| 标题 | 制度现代化：国家治理现代化的实质与指向 |
| 范文 | 包心鉴 〔摘要〕制度问题是国家治理中的根本问题，推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化；制度现代化是一个在深化改革中不断完善和逐步定型的过程。确保人民真正享有管理国家和社会的主人权利，是推进国家治理现代化的根本价值指向；民主既是一种国家形态，又是一种国家形式，从根本意义上说民主就是国家治理，与国家发展状态和国家命运有机联系在一起。在中国特色社会主义现代化历史进程中，民主与法治不可分割，制度现代化与法治现代化相辅相成，统一于国家治理现代化的全部实践。 〔关键词〕国家治理现代化；制度现代化；法治现代化 〔中图分类号〕D601〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0006-05 在深刻总结历史经验、着眼我国现代化发展目标的基点上，党的十八届三中全会作出全面深化制度改革、推进国家治理现代化的重大战略决策，十八届四中全会作出全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的重大战略决策。这两次重要全会、两个重大战略决策，一脉相承、相互促进，集中展示了以习近平为总书记的党中央优化治国理政、推进中国发展的重大战略思想。国家治理现代化的实质是什么？在我国现阶段推进国家治理现代化究竟要解决什么问题？如何沿着正确的道路实现国家治理现代化的改革总目标和总任务？这些重大问题，不啻是我国现代化历史进程中需要不断探索与回答的最基本问题。 一、国家治理现代化的实质是制度现代化，制度现代化是一个在深化改革中不断完善和逐步定型的过程 有一种说法认为，国家治理现代化是继工业、农业、科技、国防四个现代化之后，我们党提出的“第五个现代化”。这一观点，模糊了国家治理现代化的本质与实质，是对国家治理现代化的误读与误导。从经济社会发展过程来说，“四个现代化”是着重解决器物层面的现代化；而国家治理现代化，则是着重解决制度层面的现代化。两者相比较，不仅解决的问题不同，而且涉及的社会广度与深度也不同。正如习近平深刻指出的那样：国家治理现代化，不是着眼于“推进一个领域改革”，也不是着眼于“推进几个领域改革”，而是着眼于“推进所有领域改革”，即从国家治理体系和治理能力的总角度考虑“中国特色社会主义制度如何进一步完善和发展的问题。”〔1〕历史与现实的实践表明，不着力推进国家治理现代化、实现制度现代化，其他现代化不可能持久。从本质意义上说，国家治理现代化的实质是制度现代化。 今天，我们党之所以能明确提出推进国家治理现代化的改革总目标，不是偶然的，而是在新中国长期发展过程中、尤其是在新时期改革开放实践中，对社会主义现代化的发展规律和制度现代化的地位作用进行长期探索和深入思考的结果。 新民主主义革命胜利后，我国经历了社会主义革命和社会主义改造阶段，最终确立了社会主义根本政治制度和基本经济制度，推动了社会主义建设事业的大发展。但由于我国尚处于社会主义初级阶段，在各种制度体系和各项具体制度中都还或多或少地“带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹”。〔2〕因此，革除制度和体制积弊，提升制度现代化水平，就成为我国国家治理和社会治理必须面对的历史性任务。在改革开放帷幕刚刚拉开的时候，邓小平就以高瞻远瞩的时代视野和卓越非凡的历史洞察力揭示了制度建设在党和国家治理中的重要地位。他精辟指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“制度问题不解决、思想作风问题也解决不了。”他特别强调，制度决定人的行为，包括卓越领导人的思想、作风和治理国家的能力也会受到影响。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”因此说，制度问题关系到党和国家治理的方向，“关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔3〕邓小平这些言简意赅、鞭辟入里的论述，不仅对于科学分析当时中国的治理问题具有根本性指导作用，而且对于深入探索中国特色社会主义新进程中的国家治理问题，具有深远的指导意义。这些话虽然讲于30多年前，但是今天重温，我们仍然会浓烈地感受到其鲜明的现实针对性和强烈的时代价值。 我国现行制度的主要弊端是什么？当年邓小平作了明确回答：主要是带有封建主义残余的官僚主义，这是我们体制、制度中一切弊端的“总病根”。30多年来的改革，在革除官僚主义弊端、肃清封建主义残余方面采取了一系列重大措施，尤其是社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，有力冲击了经济管理领域乃至国家治理层面的官僚主义。但是，就某些领导制度和治理体系而言，仍然存在着比较严重的官僚主义弊端，仍然面临着进一步深化改革、提升现代化水平的艰巨任务。所以，党的十八大以来，我们要在全党深入开展以反对形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风这“四风”为主要内容的群众路线教育实践活动，持续推进“老虎”、“苍蝇”一齐打的反腐倡廉、从严治党、从严治吏的伟大斗争，根本目的就是要深度解决现行制度、体制中的“作风之弊、行为之垢”和“沉疴流弊、顽瘴痼疾”，使现行制度、体制更加适应人民群众的需求，使公共权力和国家治理体系更加适应生产力发展和生产关系变革的需要，从而不断加快中国特色社会主义制度走向现代化的步伐。 