| 标题 | 以“疏”代“堵”优化公共治理 |
| 范文 | 蒋莉 杜学文 摘??? 要：禁止焚燒秸秆已成为我国各地雾霾防治的重要举措。但是，从雾霾的发生地来看，城市多于农村;从雾霾的发生季节来看，冬春多于夏秋;从雾霾的成分及数量来看，主要是现代生产生活所产生的汽车尾气、工业废气粉尘、建筑扬尘等。由此可见，秸秆焚烧在雾霾防治中的重要性存在被过分强调的可能。在如今的市场经济环境下，农民是作为理性经济人群体存在。因此，应该变堵为疏，制定相关激励政策，使得农民在秸秆回收中有利可图，那么焚烧秸秆的问题将可能迎刃而解。 关键词：秸秆禁烧;环境污染;雾霾治理;依法行政;公共治理 中图分类号：C913??????????????? 文献标识码：A???????????? 文章编号：2095-7394（2019）05-0086-05 作为一个农业大国，我国每年都会产生大量的农作物秸秆。近年来，随着农村生产和生活方式的改变，以及农民生活水平的大幅度提高，原本作为燃料和牲畜饲料的秸秆被大量露天焚烧，不仅浪费资源、造成大气污染，还会影响视线引发交通事故。露天焚烧秸秆现象引起了各级政府的高度重视，早在1999 年，国家环保总局等六部门发布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》即明令禁止在机场、交通干线、高压输电线路附近以及省辖市（地）级人民政府划定的区域范围内焚烧秸秆。此后，很多地方将禁止焚烧秸秆作为治理雾霾的一项重要举措。每到秋收时节，全国许多地方的基层干部都要全力以赴抓秸秆禁烧工作。但是，经过这些年的实践，治理效果仍然不容乐观。为何看似简单的焚烧秸秆现象却屡禁不止？笔者认为，从社会学、经济学的视角透视该现象，可以发现诸多深层次的问题。 一、焚烧秸秆现象为何屡禁不止 焚烧秸秆现象屡禁不止，并非是由于有关部门不重视或者工作力度不足。相反，从上到下各级政府对禁烧秸秆这项工作不遗余力，很多地方制定了禁止焚烧秸秆的文件，建立禁烧秸秆群防工作机制，并追究地方政府和基层官员工作不力的责任。据《安徽日报》报道：为落实禁烧秸秆的规定，合肥市庐阳区专门开通了24小时值班热线，机关干部落实到人包干巡逻，并制定了相应的奖惩措施，以确保做到“零火点”“一处不冒烟”。[1]2015年，时任环保部环境监察局副局长汪冬青称：环保部将进一步加大卫星遥感巡查监测力度，在政府网站公布每日卫星监测情况，并采取暗访等方式督促各地防控，防控不力的省份将被公开通报。[2]各地颁布的“禁烧令”主要包括两项举措：一是对地方政府罚款;二是对领导干部问责。应对“秸秆禁烧”问题采取的是最直接、最简单、最能起到立竿见影效果的行政管理方法，但似乎并不能完全杜绝秸秆焚烧现象的发生。问题的症结到底在哪里，是基层政府的工作不力，还是确实存在诸多客观因素？ （一）农村生产生活方式变迁使秸秆变得“没有用” 在中国传统的农业社会中，秸秆曾经是农家灶台的主要燃料，炊烟袅袅是一幅常见的极具浪漫色彩的乡村图景，寄托了文人墨客的乡愁。但随着社会经济的快速发展，农村经济条件的不断改善，以及煤炭、液化石油气、天然气等各种燃料及电力能源的不断普及，砖砌灶台已成为历史，秸秆作为农村烧饭的燃料也一并成为过去。此外，在农业现代化进程中，农业机械替代了畜力，化肥替代了传统的有机肥料，用秸秆制作草包、草绳等传统的做法也失去了市场。目前，秸秆已基本上被排除在农业生产要素的内部循环之外，成为类似工业领域中的生产废弃物一样的农业垃圾。[3]秸秆不再有用且成了农民的负担，因此大多数农民都不愿意费时费力把秸秆搬回家。而将秸秆留在农田里又不会在短时间内腐烂，雨季到来，堆积在一起的秸秆会堵塞水道，阻碍农田的排灌水，长期浸泡在水中的秸秆会腐烂变质，污染地表水，还容易滋生病菌、蚊虫。[4]将秸秆付之一炬，既省时省力，又可以形成草木灰做肥料。所以，秸秆焚烧是农民可以想到的最为省事省力的方法。 （二）经济原因使回收秸秆“不划算” 在谈及禁烧秸秆后农村秸秆的出路时，不少专家谈到秸秆应该回收利用。但客观情况是现在市场上回收秸秆的价钱非常低，秸秆的晾晒和运输更会增加农民的负担和成本。