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浅谈如何做好现阶段的财务监理工作

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严宇峰

摘要：我国近四十多年的改革开放是经济快速发展的过程，同时也带动了政府的项目投资。“十三五”期间（2016年-2020年），上海市全社会固定资产投资预计超过3万亿元，其中政府投资将超过3千亿元。在这些政府投资项目中，财务监理早已成为其中不可或缺的角色担当。随着财务监理制的普遍推行并走向成熟，我们不由得暂缓脚步，对过往进行回顾和思考，财务监理到底承担了一个什么样的角色？如何去理解财务监理？怎样才能做得更好？现结合工作实践，针对性地进行浅析和探讨。

Abstract： China's reform and opening up in the past 40 years is a process of rapid economic development， but also led to the government's project investment. During the 13th Five Year Plan period （2016-2020）， the total social fixed asset investment in Shanghai is expected to exceed 3 trillion yuan， of which the government investment will exceed 300 billion yuan. In these government investment projects， financial supervision has already become an indispensable role. With the general implementation and maturity of financial supervision system， we shall review and think about the past， what kind of role does financial supervision play？ How to understand financial supervision？ How can we do better？ Now combined with the work practice， it is analyzed and discussed pertinently.

关键词：财务监理;动态化;精细化;管理服务意识

Key words： financial supervision;dynamic;refinement;management service awareness

中图分类号：F285? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2020）14-0061-04

1? 财务监理制的施行

所谓财务监理制，是指市财政局、行业主管部门、项目主管部门、项目建设（代建）单位、市级政府性投资公司等单位通过招标等竞争方式，选择专业化的社会中介机构（以下称“财务监理机构”），依照法律、法规、规章等相关规定，对市级建设财力项目进行全过程的资金监控、财务管理、投资控制和绩效评价工作。”

那为什么会有财务监理制呢？首先，财务监理制的形成是经济和市场发展大背景的需要。政府投资项目施行财务监理已有二十多年，随着近十几年我国房地产建筑及基建的高速发展和投入，政府投资项目力度也不断扩大。工程咨询行业人员将角色转变为财务监理，为政府提供专业咨询服务。随着造价咨询行业的发展和政府监管的要求，财务监理日趋成熟，逐步形成了标准化、专业化、制度化，为政府推行财务监理制提供了可能条件。

其次，财务监理制的形成也是政策制度规定的需要。2001年颁布的《上海市财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法（沪财建[2001]101号）》文件中，对“财政性基本建设项目财政财务监督管理”指代为“财务监理”，并对财务监理的定义、内容、管理办法等作出了规定。市政府最新相关财务监理文件《上海市市级建设财力项目财务监理管理办法》（沪府办发[2015]19号）中规定：“市级财政预算內基本建设支出安排的投资项目，实行财务监理制”。

可以说，财务监理自上世纪九十年代基本成型以来，随着各市、区级政府的积极推行并普及，在建设项目中得到了实践并发挥了其积极的作用。特别是随着上海市政府投资项目建设管理体制的改革，推行项目代建制、财务监理制等项目工程管理模式及相关管理办法后，财务监理的角色已必不可少，在项目中的地位及其重要性，在参与项目的各个维度也得到了很大的扩展。

经过多年的应用和实践，目前我国的财务监理制已经相当成熟规范，且仍在不断发展和完善，主要表现在以下几个方面：

1.1 财务监理单位的确定

每2年（或3年）一轮，由区财政局委托专业的招标代理公司，根据《中华人民共和国政府采购法》组织公开招标采购，允许合格的投标人进行投标。从近几年招投标形势看，入围竞争非常激烈，一般投标单位的数量约有50家，而最终入围单位只有10-12家。从投标评分细则分析，商务报价的权重一般只占10%，而监理大纲方案、人员配置、资质综合实力、类似项目业绩可占70%-80%，从中可以看出，采购单位非常注重投标人的硬件实力和政府投资项目的参与经验，能入围的单位可以说均为行业内具有一定知名度的优良企业。这是保证财务监理提供优质服务的“先天”条件。