以制度现代化为实质推进国家治理现代化，也是社会发展一般规律的本质要求。制度是国家治理和社会治理的根本支撑，制度完善与成熟的程度，是衡量国家和社会成熟与完善程度的关键标准。推进国家和社会现代化根本离不开制度现代化。制度现代化不是一蹴而就的，而是通过在不断深化改革中逐步发展完善来实现的。在思考和探索中国特色社会主义、进行制度改革总体设计过程中，邓小平提出了一个极为重要、立意高远的战略思想，这就是 “制度逐步定型”论。他在1992年的南巡讲话中明确指出中国特色社会主义在实践中，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”〔4〕十八届三中全会《决定》确定了全面深化改革“总目标”和“时间表”，到2020年，在重要领域和关键环节改革上将会获得突破，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。〔5〕这与当年邓小平提出的制度定型化目标完全相吻合，是对邓小平制度改革思想的创造性回归和发展。 二、确保人民真正享有管理国家和社会的主人权利，是推进国家治理现代化的根本价值指向 在全面推进国家治理现代化进程中实现制度现代化，不是抽象的、笼统的，而是有着实际的内容和具体的标准。能否深刻把握制度现代化的内容与标准，直接关系到能否科学驾驭国家治理现代化的价值指向、增生国家治理现代化的实际成效。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中，习近平明确提出了“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的”八个判断标准〔6〕，为我们科学把握制度现代化的内涵、彰显国家治理现代化的实质提供了根本依据。这八个“能否”这八个“能否”具体为：国家领导层能否依法有序更替；全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；人民群众能否畅通表达利益要求；社会各方面能否有效参与国家政治生活；国家决策能否实现科学化、民主化；各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；权力运用能否得到有效制约和监督。，归结到根本一点就是能否确保人民真正享有管理国家和社会的主人权利。 这就需要从国家制度和国家治理层面进一步厘清民主的本质。民主究竟是什么？这是建设现代国家、推进国家治理现代化首先必须搞清楚的一个根本问题。这个问题看似简单，但许多人并没有真正搞清楚。人们往往表象化地看问题，离开民主的本质去谈论民主，从而陷入“民主是个好东西”或“民主是个坏东西”抑或“民主是个不好不坏的东西”的抽象争论。历史与现实生活中人们对民主的种种误读，或者奢谈民主、甚至崇尚所谓 “大民主”， 或者畏怕民主、甚至以种种籍口压制民主，无不是由于没有真正搞清楚“民主究竟是什么”的结果。因此，运用马克思主义基本原理真正搞清楚“民主究竟是什么”这个根本问题，依然是当前深化改革推进制度现代化、实现国家治理现代化的重要前提与关键。 “民主”的实质意义是“人民的权力”、“人民进行统治”。在社会政治发展的历史进程中，不同阶级的思想家和政治家，对民主做出不同的揭示和界定；处于不同地位的政治群体和社会成员，对民主也持有不同的理解和认识。马克思主义经典作家运用唯物史观的基本观点，拨开笼罩在民主之上的种种迷雾，深刻揭示了民主的实质与本质。这就是：人民在国家制度中的位置。这也是民主制和君主制的根本区别。马克思指出：“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中是人民的国家制度。”〔7〕国家制度凌驾于人民之上，成为统治人民的工具，这是君主制；国家制度由人民创造、为人民所用，这是民主制。因此，民主发展的基本逻辑关系应是：“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”；“国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了”。〔8〕列宁运用马克思主义的基本观点分析国家产生与发展，进一步明确揭示了民主的实质：“民主是国家形式，是国家形态的一种。”“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”〔9〕列宁这段话，可以说是马克思主义关于民主的最经典定义。从作为国体的国家形态，到作为政体的国家形式，确认公民平等的地位和管理国家的平等权利，这就是民主。从这个本质意义可以说，民主就是一种国家治理，民主与国家发展状态和国家命运有机联系在一起。这也正是我们党为什么要始终高扬人民民主的光辉旗帜，将人民民主视为社会主义的生命的根本依据。 改革开放以来，我们党正是牢牢把握住民主的本质，着力于从确保人民真正享有管理国家和社会事务这个根本层面来发展民主、推进民主，从而不断提升制度现代化水平，在中国特色社会主义制度不断完善与发展的基础上开拓了全面推进国家治理现代化的新境界。早在改革开放之初，邓小平就将制度改革定位在人民真正享有管理国家和社会事务的民主权利上。他明确指出：改革的目标就是“要充分发挥社会主义制度的优越性”。