| 标题 | 拓展法治的力度和深度 |
| 范文 | 沈国明 内容摘要：在全面依法治国的背景下，应拓展法治的深度和广度。以司法体制改革为切入点，建立起司法责任制，法官检察官员额制改革在全国司法机关已经全面落实，以审判为中心的刑事诉讼制度改革，推进了庭审实质化，使司法质效明显提高。改革未有穷期，还需要继续向前推进；用系统思维来审视和评价改革。在深入推进员额制等改革的同时，注重司法机关内设机构的改革，构建新型的扁平化管理和专业化相结合的司法组织结构体系；党政机关应探索建立符合司法机关特点的管理模式；应全面推进案件繁简分流机制改革，司法机关应积极推进司法业务智能辅助系统建设，构建人力与科技深度融合的司法运行新模式；与此同时，注重总结经验，及时将这些成果改革经验通过立法上升或转化到法律层面上来。 关键词：拓展法治 司法体制改革 内设机构改革 司法智能辅助系统建设 全面依法治国，是国家战略布局中重要的一个方面。党的十八届四中全会确定了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。法治建设要进一步发展，接近法治国家的目标，必须拓展司法体制改革的深度和广度。总之，“法治中国建设需要更多地从司法实践中发现突破点、增长点”。〔1 〕 一 习近平总书记2017年7月10日作出重要指示，肯定了司法体制改革已经取得的成绩。他指出，党的十八大以来，政法战线坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了想了很多年、讲了很多年，但没有做成的改革，司法公信力不断提升，对维护社会公平正义发挥了重要作用。的确，党的十八大以来，特别是十八届四中全会以来，司法体制改革取得了很大成绩。中央就司法体制改革出台的100多项举措效果在逐渐显现，改革正不断向纵深发展，司法质量和效率以及公信力呈上升势头，人民群众对公平正义的获得感有所增强。 司法体制改革的一项重要成果是建立起了司法责任制。所谓司法责任，就是司法人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能，对自己的行为负责，这是一种义务。建立司法责任制，旨在构建权责统一的司法运行机制，从根本上改变长期以来存在的“审者不判，判者不审”的现象，使审判工作更贴近司法规律。 众所周知，司法权本质上是判断权，需要司法判断是因为对事物的真伪、是非曲直有争议，诉讼双方就同一问题各执一词，有不同的事实叙述，提出不同的诉讼主张和依据。〔2 〕司法就是针对争议，根据特定的事实和证据，以及法律，通过一定的程序进行识别判断。司法人员只有深入到争端之中，亲自听取双方的主张、理由和依据，精心审查、甄别每一个证据，包括对言词证据提供者察言观色，获取陈述人神态、表情、语调、动作等肢体语言表达的信息，才能辨明个中的真假和是非曲直，进而对案件事实作出准确的认定。因此，司法具有亲历性的特点，强调司法人员身在司法现场，并且要十分专注，做到“身到”与“心到”相统一，不仅如此，还强调人证也应亲自到庭。司法亲历性要求司法机关贯彻“让审理者裁判，由裁判者负责”原则，全面落实司法责任制。 司法体制改革的另一项成果是，法官检察官员额制改革在全国司法机关已经全面落实。员额制是司法责任制的基石。在司法机关实行员额制是按照司法规律配置人力资源，是实现司法队伍正规化、专业化、职业化的重要制度，也是实行司法机关人员分类管理的基础。司法机关的工作除了一线办案，还有很多是辅助性的工作不可或缺，而且，司法机关本身也需要管理。因此，法院检察院内部人员需要分类，分成法官检察官、法官检察官助理、书记员、行政管理人员等类别，不同性质的岗位配备相应类别的人员。实行员额制，就是不搞论资排辈，不搞平衡照顾，通过遴选机制，让适合一线独立办案工作的专业人员进入员额，成为法官或检察官，并给他们配备法官助理或检察官助理，从而确立他们的办案主体地位。根据各地的人力资源以及案件数量情况，现在员额占司法机关人数的比例在三分之一左右。这项改革是对司法机关工作人员利益格局的重新洗牌，涉及所有司法机关工作人员的切身利益，是本轮司法体制改革中最难啃的硬骨头，但是，现在做下来，其效果在逐步显现。就全国基层法院、检察院而言，实行员额制之后，85%以上的人力资源配置到了办案一线，一线辦案力量增加了20%以上，还改变了过去院、庭长批案不审案的情况，院、庭长办案正在成为常态。