1.2 财务监理项目团队及人员均具备提供专业咨询服务的条件和能力，财务监理单位从公司层面提供了强有力的管理平台和较完善的制度保证。财务监理单位均能根据项目的需要配备合理合格的团队人员及相关工作资源，按照标准科学的作业流程和实施方案开展工作。再加上健全的管理服务制度、可靠的服务质量保证措施、完善的档案管理制度、业绩考核办法和奖惩机制、信息反馈和投诉处理方案等管理制度，为实现财务监理工作目标提供了强有力的保证。

1.3 财政局开展负责对财务监理机构进行委托、监督、指导和考核等工作

长期的项目管理和监督经验累积，使财政局形成了一套成熟稳定的工作模式和管理办法，应用于财务监理项目的委派、日常及阶段性的监督管理、对财务监理工作形式的要求、书面成果报告要求、会议及汇报工作的形式要求、考核和奖罚等方面，并形成了一套可操作、可管理、可考核的完整体系规定，实实在在地推行落地。在依托《上海市市级建设财力项目管理办法》（沪府发[2015]11号）、《上海市市级建设财力项目财务监理管理办法》（沪府办发〔2015〕19号）、《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》（沪府办发[2015]39号）市级文件基础上，各区政府颁布了各自的区政府投资项目管理办法、区级建设财力项目代理建设管理办法、区政府投资项目全过程投资控制实施细则、区政府投资项目工程变更签证实施细则、区政府投资项目投资（财务）监理考核细则等深化落实的文件，并根据最新政策和实际经验不断总结，进行更新和创新。同时，财务监理制的实施，可以说也为财政局对财务监理单位的监督、管理和考核工作提供了制度依据和保障。

2? 施行财务监理制取得的成绩和存在的问题

财务监理制自施行以来，取得了一定的成绩：财务监理单位在项目实施过程中提供投资控制、财务管理、资金监控等专业服务，协助建设单位更好地完成项目建设任务并达到预期目标;进一步提高政府项目投资资金的运行效率和使用效益;制度也促进和完善了财务监理工作的方法。

但从近几年项目稽察和审计情况来看，由于项目投资控制工作的不到位，超概项目经常出现，部分建设单位的年度资金预算和落实执行率也相差较大。从财务监理单位的角度剖析，按照某区财政局领导的说法就是存在的“四不”：不及时，不专业，不敬业，不报告。其根本原因主要表现在以下三个方面：

①部分机构盲目压价往往无法兑现投标承诺（人员、驻场、工作内容与深度等）;

②优秀项目负责人稀缺，导致一人身兼多个项目，服务质量难以得到有效保证;

③意识不足。主要表现在财务监理对工作的理解和深入不够、服务意识的缺失、管理意识的不足。

3? 财务监理中的动态化、精细化和管理服务意识

以下站在从业个体角度，探讨如何做好政府投资项目的财务监理工作，如何体现工作中的动态化、精细化和管理服务意识。首先，财务监理要站在政府和建设单位管理的角度去思考、去工作。我们提供的是专业服务，委托方要什么？我们做了哪些事，还可以做什么？如何将这些事做好让委托方满意？现结合个人实际财务监理工作中的相关案例进行详述。

3.1 动态化

财务监理的投资控制工作是动态化的，不仅仅指在项目各个阶段纵向时间轴上出具相应的工作审核结果，更重要的是在每个阶段中将工作横向延伸拓展。体现的核心是“预”和“动”的结合，并贯穿于项目全过程、各阶段。“预”主要体现在预估、预判、预控、预警等方面，具体可以理解为对投资金额的预估、对概算执行情况的预判、对投标变化的预控和可能出现非受控情况的预警，“预”是前提和基础。“动”主要体现在各阶段工作目标、成果的动态修正（调整）和反映，“动”是结果和更新。