随着燃油价格和人工费陡增，农民如果收拾秸秆再运到收购点卖掉，基本上没有任何利润，甚至还要贴钱进去，因此农民自然不愿意干。特别是年轻劳动力进城务工，只靠留守老人收拾秸秆显然不现实。站在农民的角度，如果秸秆不尽快处理掉，会直接导致下一季作物无法种植，而通过焚烧还田则是最简单、便捷、快速、高效的手段，既省钱省事，又能改善土壤防板结、提升土壤肥力和减少病虫害。从农民的收入水平和秸秆综合利用成本的角度进行分析，可以发现在地里直接焚烧是农民处理废弃秸秆的最经济的选择。[3] 二、焚烧秸秆是造成雾霾的主要原因吗？ “焚烧秸秆致重霾” 的通报在全国很多城市出现过。但凡是在农作物收割的季节，一旦遇到雾霾锁城，一些地方环保部门往往会声称是当地农民秸秆焚烧所致。那么秸秆焚烧是造成雾霾肆虐的主要原因吗？ （一）?农村焚烧秸秆不可能是导致雾霾的主要原因 中国是农业大国，农业经济时代农民主要以秸秆作为生活燃料，一些偏远地区的农村甚至还保留着“刀耕火种”的传统。如果说农民焚烧秸秆是导致雾霾的主要原因，那也应该是农村比城市雾霾更早发生和更严重才符合逻辑，但为何情况却正好相反？目前，上海、苏南地区城市周边已无大规模的农业种植，不存在大规模焚烧秸秆现象，雾霾为何还很严重？此外，农民并不是全年都在焚烧秸秆，农作物收获之后较短的一段时间内才会有焚烧秸秆的现象，但到了冬季，农民田间耕作已经结束，很少再有秸秆焚烧现象了，而冬季的雾霾天气却最为严重。事实上，雾霾天气多发地带不是在农村，而恰恰是在工业发达、车流人流密集的城市里。因此，可以推论出产生雾霾的主要原因不应该是农民焚烧秸秆，而是大规模的工业生产和现代化的生活方式。 （二）秸秆焚烧的烟雾不是霾的主要成分 霾的主要成分是二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物这三种物质，主要是城市里的工业粉尘、汽车尾气、建筑扬尘、城市供暖等废气的排放导致的。不可否认，焚烧秸秆确实会造成一些污染，但秸秆是天然植物，焚烧时即使有烟雾产生，但通常一两个星期就散去了，不会造成太大的影响。但是，像污染企业排放、汽车尾气排放、城市供暖等这些污染物排放则是长期地、持续地。在各地严禁焚烧秸秆并出台各种严厉的惩处措施后，大规模集中焚烧秸秆现象已经不多见了，但各地的雾霾天气依然严重。 三、治霾为何就要禁止焚烧秸秆 （一）从现行制度下利益博弈的视角来看 “财政决定庶政”，从财政社会学的角度透视，我国现行的央地财政关系采取的是分税体制，税收分为中央税、地方税和央地共享税，但长期以来中央与地方一直存在财权与事权不匹配——地方财少而事多、中央财多而事少的现象。有数据显示：地方财政支出占总财政支出比例由1993年的71.7%上升为2017年的 85.32%;与此同时，地方财政收入占全国总财政收入比例由1993年的78%降至2017年的52.99%。[5]因此，地方主政官员首要面对的就是发展经济，做大经济蛋糕，通过增大基数来增加央地共享税的地方留存比例。发展经济是压倒一切的首要任务，因此，对于能给地方带来较大财政收入的污染企业，一些地方政府往往基于行政及财政的需要，会给予隐形庇护。 （二）从政策制定中农民的“失语”来看 在治霾的议题上，禁烧秸秆经历了一个从次要到主要的政策演变过程。在现行的体制下，农民是“被代表的”相对弱势人群。自从开始治理雾霾，专家们先后提出了各种治理建议，其中就有：认为农民焚烧秸秆污染了环境，提出禁止焚烧秸秆。在我国，虽然农民这一群体数量极为庞大，但在政策的制定方面没有太多的话语权，因此，禁止农民焚烧秸秆可能是治霾战略中最容易行政的地带。 四、治霾、禁烧秸秆与公共治理 焚烧秸秆问题治理看起来似乎很简单，只要通过行政力量禁止农民焚烧即可，但事实远没这么简单，农民焚烧秸秆现象的背后是综合社会问题的反映。在“严刑峻法”之下，农民焚烧秸秆将面临巨大的成本，近年来秋收后大规模焚烧秸秆的势头已经基本被扼制。追问这些没有烧掉的秸秆到底去了什么地方呢？其实这些秸秆很多并没有被回收处理，只是被堆在了田间地头。以前，每到冬春季节，农民都把田间地头、沟河旁的荒草随秸秆在田地里焚烧积肥，还可以烧死秸秆和田里的害虫残卵。现在不能焚烧，又没有多少人愿意回收，堆在田边地头黑黢黢、臭烘烘的，河沟也受到污染和阻塞，臭气熏天。