| 标题 | 我国社区养老服务发展现状及策略分析 |
| 范文 | 摘要：社区养老服务在很大程度上实现了老年人生活质量的提升，有着极强的生命力和可观的发展前景。综观我国社区养老服务发展的现状，虽然社区养老服务体系初步建立，社区养老形式呈现模式和服务方式多样化等特点，社区养老功能更加完备，但是依然存在政府的越位和缺位、各方主体作用发挥有限、养老服务人员专业素质有待加强等问题。为此，建议从推进社会治理现代化的视角完善社区养老服务，正确定位政府职能，提升养老服务专业化水平，促进多元合作，从而促进社区养老服务质量及水平稳步提升。 关键词：社会治理;社区养老服务;发展现状 中图分类号：D669.6??? 文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）01-0155-03 随着我国老龄化问题的日益突出，国家明确提出要“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。”社区养老在整个养老服务体系中占据极为关键的位置，究其原因，社区正在越来越成为老年人口的聚集地，特别是伴随着城市化发展和人们生活方式的改变，独居空巢老人在社区居住的比例进一步提高，社区已成为为大多数老年人提供居家养老服务和长期照护的重要载体。 一、我国社区养老服务发展现状 近年来，在党和国家的关怀和重视下，我国社区治理功能逐步完善，社区养老服务日益发展。各地以社区为依托，将日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等养老服务的基本内容，通过上门服务和日间照料等方式，把居家养老与社会养老有机结合起来，使得以居家为基础的多样化社区养老服务体系初步建立，社区养老服务业在总体上呈现出快速发展的良好态势。 （一）社区养老服务体系初步建立 社区养老服务是以社区为治理主体，通过对各方资源的合理分配和调动为老年群体提供帮助，对其实施生活、社区养老服务，是对于养老机构数量不足的弥补，同时也是对于家庭养老内容的丰富[1]。我国政府对于养老问题非常重视，1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》在法律上确认了社区养老，在之后二十余年的发展过程中，我国政府从法律法规方面对社区养老功能予以完善，明确了养老工作发展方向和具体准则，且各级政府在社区养老中的资金投入逐步增多，从资金方面为社区养老服务提供了有力保障。 最早的养老服务格局构建始于上海市，该市提出了“9073”的养老服务格局（即90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务），并逐步在全国各地推行。相关的数据表明，国内外的绝大多数老人选择居家养老服务，其中作为重要支撑的则为社区养老服务，因其同时具备居家养老支持以及社区日间照料两大基础功能，因此成为发展的重点。2016年，民政部和财政部发布《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函〔2016〕200号）。自2016年起，全国层面投入50亿元，先后分5批开展居家和社区养老服务改革试点。 在社区建设持续发展的背景下，社区养老的机制构架基本形成，养老功能纳入社会治理的范畴并逐步规范化。另外，随着政府对于社区养老不断放权，越来越多的社会力量开始参与社区养老服务，为社区养老的发展提供了更多保障。基于此，我国社區养老体系已实现初步建立。 （二）社区养老形式呈现多样化特点 社区养老在缓解社会养老压力方面发挥着重要作用，属于新型养老模式，不仅可以有效满足老年人精神文化需求，还能够在一定程度上满足其物质需求，为其提供多方面的服务。近年来，我国老龄化问题愈发严重，各级政府开始在区域发展现实的基础上探索符合实际需求的养老模式，呈现出多样化的特点。 首先是模式上的多样化。嵌入式、托老所等为主要表现形式，嵌入式就是将社区作为主要养老服务载体，在良好竞争机制驱动下将市场运营方式嵌入至社区之中，以达到整合养老服务资源、老年人就近养老的目的，推动养老服务向个性化、专业化方向发展;托老所形式就是通过固定场所为老年人提供服务;其他还有“互助型”养老模式、政府购买服务模式等。 其次是各地服务方式的多样化。如北京养老形式主要为“无围墙养老院”式养老，就是在社区建立专业化养老机构，聘请工作人员为社区老人提供养老服务，让老年人在熟悉的家庭环境下享受养老机构的服务。这一形式可以帮助老人维持熟悉人际关系，同时满足基本生活需求。