案例1：方案设计阶段的概算審核。

此阶段对应的项目投资为概算金额，项目概算的评审由发改委委托的第三方公司完成，财务监理参与项目概算的论证和复核。一般来说，概算中部分内容因设计深度不足或尚未设计，造价需要按经验指标预估，但有时对特定的项目内容特征仍预计不充分。

如某停车场项目的围墙在初步设计方案中未详细描述，概算申报为700元/m，评审单位审核为600元/m，我司认为偏低，并按照常规同类项目的围墙高度和做法进行测算，且综合考虑电动大门的费用，建议按1000元/m计取。最终建设单位和评审单位在我司提供测算报告后进行了调整。“对概算的复核”不应理解为一味地把造价压低，或只下调偏高的费用而不调漏项和明显低估的项目。

某新建道路项目，建设单位要求我们参加项目概算评审会议。根据项目经验，考虑到可能涉及路口延伸段部分的渠化要求，我们建议建设单位通知所属管辖区的交通部门代表同时参加。会议中概算编制单位澄清其按图编概，设计图纸中未设计，故概算初稿中不包含道路渠化费用，而交管部门代表明确本项目路口需进行渠化，最终概算中路口开口费用由150万元调增至300万元。财务监理在工可及概算阶段不是简单被动接受概算的结果，应发挥主动性，积极介入进行审核，充分发表意见，把好第一道关。

案例2：施工阶段预算调整。

施工阶段的动态造价体现为从合同金额到施工图预算，再到预计结算金额（施工图预算加上初审（或预估）的变更、签证、索赔费用之和），即时或阶段性与合同、概算建安费进行对比，加强动态预警，而实施基础就是先审核施工图预算。某幼儿园暑期大修项目，我们审核的施工图预算未超合同价，并及时汇报财政备案。在工程首次例会中获知本项目中会同时采用小型中央空调系统空调方案进行更新，而项目中空调采购属于财政设备采购归口管理，不纳入项目概算实施范围内。幼儿园原先采用的是分体空调，新方案需将所有主机置放在建筑屋面，由此需额外增加屋面设备基础和相关构架、电缆电线及吊顶风管的费用。经审核，预计增加额外费用40万元，导致概算建安费突破，我司马上调整施工图预算并向财政局当面预警汇报。后经财政局组织发改委、建设单位等共同开会讨论，形成纪要。由此可见，动态性地对项目各阶段进行管控，尽可能把分歧在前期进行消化，可以更好得促使项目顺利进行。

3.2 精细化

财务监理的工作内容根据财政要求都已明确书面化，在实际工作中，通过财务监理对每项工作的横向延伸和深度加强，将工作精细化。比如：

3.2.1 审核招标工程量清单

审核并非仅仅是结合概算书列项、数量和招标工程量清单进行对比，而需要通过阅图，检查设计内容是否均毫无遗漏地反映到清单中。检查的具体内容从列项、项目特征描述、清单工作内容、主要项目的工程量（可应用指标法），甚至需要对重要项目的工程量进行计算。

3.2.2 审核招标文件及合同

此处的重点在于审核合同条款，尤其是关于结算条款、调价条款、工程款支付条款和费用相关的条款（如工期延误赔偿、质量奖惩等）。招标文件中的工作界面划分和建设单位要求也非常重要，都会涉及合同总价内对这些工作内容的费用归属和施工时相关单位的责任划分，必须在招标文件中尽可能面面俱到地明确罗列。合同文件应严谨，注重细节，如付款条件中经常误用的“保修期满”应改成“缺陷责任期满”，不规范用词如“帐号”应改为“账号”，“签定”应改为“签订”等，合同签订时必须填写完整的日期。

