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我国PPP项目实施流程的风险分析

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王祥明

摘要：PPP模式，是基于BOT及PFI模式发展的基础上，广泛运用于公共事业服务、基础设施完善的又一综合性的项目发展模式。自党的十九大召开，PPP模式成为重点关注的对象，也成为国家出台法律条文来指导的最为集中的行业领域，其自身维度的扩宽，政府的积极实践与相关体制的规范，对于PPP项目的规范性运营起着至关重要的作用。因此，本文基于PPP项目的参与方结构流程、项目整体发展推进中可能面临的风险，针对具体的问题进行针对性的情况说明，并提出具体的应对策略，力图为我国PPP项目的规范运作和发展提出建设性的参考建议。

Abstract： Based on the development of BOT and PFI modes， PPP mode is a comprehensive project development mode which widely used in public service and infrastructure improvement. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， PPP mode has become the focus of attention and the most concentrated industry field under the guidance of national laws and regulations. The expansion of its own dimensions， the active practice of the government and the regulation of relevant systems play a crucial role in the standardized operation of PPP projects. Therefore， based on the participant structure and process of PPP project and the possible risks in the overall development and promotion of the project， this paper explains the specific problems and puts forward specific coping strategies， trying to put forward constructive reference suggestions for the standardized operation and development of PPP projects in China.

关键词：PPP项目;困境风险;应对策略

Key words： PPP projec;dilemma risk;preventive solution

中图分类号：F230 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1006-4311（2020）25-0030-03

0 ?引言

PPP项目[1]（Public-Private-Partnership）是指政府与私人在项目上达成合作关系的一种模式，其具体定义在国际与国内间还未形成一种统一的理论共识。从我国重大项目的运营方式看：具体是指政府与社会各个组织、机构、民营团体在重大项目上谋求合作的一种方式。它既渗透到资金的投入、组织管理的实施、又贯穿至后期的项目运营及项目移交等方面。可以说：它涵盖的内容“广而大，深而远”，既包括传统意义上的BOT（建设-经营-转让）发展模式，也包括其他的企业合作方式中的公私合营与PFI（民间主动融资）的运作方式。

自改革开放以来，我国通过BOT、PFI模式的成功运用，在公共基础服务及基础设施建设上取得了令世人瞩目的成就。当前，在世界经济一体化的大背景下，我国重视PPP项目的运用和政策上的引导，这对于我国重点项目的开展运营、消除城乡贫困、完善基层项目建设、提升居民生活幸福指数具有重大的积极意义[2]。

无论是PPP项目产生与发展的动因分析，还是在实施过程中的风险监控，都离不开国家相关法律与政策的规范与引导。因此，发挥PPP项目的整体优势，其基本落脚点应为国家相关配套体系的建立、规范性政策的引导与完善。但根据知网文献的统计，着重点放在动因分析与风险监控的文章占80%以上，规范性法规的研究与解读不足5%。而且，规范性法规的研究重点是针对项目实施的本身，而非从PPP项目立法与执行、发展、运营的整个过程考虑。因此，基于PPP项目的参与方结构流程、项目整体发展推进中可能面临的风险与2014-2019年相关法律、制度的规范演进来详细说明PPP模式当前发展的现状、发展困境及应对策略，这不仅对于学术界关于PPP项目的研究解读具有理论的总结性意义，而且，关于PPP項目的政策修订与发展演进更具有前瞻性指导意义。

1 ?PPP项目实施的基本流程

PPP项目的基本合作框架是多层利益相关者在的“契约、信任、共赢”基础上形成的。不仅在一定程度上反映政府与企业间的紧密合作，也表现了财政资金投入与民间资金的整体流向。由于PPP项目的自身运营属性，其周期漫长、成本高昂、政治经济环境不确定因素的影响，所面临的风险贯穿于整个PPP项目整个实行的环节。政府体制建设方面的不完善，是造成资源浪费、交易成本上升的一个重要因素。不仅表现在前期的项目筹备，在项目实施运作的过程中，也会衍生出其他方面的支出。

因此，文章从PPP项目实施的基本流程出发（如图1），从PPP项目实施的五个重要环节出发，梳理出每一个环节中可能存在的利益关系链条，同时，针对可能出现的风险加以详细的说明。

2 ?PPP项目实施流程中的利益关系

从PPP项目实施的基本流程看，PPP项目由五部分构成。因此针对风险管理的分析，文章将从五部门实施环节中，先通过利益关联方的之间的业务往来，来判定相关风险的存在。为了更能清楚直观的反映PPP项目实施过程中的利益相关者的脉络关系，我们以北京地铁4号线的PPP项目运作作为案例进行说明。

2.1 项目识别阶段

政府扮演着最为关键的角色。在PPP项目的筛选与论证过程中，北京市政府起着至关重要的作用，将相关的权利授予北京市的交通委员会，进行特许经营协议的制定与分发。政绩需求、市场监管的缺少，极易造成政府的相关决策凌驾于现实的市场需要。特许经营协议在PPP项目的重要性体现在从两方面：企业可能因项目筛选、论证而向有关项目决策者行贿、官员受贿的现象发生。“物有所值”一方面要求PPP模式下的项目建设及运营全周期的成本应低于原模式;另一方面，要求PPP模式下运作的基础设施项目向公众提供了更为优质廉价的服务。成本的低廉将会诱发“道德风险”，“不重质量，只重效率”的思想将引起一系列在管理上的风险。