为达此目标，应当努力实现三个方面的基本要求：①经济上，迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活；②政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利；③组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用各方面优秀人才。〔10〕这些改革目标和改革要求，归根到底就是要实现中国特色社会主义制度的完善与发展。“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”〔11〕而对政治体制改革的目标，邓小平则明确提出要“始终保持党和国家的活力”；“克服官僚主义，提高工作效率”；“调动基层和工人、农民、知识分子的积极性”。〔12〕这三个方面的改革目标归结到一点，就是确保人民在国家和社会事务治理中的主人地位。在1992年南巡讲话中，邓小平提出了著名的“三个有利于”标准。〔13〕改革与发展的实践充分表明，“三个有利于”“三个有利于”具体是指：是否有利于发展社会主义社会的生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。在1992年初由邓小平在视察南方时提出，被视为人们衡量一切工作是非得失的判断标准。既是判断我国制度改革是否坚持正确方向的根本标准，又是通过制度改革和完善确保人民在管理国家和社会事务中的主人权利有效实现的根本保障。 党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高举人民民主的光辉旗帜，从国家治理和社会治理层面不断拓展了人民民主的新境界、新视野。十八大报告把“必须坚持人民主体地位”、“更好保证人民当家作主”作为“在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利”的首要的基本要求；十八届三中全会《决定》把“促进社会公平正义、增进人民福祉”作为全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的“出发点和落脚点”；十八届四中全会《决定》明确指出“人民是依法治国的主体和力量源泉”，强调“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民权益为出发点和落脚点”。这些纲领性论述，深刻体现和坚持了马克思主义的国家学说和民主法治观，是依靠人民的意志和力量提升制度现代化水平、全面推进国家治理现代化的根本指针。 三、制度现代化和法治现代化相辅相成，统一于国家治理现代化的全部实践 作为国家治理的基本支撑和基本方式，制度与法治历来不可分割。现代国家治理实践表明，制度的完善必然呼唤法治的加强，反之法治的懈怠也必然是制度缺失的结果。我国现阶段的现代化进程，面临着既要提升制度现代化水平、又要加快法治现代化步伐的双重任务。这也是世界许多国家在现代化探索中所提供的基本经验和遵循的基本规律。正是遵从现代化发展的基本规律，党的十八届三中全会和四中全会先后做出了完善和发展中国特色社会主义制度、进一步提升制度现代化水平和全面推进依法治国、进一步提升法治现代化水平的双重战略。这两大战略，犹如“车之两轮”、“鸟之双翼”，相辅相成、相得益彰，承载着中国现代化向着更高目标迅跑和飞跃。 在中国特色社会主义现代化历史进程中，民主与法治不可分割，制度现代化与法治现代化相辅相成。早在改革开放初期，通过对国际共产主义运动和我们党民主政治建设的正反经验的深入总结，邓小平就深刻指出：“社会主义民主和社会主义法制是不可分的”，必须“使民主制度化、法律化”；“没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的”，“不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。”〔14〕这些精辟论述，既抓住了民主的本质，又揭示了法治的功能，是实现民主与法治有机统一、制度现代化与法治现代化有机统一的根本遵循。 民主是法治的灵魂，制度现代化是法治现代化的重要基础。社会主义国家制度的本质是人民民主。正是由于民主是国家制度的本质，是民主国体和民主政体的内核，因而它对作为国家制度基本实现形式的法律和法治起着决定性作用。马克思指出：“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在。”这也就是说，法律要由人民来制定，法治要为人的权利和利益服务。马克思将此称之为“民主制的基本特点”。〔15〕这正是我们今天深刻认识和把握民主与法治的关系、推进国家治理现代化、建设社会主义法治国家的根本之点。民主是法治的灵魂，体现在全面推进依法治国的各个层面和全部过程。首先要坚持民主立法。法律是治国之重器，良法是善治之前提。良法从哪里来？归根到底来自于人民的利益和人民的意愿，这就要恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合人民利益、体现人民意愿、得到人民支持。其次要坚持民主执法。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。确保法律实施与效果的关键在于加快职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府建设；而建设法治政府的直接价值导向和价值标准就是服务人民，由人民做主、让人民满意。