3.2.3 协助编制项目资金计划

区财政负责对政府投资项目做年度统筹预算安排、对预算单位投资计划执行情况进行考核，而市财政局对区财政的预算及执行率进行考核。协助项目单位编制年度、月度资金用款计划，是财务监理资金监控的重要工作内容之一。编制年度和月度资金计划、并根据项目实际情况进行动态调整，是实现各级单位年度资金执行率的有效手段，提高执行率才能充分实现财政资金的使用效率和资金的价值。

区财政归口管理的项目数量非常多，其重点在于每年的资金需求总量，上半年统计一次，下半年再调整一次。预算单位（或建设单位）归口管理的项目相对少很多，除上述对区财政的归口管理统计要求外，还需将项目资金计划落实到每个月。小额投资项目一般工期在180天内，施工合同多为阶段节点付款，编制资金计划比较容易，当年自然年度内能完成投资的项目基本不会影响财政的年资金执行率。但是在遇到跨年工期项目时，很多建设单位往往采用粗放式的方式，估计年底大致的完成比例，就“一刀切”，不拆分到合同层次;需要月资金计划时，又按照施工工期和合同金额“一刀切”，每月均摊化。

案例3：资金计划的编制和调整。

以下通过某污水处理厂提标改造工程，再来谈谈资金流量的编制程序（详附表1）：

①向建设单位获取项目总体进度计划，有时需要财务监理根据合同分判策划方案自行预计、完善深化到各专业分包的工期计划，但需与建设单位沟通确认;

②根据概算工程费用和工程建设其他费用中分判的合同和签订的合同，按照常规经验或已签订合同中的内容罗列出付款条件;

③根据项目中每个合同的开始完成时间和付款条件，计算每月/每个节点需要支付的金额，在相应的月份中填入计划支付资金（土建及不同安装专业均有相应的投资额S曲线，据此估计每月产值完成比例）;

④通过汇总统计，就可以得到当前项目实施计划中任何一个月的资金需求量。

需要注意的是，此表的用途并非一次性的，表中第3列的金额在项目不同阶段会动态更新。项目的工期可能会发生变动，通过表中新增“实际支付金额”等扩展内容，可以动态地对未付资金进行动态更新。目前在很多大项目中，我们积极推行上述精细化工作模式，经建设单位认可后取得了良好的应用反馈。

3.3 管理服务意识

3.3.1 招投标阶段的招标计划管理

文章将招投标阶段理解为从招标计划开始，到中标后合同签订结束。在此期间财务监理的主要工作是复核招标代理单位编制的工程量清单及招标文件。虽然這只是最基础的工作，但为了更有效地规避招标阶段容易出现的风险，应着重关注招标计划管理。

案例4：招标计划管理。

某区综合性甲级医院扩建项目，地下2层，地上9层，建筑面积约35000m2，项目总投资约3.05亿元。本项目属于大型房建项目，建设周期长，涉及的专业多，分判的合同数量多，设计任务繁重。招标计划管理具体表现为：

①前期主动配合建设单位针对项目的总体建设进度和项目管理要求，做好合同的分判和策划。合同的分判是指项目需要划分成哪些合同、部分专业是否还需进一步分划标段合同，合理的合同分判在很大程度上减轻了项目实施的管理难度和成本。合同的策划是指明确每个合同采用什么招标方式和合同模式，确定每个合同的施工范围和内容，重点在于明确不同合同之间交集处的界面，减少今后施工时会产生的扯皮和费用索赔。

②基于以上基础，下一步就有条件对每个合同列出详细的招标工作计划。招标工作计划一般控制几个时间节点：招标图纸、清单及招标文件编制和审核、发标、回标、评标及定标。政府投资项目一般均有明确的开工时间要求，而发标、定标到签订合同的时间周期是相对明确的，所以可倒推计算清单编制审核和招标图纸的最晚提交时间，这两项是控制计划的重点。设计出图延迟会压缩清单编制时间，清单编制延迟又进一步压缩了财务监理的审核时间，有些项目甚至造成财务监理工作无法有效展开审核，流于形式。