因此，虽然禁止农民焚烧秸秆了，但秸秆并没有像政策制定者们设想的那样被完全回收利用，反而造成了新的问题。这可能是政策制定者所始料未及的。 （一）政府出台政策须立足实际，应摒弃“政府父爱主义” 论及出台禁止农民焚烧秸秆政策的合理性时，无不提及一方面禁烧秸秆可以保护环境;另一方面，秸秆是应当回收利用的宝贵资源，不应当被浪费。因此，禁止农民焚烧秸秆既可以保护环境，同时，农民也可以从回收利用秸秆中获益。实际上，农民是理性的经济人，如果回收秸秆有收益，毋须任何政令，农民自然会回收利用秸秆。目前，虽然有一些对秸秆综合利用的政策支持、优惠措施，但这些还只是“看上去很美”，经济上无法弥补农民回收秸秆的投入，实践中也并不为农民所接受。特别是近年来农村一直处于劳动力净流出、农村逐步空心化的状态，农村种地的主要是留守老人，种地的净收益本身比较低，如果让农民花费额外的成本去履行环保责任，的确强人所难。 （二）治理雾霾过程中应当依法行政，尊重农民的权利 在整治霧霾的目标下，一切都成了手段，依法行政往往只停留在口头上。例如，收取和罚没基层官员的“防火保证金”有没有法律依据？对违反规定焚烧秸秆的农民进行罚款甚至拘留的法律依据何在？以及相关的处罚是否做到程序正义，等等。这些问题都值得追问。中国的地区差异较大，北上广等城市的发展已进入赶超发达国家的水平，但在广大的农村，农民依然在为生计终日奔波劳碌。我国公共政策的出台，由于缺少不同利益之间充分博弈的机制，互联网出现后，城市中产的声音不断被放大，但农民的声音很难进入公共话语的讨论空间。[6]在治理雾霾的问题中，农民的权利和诉求不应当被忽视。 （三）治理雾霾应当转变思路，以“疏”代“堵” 从本质上说，各地采取的禁止秸秆焚烧政策的核心还是“堵”，实践中其行政成本也高得惊人。以往的公共治理经验表明：更有效的治理方式应该是以“疏”为核心，现行的惩罚和补贴手段，都不足以解决秸秆焚烧的问题。“解决秸秆问题的关键在于‘疏而非‘堵，光靠强制性‘禁焚治标不治本。要通过科技和政策的支持，真正从经济上提高秸秆回收利用的可行性，消除废弃秸秆的潜在威胁，才能彻底解决秸秆问题。”[4]行政手段看似严厉，但由于不能从根本上解决农民的利益需求，因此无法从根本上解决农民焚烧秸秆问题。 五、结语 杜绝秸秆焚烧现象，政府必须改变思路，应尽可能地站在农民角度来思考问题。破解这个难题的密钥在于解决秸秆收割和运送成本的问题，要让农民交能易作。只有疏通秸秆的出路，才能摆脱年复一年的禁烧秸秆应急式治理模式。目前，我国政府倡导的秸秆“肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化”的“五化”处理方法已与国际前沿接轨，但“徒法不足以自行”，秸秆综合利用不能只靠自上而下的一纸行政命令，必须借助市场的力量。政府应切实采取宣传引导、技术扶持、财政补贴等方式，让农民从秸秆多元化利用中获益。当农民从“不敢烧”转为“不愿烧”“不舍得烧”，才会自觉参与其中，政府的“禁焚”治理才能事半功倍。通过对禁止秸秆焚烧现象的探讨可以看出，政府在对待社会问题时，要转换思路，不仅要依法行政，更要充分利用社会主义市场经济意识，变“禁”为“诱”、以“疏”代“堵”，并要充分利用行政优势惠及农民，优化公共治理，应该成为社会治理的新常态。 参考文献： [1] 张旭梅，刘冰石.庐阳区多措并举禁烧秸秆[N].安徽日报，2006-05-23（B02）. [2] 董冠洋.环保部：秸秆焚烧致中国入秋大面积重霾[EB/OL].（2015-10-19）[2019-07-11]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-10/19/c_128331618.htm . [3] 陈新锋.对我国农村焚烧秸秆污染及其治理的经济学分析： 兼论农业现代化过程中农业生产要素的工业替代[J].中国农村经济，2011（2）：47-52. [4] 戚阜生，张运，王欢.废弃秸秆处理问题多， 农民不应为“禁焚令”埋单[EB/OL].