其他如上海、广州等地都形成了各具特点的社区养老形式。各地区灵活应用不同养老模式，满足了地区内老年人的不同养老需求。 （三）社区养老功能更加完备 一是社区服务设施更加完善。多数地区将社区养老纳入发展规划，加强新建和改造小区的养老设施配备。各级民政部门突出居家养老基础地位，发挥社区依托作用，加大投入，广泛建立托老所、日间照料中心等设施，重点针对高龄、空巢、失独和失能老年人提供照顾服务。“十三五”期间，民政部联合财政部开展中央财政支持开展的居家和社区养老服务改革试点工作，每年安排10亿元，连续五年支持包括设施建设在内的居家和社区养老服务改革试点。截至2018年底，社区养老服务机构和设施达到4.3万个，社区互助型养老设施8.3万个[2]。 二是服务内容愈发丰富多样。社区公共服务在社会发展背景下覆盖面逐渐扩大，其中多项便民服务和志愿服务得以蓬勃发展。特别是随着互联网技术的应用，差异化、个性化的养老服务模式逐步得到推广。在政府的积极引导下，社区养老服务通过市场化运作实现了互联网的全覆盖，企业参与社区养老的形式愈发多样，极大丰富了社区服务方式和服务内容。 三是服务人群逐步扩大。养老服务的需求逐步从满足基本养老服务需求扩展到满足更加个性化的养老需求;服务的对象从社区的特殊困难老年人逐步扩展到全体老年人;养老服务业的从业人员也从早期的农民工逐步转为受过专门训练的职业工作者;服务的提供者从政府为主逐步扩展到更多的社会力量参与，养老服务的质量明显提升。 二、当前社区养老服务发展存在的问题 虽然我国社区养老服务发展势头良好，但总体上还处于起步阶段，政府的主导作用有待加强，服务和服务质量也亟需提高。 （一）政府的越位和缺位现象普遍存在 政府越位主要包括关系越位和职能越位两个方面，所谓关系越位，就是政府对社会组织进行直接或间接干预，将社会机构作为自身附属机构，形成本不该存在的隶属关系，社区工作人员也变相成为政府服务人员;所谓职能越位，就是政府将科普、文化、慈善活动组织等本应由市场发挥作用的职能包揽至自身职责范围内，市场在其中无法有效发挥作用，这样将会导致降低服务质量和效率。政府在社区养老服务中的越位行为会影响其他社会组织在服务体系中的正确定位，弱化社区功能，长远来看具有较大弊端。 政府缺位就是在实施养老服务时未做好基础保证，均衡性不佳，主要表现在管理缺位、投入缺位和扶持缺位。管理缺位就是服务管理还没有做到合理、科学、精细，各主体不能形成有效集合，没有建立起高效的服务体系;投入缺位即资金投入不足，一方面未将社区养老服务支持纳入财政预算，造成资金数额不能满足社区养老服务发展需要;另一方面也存在约束管理不足，致使资金的投入和使用不规范。扶持缺位就是政府部门在帮扶政策的制定和推行方面仍有待加强。 （二）各方主体作用发挥有限 一是社会组织参与程度不高。社区养老服务内容丰富且复杂，需要第三方企业提供資金、服务，为其提供外力支持。无论是资金亦或是服务的支持对于社区养老服务事业来说都尤为重要，但是目前而言企业参与至社区养老服务的并不多，还有部分企业在参与后发现无法获取预想收益而撤资，造成社区养老体系无法有效获取医疗机构支持，相关养老机构分布不均衡。不仅如此，企业参与的缺乏也使得市场无法在其中发挥有效作用，养老市场缺乏活力，社区养老资源整合能力不足。 二是志愿者参与机制不健全。当前，在校学生、热心市民等为我国社区养老服务主要组成人员，多不计报酬，仅凭借爱心参与服务工作。但是我国无论是在社区养老服务方面还是志愿者队伍建立方面均不成熟，养老服务志愿者人数不多，无法满足社区养老需要。另外，多数志愿者仅能在工作、学习之余提供服务，时间较短，而在校学生毕业也会使得志愿服务中断，人员流动性强。 三是社区居民参与积极性不高。社区养老服务的主要对象是社区老人，只有社区居民积极参与至社区养老服务中才能保证服务正常进行，但是目前老年人在社区养老服务中的参与积极性并不高。其中养老服务优惠政策仅向特困老人以及“三无”（即无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人）老人开放，老人传统消费观念束缚、子女对新兴社区服务持观望态度、运行机制有待健全等是造成这一情况的主要原因。 （三）养老服务人员专业素质有待加强 专业服务人员是实现社区养老的人才基础，是必不可少的组成部分，社区养老事业若想实现健康稳定发展，就必须将建立专业化团队作为主要工作内容。