再次要坚持民主司法。法治的生命线在于司法公正，而司法公正的关键在于尊重人民主体地位，坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益，引领社会行为。民主立法、民主执法、民主司法的根本社会基础是人民的民主意识和法治精神。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，这种拥护和信仰不是抽象的，更不是强制性的，而必须建立在人民的民主觉悟和对自我民主权利的自觉认同上。正是从这个根本意义上说，民主精神与法治精神内在一致，尊重民主与弘扬法治高度统一。 法治是民主的“护身”，法治现代化是制度现代化的重要保障。民主是人民的权力，是人民当家作主的国家形态和国家形式。民主的这一本质和功能，不是天然形成的，而是一种不断实现的过程。现代政治发展史表明，民主的实现离不开一定的条件和保障，其中最重要的就是民主要有完善的法律保护，要走向法治化。法律的本质在于将人民的权力固定化、规范化；法律的实施即法治的推进，根本之点在于为人民管理国家和社会提供根本保障。正如马克思指出：“法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”〔16〕“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”〔17〕法律的最大权威就在于为人民如何行使民主权利提供基本遵循；法治的根本功能就在于确保人民的民主权利不受干扰和侵犯。民主从来都不是孤立存在的，离不开法治保障。当代各国政治发展实践所反复证明：游离在法治保障外的民主，势必沦为街头政治甚至“多数人暴政”。我们党在总结现代民主尤其是社会主义民主实践经验的基础上，反复强调发展社会主义民主关键要将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。坚持民主与法治有机统一，在不断发展人民民主中健全法治，在依法治国中切实保障人民民主，是社会主义民主政治发展的一条基本经验，也是中国特色社会主义的一项重要原则。 无论是民主抑或是法治，从本质上说都是一种国家治理。制度现代化与法治现代化，统一于国家治理现代化的全部实践。党的十八届三中全会《决定》明确提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革“总目标”，既为发展人民民主提供了有利条件、开辟了广阔前景，又为全面推进依法治国树立了价值目标、确立了发展“坐标”。全面深化改革、推进国家治理现代化，根本目的是要进一步解放和增强社会活力，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更公平惠及全体人民，说到底，就是让人民的民主权利得到真实实现。十八届四中全会《决定》明确指出，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，归根到底就是要促进国家治理体系和治理能力现代化。在中国特色社会主义新发展的新征程中，只有牢牢把握住国家治理现代化的实质，将制度现代化与法治现代化有机地统一起来，在国家治理现代化的价值层面上发展民主、推进法治，才能实现民主与法治的有机统一，依靠民主与法治的力量优化治国理政、推进中国发展，为实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦创造良好的政治生态，提供强大的政治动力。 〔参考文献〕 〔1〕习近平关于全面深化改革论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2014：23-26. 〔2〕马克思恩格斯选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2012：363. 〔3〕〔10〕〔11〕〔13〕〔14〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：333；322-323；335；372；189，360. 〔4〕〔12〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993：372，179-180. 〔5〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2012：7. 〔6〕习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-09-06. 〔7〕〔8〕〔15〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1972：281；281，316；281. 〔9〕列宁选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2012：201. 〔16〕马克思恩格斯全集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1972：291-292. 〔17〕马克思恩格斯选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1995：32. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。