2.2 项目准备阶段

地铁4号线路的实施，牵扯最多的是项目申报、审批方面的风险。PPP项目也存在多头监控、分权与制衡的问题。企业自身的财力与运营能够能够满足PPP项目周期长、耗资巨大的需要？政府是否会基于自身财政的局限而降低申报、审批的门槛？项目入库门槛的高低是否有重要的制度和标准去约束？是否需要引入外资企业？相关的外汇管理风险如何？……因一系列问题的存在而可能出现的潜在风险会时刻影响PPP项目的实行。

2.3 项目采购阶段

PPP项目整体的招标是一个重要环节。由图表可知：在参与招标中，最终有11家公司中标，可以想象，在招标中有多少企业没有中标。其行业竞争性巨大、监督管理方面的压力问题就显而易见。因此招标环境的完善性与透明性直接决定着PPP项目在运营中的质量和标准。由市政府招标的问题主要表现在企业之间的合谋串标、骗标、赚标卖标等问题。同时，贪污腐败在此环节也需要进一步的监督与控制。

2.4 项目执行阶段

PPP项目中的执行阶段是极其重要的阶段，太多太多的问题都是出现在这个阶段。针对于北京地铁4号线路等基建项目的建设，是一个系统性的工程。从材料采购、工程实施、工程监管、融资项目、债券发行等问题都会相继发生。这个阶段涉及的利益参与人最多，涉及的资金管理、融资问题、“合同的再谈判”问题……这些都是现实中存在的最为普遍的问题，而非是一般性、针对性的问题。不仅涉及到政府法规的完善、政策的约束，也对企业自身的组织管理运行、社会公众的重点监督有着很高的要求。

2.5 项目移交阶段

PPP项目中最后的一个环节，也是产权发生转移、风险发生变化的重要环节。这一环节出现问题，最终受到严重损失的不仅是国家的财政资金，对于广大人民的切身利益也会带来严重的影响。因此，独立、公正、权威的第三方审计机构就起着最重要的作用。截止目前为止，地铁四号线路于2009年9月28日全线通车，但政府（控股70%）现如今只负责项目的建设问题，对于后期30年的运营与管理权，则由控股30%的合资公司“京港地铁”负责。只有截止特许经营期满，政府才能收归国有。因此，国家不仅是PPP项目的参与者，也是项目最后的实际控制者，引入独立的第三方审计是势在必行的。这一环节，利益输送、腐败风险是重点关注的焦点问题。

3 ?PPP项目相关风险概述

基于以上PPP项目的实施流程的分析以及在各个环节中相关利益关系的说明。可以发现：其PPP项目在开始的筛选、中期的执行、后期的移交都与三方面的利益参与方相关。分别是来自于政府方面的风险、参与运营企业方面的风险以及市场体制经济带来的风险。

3.1 来自于政府方面的风险

来自政府方面的风险通过PPP项目实施的五个部分出发，具体分为以下几个方面的内容：①法律变更风险。政府的法律变动是根据市场发展的需要进行的具有针对性的修订，但PPP项目周期跨度太长，法律的变更会对其项目的实施影响较大。②审批延误风险。PPP项目涉及的种类、名称等都很复杂，其审批程序需要多部门共同配合。在短时间内完成项目的审批是不可能实现的。同时“再审批、再谈判”，很有可能形成成本价格倒挂现象，这些都会无形之中增加项目的審批延误风险。③政治决策失误、冗长风险。我国实施PPP项目项目开发的时间较短，缺乏实际操作的经验。同时，决策程序不规范、官僚主义思想等也在一定程度上影响决策。在信息传递中，因时间差的原因也会造成信息不对称，这就造成政治决策失误，增加了冗长风险。④政府信用、腐败滋生风险。负责PPP项目实际操作的是落地的区域政府。若当地政府的财政负担过重，就会刻意抑制PPP项目的进程，导致政府信用的缺少，给企业带来重大的经济损失。同时，官员以自身职权作为依仗，向相关企业索取不合理的财物，容易诱发腐败风险。这对于PPP项目的发展起着一定的消极作用。

3.2 参与运营企业方面的风险

参与运营企业方面的风险主要表现在企业在投标、招标以及后期项目实施过程中的财务风险与管理上的风险。具体论述分别为：①融资风险。PPP项目投入资金巨大，且运营周期长，参与其中势必会对短期的现金流产生重大的影响。企业可能以此发售企业的融资债券来缓解资金的压力。但我国金融体系相对薄弱，金融市场运作不规范，投机主义盛行，无形中会增加企业的融资风险。②市场收益不足风险。PPP项目的周期跨度大，成本费用居高。在西方国家施行中也产生了企业倒逼政府的举动，来降低企业的收益问题。但是，在我国的市场经济下，企业就算是在亏损的情况下，项目也得按照合同进行完成。因此，不确定的收益无形中提高了企业的经营风险。③收费变更风险。市场存在着瞬息万变的不可预测性。而PPP项目却因周期性较长、投资性巨大，在市场变化中就处于不利的地位。一旦市场呈现较为膨胀的现象，PPP产品的相关服务费用就会有明显的提升，这就导致企业的营业收入与预期相差甚远。而由此引发的收费变更风险对于企业的影响是深远而持久的。

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