由于实行了员额制，使法官、检察官从大量重复性劳动中解放出来，集中精力处理司法核心问题，结果，人均办案量增加20%以上。〔3 〕上海检察院近80%的入额检察官都配置在基层院办案一线，侦监、公诉等主要业务部门检察官比例上升了13%。上海市第二中级人民法院（以下简称二中院）是改革试点单位，起步早，效果更明显。该院将入额法官及法官助理、书记员全部配备到审判一线，院、庭长也带头办案，与改革前相比，法官人均办案量增长52%，而信访投诉率下降。 以审判为中心的刑事诉讼制度改革，使司法质效明显提高。〔4 〕经济社会的全面发展，以及民主法治的不断进步，原有的司法体制逐渐显得不能适应形势发展的需要。20世纪90年代，法院开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、推进司法职业化建设为重点的改革历程。党的十五大以来，法院系统在组织体系、诉讼程序、审判方式、执行制度、司法管理等方面开展了一系列改革。党的十八大以后，改革加大了力度。以审判为中心的诉讼制度改革，是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要举措。这项改革的关键，是贯彻落实“以事实为根据，以法律为准绳”的刑事诉讼原则，促进侦查、起诉、审判围绕证据裁判的要求进行。如果不重视证据这个环节，有的案件就会因为证据收集不合法，带病进入诉讼程序。其结果要么不被法庭采纳，导致罪犯逃脱法律的惩罚；要么导致事实认定错误，酿成冤案、错案。实践中，制约以审判为中心的有三个主要因素，即对证据标准理解不统一、公安检察法院有各自的证据标准；受传统司法理念的影响，对证据的要求不够严格；法官、检察官、警官根据各自的理解和认识，对证据的要求存在差异。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，依法制定了刑事诉讼各阶段的基本证据标准指引，据此规范侦查、起诉、审判活动，力求做到“无罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公正惩罚”，这对于提高公正司法水平、维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业都十分重要。 以审判为中心的诉讼制度改革，推进了庭审实质化。虽然目前距离证人出庭“应出尽出”的目标还有距离，但是，改革以来，出庭作证率和律师辩护率还是有所提高，控辩对抗实质化也在推进，当庭宣判率在上升。诉讼制度的改革推进案件繁简分流，形成了刑事速裁程序，实施了认罪认罚从宽制度，实现“疑案精审”、“简案快审”，司法资源的利用因此而变得更趋合理、科学，案多人少的矛盾也有所缓解。〔5 〕 改革试点法院走得更快，将以审判为中心的诉讼制度改革由刑事审判扩展至民商事审判。我国法院受理的民商事案件占受理案件的7成左右，审理好数量庞大的民商事案件，对于全面提升案件审判质效和司法公信力，具有重要意义。为此，在推进刑事审判领域改革的同时，对民商事案件庭审方式进行改革，有利于构建更加符合司法规律和审判需求的民商事庭审模式。上海二中院作为试点法院根据相关规定和案件审理需要进行了探索。该院尝试将法庭调查与法庭辩论合并进行，并探索构建“庭前准备”、“争点整理”、“释明权行使”三项审理工作机制。对案件争点比较明确，或已通过审理前准备等程序归纳出案件争点的，经当事人同意，将庭审程序中法庭调查和法庭辩论两个阶段合并进行，着力推进集中审理和言辞辩论。在该程序中，重点对当事人存在争议的案件事实和法律适用问题进行调查和辩论，审判人员引导当事人围绕争议焦点当庭集中进行举证、质证和辩论，并视情当庭认证或当庭裁判。这项改革提高了庭审效率，言辞辩论较为充分，当事人可以结合举证情况径直陈述法律意见，夹叙夹议、质证辩法，既保护了诉权，又保证了审判质量。这种做法对司法人员工作质量提出了很高要求，审判人员必须充分做好庭前准备，尤其要对案件争点进行整理，这是明确案件审理进路、厘清法庭调查和辩论对象、划定既判力范围的一项重要的基础工作。采用上述做法之后，该院房产纠纷二审案件开庭率、当庭裁判率、案件调撤率明显提高；劳动争议二审案件庭审时间明显缩短，当庭裁判率也较以往提高。