（2012-08-24）[2019-07-11]. http：//news.jschina.com.cn/system/2012/08/24/014268915.shtml. [5] 郭月梅，陈平，毛琼枝. 财政分权、投资冲动与地方政府债务增长[J]. 广西财经学院学报，2019（1）：36. [6] 王志安.话放在这：你在城里要求蓝天，却并不代表正义[EB/OL]. （2015-05-26）[2019-07-15] .http：//blog.sina.com.cn/s/blog_633a09d10102vx6d.html. To Implement Public Governance by Replacing Blocking with Dredging ——Some Thoughts on Forbidding Burning Straw JIANG Li 1 ，DU Xue-wen2 （1.School of Chemical and Environment Engineering， Jiangsu University of University of Technology， Changzhou 213001， China;2. Department of Law Teaching and Research，Party School of Shanxi Province CPC Committee， Taiyuan 030006， China） Abstract： Prohibition of burning straw has become an important measure of haze control in China. However， from the point of view of the place where the haze occurs， there are more cities than villages; from the point of view of the season when the haze occurs， there are more in winter and spring than in summer and autumn; from the point of view of the composition and quantity of the haze， it is mainly the automobile exhaust， industrial exhaust dust， construction dust， etc. produced by modern production and life. Therefore， the importance of straw burning in haze control may be overemphasized. In today's market economy， farmers exist as a group of rational economic people. Therefore， the problem of burning straw will be solved if we change the blocking to sparse and make relevant incentive policies to make farmers profitable in straw recycling. Key words： straw burning prohibition;environmental pollution;haze control;administration according to law; public governance 責任编辑??? 赵文清 收稿日期：2019-08-16 基金项目：教育部人文社科基金一般项目“我国环境危机的整体性治理研究”（17YJAZH034） 作者简介：蒋莉，教授，硕士，主要研究方向为环境管理;杜学文，副教授，博士，主要研究方向为宪法学与行政法学。 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。