主动介入参与招标计划是和建设单位一起工作的管理行为，期间需要财务监理投入额外的时间和精力，需要各方参与配合，带来大量反复协调沟通工作，甚至计划仍有调整。但这套计划最终能正常运作，让各单位的工作时间和质量得到了充分保证，将风险控制工作提前，最大限度地减少设计变化和清单缺陷对施工期内工期、质量和造价的影响。

3.3.2 为委托方提供工作解决方案的服务

区财政局是全区政府性投资项目实施财务监理制的职能主管部门，负责管理财务监理机构的委托、监督、指导和考核等工作。据了解，财政局负责管理财务监理的科室人员通常仅4-6人，入围的财务监理单位有10-12家，每年滚动管理涉及项目数量几百甚至上千个，分摊到每位科室专管员的项目均以百数，事务性工作和协调工作量非常巨大，常显捉襟见肘之态。

案例5：建立项目管理系统。

在与某区财政专管员进行工作交流时，笔者建议财政局针对上述情况建立一套网络项目管理系统，将财务监理单位人员信息、项目信息、工作成果报告、各阶段项目数据等信息进行上传，实现搜索、查阅和调取的功能。让财政局从繁琐、重复性的事务工作中脱离出来，将更多的精力放在行政监管、指导和考核上。确立目标后，我司多次与财政局就系统的功能模块、信息表格的体现形式进行多次探讨，既要便于财务监理单位上传录入，又要满足财政局的管理要求，同时也要考虑系统供应商的实现条件。从系统框架搭设完成，再到填充模块，对每项功能进行操作层面的细节完善，历经多次修改和调整，最终正式推出。

项目管理系统包括：财务监理账号管理、项目管理、合同与资金管理、移动端签到、学习资料5个模块，以下就每个模块的菜单功能进行简单介绍：①通过“财务监理账号管理”，可对财务监理单位的人员进行新增/编辑/查询。②通过“项目管理”的“查看”功能，可对项目的“基本信息”、“推进管理”、“投资监理”等进行查看;通过“项目管理”的“编辑”功能，出现“基本信息完善”、“工程进展情况”、“投资月报”、“项目报告”、“合同及审核意见”和“现场会议纪要”页面，录入上传资料。③通过“合同与资金管理”，可进行财务监理合同的上传，并进行财务监理费的申请。④通过“移动端签到”，先将财务监理个人账号与手机绑定，实现项目现场签到功能。⑤通过“学习资料”，可下载财政局端口上传的政策文件和工作格式文档。

通过协助财政局建立项目管理系统并实践应用，产生了积极的效果。减少了大量的书面文件及归档工作，非常环保。系统实现了信息搜索和查询，各项工作流程均可通过系统办理，所谓“一网通办”。虽然减少了财务监理人员和财政见面的次数，实则加强了双方的沟通汇报机制，信息反馈更加及时，并为双方节省大量的交通成本和时间成本。

4? 结语

财务监理制作为政府投资项目投资控制和资金财务工作的重要机制之一，需要政策规范层面的相对统一标准和可操作性的细则规定、需要有效的业内监督管理抓手不断完善、更需要财务监理实实在在地工作投入。处于工作一线的财务监理人员，不应将财务监理仅仅理解为是以算量、审价、审合同、审支付为主的专业技术性工作，还应该把自己当作项目管理体系中的一份子，具备良好而又积极的沟通和服务意识，更需具备懂工程、懂财务、懂法律、懂管理的复合型人才，充分发挥工作职能，才能更好得做好现阶段的财务监理工作。

参考文献：

[1]竺叶.公共设施财力项目财务监理工作重点探讨[J].建筑与预算，2018（8）.

[2]奉贤区政府性投资项目财务监理管理办法【有效期：2019年3月1日至2024年2月29日】.

[3]鲁贵卿.工程项目成本管理实论[M].北京：中国建筑工业出版社，2015.

[4]严玲.建设工程合同价款管理及案例分析[M].北京：機械工业出版社，2017.

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