各类案件的平均审理天数与同比缩短14天，审判质效明显提高。 司法体制改革着力排除各种影响司法公正的因素。党的十八届四中全会之后，最高法院设立了巡回法庭，一些案件在地方上就能得到最高法院的权威判决；在全国，依托原铁路运输法院的架构，设立跨行政区划的法院检察院，跨行政区划受理案件，这些举措大大削弱了地方保护主义和部门利益倾向对司法的影响。〔6 〕以上海铁路运输法院为例，2016年7月1日起，正式管辖静安、虹口、普陀、长宁4家基层法院管辖的一审行政案件，截至11月30日，上海铁路法院共受理行政案件695起，同比集中管辖前4个区法院的收案总和增长了45%。这表明，排除对司法的不当干预，公民对行政诉讼的信心以及对司法机关的认同度都有所提高，司法机关的公信力也随之提高。 二 司法体制改革已经取得了很大成绩，但是，对改革的各项举措也会有不同的声音。即使对业界公认较为成功的员额制改革也有负面评价。对此，我们必须头脑清醒，保持定力。首先应该判断，改革的方向是否正确。如果确认方向正确，还需分析受哪些问题和矛盾困扰，以及产生这些问题和矛盾的原因。然后，直面问题和矛盾，通过进一步改革加以解决或化解，巩固和发展改革成果。 当前，比较突出的矛盾有：内设机构改革进展较慢，没有形成新型办案团队；司法权监督制约新机制没有形成，尚未做到放权不放任；生效判决执行难的矛盾仍然很突出；一些改革措施没有跟进，已有的改革措施没有充分释放能量；体制机制创新与现代科技应用相融合不够，等等。 为了说明问题，在此就员额制在全国实施之后的情况做一分析。有的地方存在“入额的不办案、办案的没入额”的情形，这是员额制受到负面评价的原因之一。实际上，这与是否应该实施员额制无关，而恰恰是员额制没有得到认真落实所致，有违实施员额制的初衷。根据司法体制改革的制度设计，员额的分配应向办案一线倾斜，“入额的不办案、办案的没入额”致使司法人力资源配置扭曲，这是需要纠正的。否则，绩效考核不能真正落地，与考核相关的奖惩机制和员额退出机制也难以落实，而久之，用于办案一线的员额就会减少，改革的成果会丧失。 这说明，一项改革措施要落到实处、实现初衷，必须有相应的一個制度群来支撑，也就是制度要尽可能完备。员额制实施中遇到的问题不及时解决，员额制改革的精髓体现不出来，这不仅影响司法人员公正司法能力和水平的提高，还影响青年司法工作人员的职业发展，影响司法队伍梯队建设。这提示我们：第一，改革未有穷期，还需要继续向前推进。出台一项改革举措，往往会引发多重效应，既解决了一些突出的问题和矛盾，又可能引发新的问题和矛盾。进一步改革，是解决新的问题和矛盾的正确之道。第二，现实中所遇到的问题几乎没有一个是孤立存在的，都与其他事项高度关联，如果缺乏系统思维，企图不涉及其他相关问题单打独进，不可能取得预期效果。第三，对改革措施每个人的态度不尽相同。每个个体在改革中获益程度会有差异，有人获益多，有人获益少，甚至有人不获益。因此，各人对改革的态度和评价也有差异。 回溯改革开放近四十年的历史，可以看出，改革是我国经济社会发展的强大动力，法治建设的发展也得益于改革。总体而言，经过多年持续地改革，一些相对容易的改革已经推进得较远，尚待改革的都是涉及深层次问题的难啃的硬骨头。司法体制改革属于政治体制改革范畴，〔7 〕其难度大，为此大家希望有顶层设计。事实上，做好顶层设计并不容易，因为政策变迁是一步一步发生的，涉及司法体制改革的相关因素甚多，设计者不可能做到面面俱到，而且政策制定是建立在一系列协调过程上的，决策者要检视现行政策与拟出台政策的关联性，认同所有相关的社会目的和价值，探讨每一项政策选择的情况。因此，不能苛求出台的都是万全之策，一帖药包治百病，顶层设计有一定的前瞻性，能“对症治疗”就应得到肯定。对于一项政策在发挥正面效应时可能引出其他问题和矛盾，政策设计时往往会有所认识，趋利避害并不是追求“最好”、“完美”，因为那样并不现实，现实的是在利与害之间根据“两害相权取其轻”的标准作出取舍。至于实施后出现的新问题和新矛盾，只能再有针对性地出台新的改革措施。就此说每一项改革举措都有可批评之处也不为过，但是，不能因为存在问题就否定已经取得的成绩，正确的态度是直面问题和矛盾，继续往前推进。 |
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