目前我国社区专职养老服务人员专业性不强，无法有效满足服务需求，主要表现在两个方面：一是社区养老服务人员专业知识掌握不足，文化程度不高，其中绝大多数并未接受过与养老服务相关的专业培训，在进行服务时多凭借自身经验，在遇到较为复杂的问题时就无法有效解决，且人员待遇不高，流动性大，工作积极性有待提升。二是一些社区养老服务人员职业素养不高，责任意识不强，甚至在进行养老服务时偶有殴打、虐待老人事件的发生，降低了社区养老服务的总体质量。 三、推进社区养老服务的建议 面对多元化的养老需求，社区养老要从需求侧着眼，从供给侧发力，统筹基本模式、基本需求、基本供给，针对不同的老年群体，提供全方位、分层次、多样性、社会化的服务。 （一）正确定位政府职能 政府在社区养老服务方面起主导作用，使用行政力量合理调配社会资源，还可以兴建相关设施、制定帮扶政策及规范等，同时还可以对养老服务人员进行统一管理和培训，形成完善社区养老体系，为社区养老健康发展提供保障。 制定社区养老的相关政策，通过政策法规对社区养老服务体系的发展方向予以引导，为社区服务提供坚实制度保障，推动养老工作顺利、规范、有序进行;增加社区养老服务方面的财政支出，将社区事业纳入国民经济和社会发展规划，将社区养老事业发展经费列入财政预算，建立与经济社会发展水平和老龄化程度相适应的稳定的经费保障机制，促进社区养老事业与经济社会协调发展;发挥主导作用整合社会力量，政府部门要提前做好社区发展现状的调研，根据社区实际进行有效资源整合，汇聚社会各方力量，调低相关机构准入门槛，同时简化申报流程，为其他主体的参与提供良好环境;行使管理监督权力，市场的加入固然能够在资源配置中发挥积极作用，但是同时也具有盲目性、自发性以及滞后性等缺陷，政府必须在其中起到宏观调控作用，加强对于市场的监督，通过落实规章制度的推行、定期检查工作以及拓展监督渠道引导社区养老服务有序发展。 （二）提升养老服务专业化水平 加强专业人员培养。政府部门应制定职业标准，组织职业资格考试，通过考试者方可获取相关证件，保证人员持证上岗。定期组织养老服务人员专业培训，提升服务专业能力，对于不满足要求的取消政策扶持，同时加强人员责任感、荣誉感的教育，全面提升人员专业素养，提升团队稳定性。建立考核奖惩制度，加强对于行业的引导和监督，通过绩效制度激发人员工作积极性，同时通过政策提升人员社会地位和薪酬待遇，推动其向专业化方向发展。发挥考核评价制度的有效作用，严格执行相关标准，对养老服务人员行为加以监督制约。 支持和推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。依托社区各类服务和信息网络平台，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。发挥卫生计生系统服务网络优势，结合基本公共卫生服务的开展为老年人建立健康档案。提高基层医疗卫生机构为居家老年人提供家庭出诊、家庭护理、家庭病床等上门服务的能力，制定失能老人居家医疗、护理服务目录和收费标准，规范为居家老年人提供医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗服务项目和医疗费用纳入城乡医保支付范围。 （三）促进多元合作 提高社会组织参与度。我国目前存在养老资金短缺的问题，而在资源配置过程中，市场占据基础地位，因此政府部门需要重视社区养老过程中市场机制的引入，充分激发市场活力，促进社区养老服务向产业化、市场化方向发展。建议制定和落实企业进入社区养老的优惠政策，如提供税收优惠政策等，减免营业税以及其他行政事业性收费等。同时，完善补贴政策也是提升养老服务行业吸引力的重要方法，具体有贷款减息、政府购买服务以及运营补贴等途径。 完善志愿服务机制。除社区专业服务人员之外，志愿者也是社区养老服务工作中不可或缺的重要力量。对于养老服务志愿者，相关部门和机构应予以一定的精神激励和物质奖励，激发志愿者服务积极性，而对于进行志愿服务的企业则可进行贷款、税收以及年检等方面优惠政策的奖励。此外，引导志愿服务向法制化、规范化方向发展，如通过人身意外保险的购买为志愿者提供安全保障等。 参考文献： [1]李海舰.农村社区治理困境及其变革路径——基于河南585名村干部对农村社区养老服务认知的调查[J].河南牧业经济学院学报，2020（5）. [2]成海军.我国居家和社区养老服务发展分析与未来展望[J].新视野，2019（4）. 作者简介：李小伟（1969—），男，汉族，山西运城人，山西省社会科学院副研究员，研究方向为农村社会学。 （责任编辑：马双） |
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