| 标题 | 论对抽象性行政行为的行政复议 |
| 范文 | 王 原 摘要本文通过对我国行政法对抽象性行政行为的行政复议进行分析,指出了规定存在的问题和实施困境,并提出了完善与重构监督制度的建议,以期对解决相关实务问题有所助益。 关键词抽象性行政行为 行政复议 制度重构 中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-353-01 一、对抽象性行政行为进行行政复议的条件和情形 我国的行政复议受案范围对于部分抽象行政行为只能同依据此抽象行政行为做出的具体行政行为一起提起行复议,这种规定违背了行政复议在行政过程中的功能定位,基于这种先天性的制度内缺陷,使法定的此部分的行政复议功能并没有在实践中得到体现。 根据《行政复议法》第7条规定的情形: “公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法的,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”。 公民、法人或者其他组织提出对抽象行政行为进行审查要求,必须符合以下几个条件: 一是对抽象行政行为提出审查要求,必须以对具体行政行为申请行政复议为前提,即只有具备行政复议申请人的身份,才有权利向行政复议机关提出审查要求。 二是被要求审查的抽象行政行为是发生行政争议并引起行政复议程序的具体行政行为的依据。 三是被要求进行审查的抽象行政行为只能是规章以下的抽象行政行为,不包括国务院制定的行政法规和有关地方政府和国务院部门制定的规章。① 二、行政复议法将规章以下规范性文件纳入行政复议范围的规定所存在的问题及其实施困境 行政规范性文件是指行政主体针对不特定公民、法人或其他组织制定、发布的具有普遍约束力的决定命令,不包括行政法规、规章。在实践中还存在具体实施的困难,主要反映在以下几个方面: 第一,审查的法律程序上规定笼统,缺乏必要的制定程序。规范性文件的制定程序随意较大,没有统一的程序规范,可操作性差,常常使审查缺位,在程序问题上各地的做法差异很大。 第二,规范性文件品质不高,反映在:(1)制定主体混乱。机关内设办事机构、企事业单位、群众团体、街道办事处、农场等都在制定有关行政管理的规范性文件。(2)越权情况严重。即使是法定主体也存在这个问题,既有上下级间的纵向越权,也有同级间横向越权,甚至擅设限制人身自由的内容。 第三,监督、纠正不力。规范性文件多而广,涉及方方面面,层级监督缺乏明确的机关和职责规定,规范性文件的审查部门为其上级,难免“官官相护”,使审查流于形式。 第四,在相对人提出申请,复议机关和其他有权机关经过审查,做出维持相关规范性文件合法的裁决后,相对人仍然不服的,希望求助司法救济时,法院却因行政诉讼范围的规定,不能对相对人请求的规范性文件做出进一步的审查。这种有限的司法审查对于个案有一定意义的,但案件结束后,这个违法的规范性文件仍然有效,并且还会导致同样的不断产生。 三、监督制度的完善与重构 加强行政规范性文件监控,提高行政规范性文件的品质,需要各种监督制度的完善及协调是一个长期渐进的过程。为了提高行政规范性文件的品质克服其在实施与监督过程中存在的弊端。应针对行政规范性文件在制定与实施过程中存在的矛盾与制度上存在的逻辑缺陷问题,应加强立法,完善制度。 (一)针对行政规范性文件在制度层面与运行层面存在的缺陷,我们应在即将制定的程序法中加以规定并予以完善 “程序设定应当本着一定的原则,无原则的程序可能会被用来突出权力限制权利,或者单纯寻求管理和执法的效率。”②综合各国立法实践,行政规范性文件的制定程序应首先遵循体现法治精神和人权理念的民主参与原则和公开原则、效率原则。在程序方面,对制定的整个程序给予较完整的规定,包括规划、起草、审查、通过、公布、备案等一系列程序给予明确详尽的规定。我们要做好以下几个环节: 第一,做好规范性文件的规划工作和起草程序。需要制定规范性文件的部门,要编制计划并附相关说明报送政府法制机构,对于没有按照规划制定规范性文件,部门领导要承担法律责任。起草、预测论证行为等,完全可以委托科研机构社会团体完成。在起草之前采用听证会的方式,协调利益,提高规范性文件的效益。③ 第二,健全规范性文件的审查程序。文件草案起草完毕之后应送各级人民政府法制部门予以审查,而且法制部门应做好以下几个方面的审查工作:(1)内容是否合法,是否与其他规范相抵触;(2)内容是否合理适当;(3)涉及其他部门的管理权限是否已经协调;(4)文字的表述、文种使用、文本格式是否符合法定的要求。 第三,确立规范性文件的公告程序。“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府,人民必须能够详细地知道政府的活动。公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话,……当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。”对于相关的草案应在政府网站上予以公布,且应有一个合理的期限,以便接受社会公众的监督,应有必要的回复规定。④ (二)制度上要完善对一般行政规范性文件复议的规定 关于完善复议制度我们可以从以下三个方面入手: 第一,拓展可以提起对性质规范性文件复议的主体范围。可以规定只要认为规范性文件可能侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织都可以提出复议申请。明确赋予第三人对规范性文件的审查启动权。 第二,扩大对规范性文件的审查范围。将法律、法规授权组织所制定的各种规范性文件纳入复议的审查范围。应排除国务院有关文件的复议审查的豁免规定,将其纳入审查范围。明确规定规章以下的所有规范性文件都应纳入行政复议范围。 第三,通过修改行政诉讼法,完善司法审查制度。确立司法审查制度,是民主法制发展的内在要求和必然趋势。这种监督来自行政系统以外,更符合宪政发展的要求。 由于我国宪法和政府组织法、立法法已经确定了对行政机关行为的法律监督体系,如果能够通过行政诉讼和行政复议这两个程序比较完善的制度,引起行政法律监督程序,并发挥人民法院和行政复议机关提出司法建议、行政意见的作用,应该对我国行政法律监督制度的完善和实施起到积极的推动作用。 注释: ①曹桂全.论抽象行政行为与具体行政行为的区分及其法律监督制度的完善.http://www.chinalaw.gov.cn. ②杜曙光.行政复议受案范围研究.制度建设.2007(13). ③石佑启,杨勇萍.行政复议法新论.北京大学出版社.2007. ④凌振华,吴红传.关于修改《行政复议法》的若干思考.网文. 参考文献: [1]安玉磊,王志峰.行政规范性文件监督制度的反思与重构.http://www.zjbar.com. |
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