| 标题 | 浅议环境影响评价中的公众参与制度 |
| 范文 | 张 月 摘 要环境影响评价制度是环境问题源头控制制度的重要内容,公众参与是环境影响评价过程中的环节之一,公众参与的效果对环境决策的科学性和有效性具有显著的影响。我国现阶段对于环境影响评价中的公众参与制度的相关规定并不完善,有鉴于此,本文对公众参与制度的相关内容进行了简要的分析。 关键词环境影响评价 公众参与 制度 中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-038-02 环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。环境影响评价具有预测性和综合性的特点,对规划和建设项目进行环境影响评价,是“预防为主”原则的具体体现,是实现经济社会发展与环境保护相协调的重要手段,是防止和控制新的环境问题的基本法律制度,其根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素,最终使决策更具环境相容性。 《中华人民共和国环境影响评价法》中明确规定,环境影响评价必须遵循客观、公开、公正的原则,即除涉及国家秘密以外,环境影响评价活动的情况应当依法向社会公开,征求有关单位、专家和公众的意见。同时,国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。理论和现实均表明,公众参与环境影响评价活动具有重要的现实意义。 一、环境影响评价制度在国际国内的发展历程与现状 (一)国际方面 环境影响评价制度于20世纪60年代末首创于美国,美国1969年《国家环境政策法》中把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度,很快便为世界各国所采纳和效仿,并为各国立法所确立。 截止1996年,全世界共有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法,共有100多个国家和地区在开发建设活动中推行环境影响评价制度。随着世界经济的不断发展,环境问题已凸显出跨越国界影响全球的趋势以1991年2月联合国欧洲经济委员会通过的《越境环境影响评价条约》为契机,环境影响评价制度在20世纪九十年代被引入国际环境法领域。 (二)国内方面 我国吸收国外经验,结合我国实际,于20世纪70年代末开始实施环境影响评价制度。1973年第一次全国环境保护会议后,环境影响评价的概念引入我国,首先在环境质量评价方面开展了工作。1979年,五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法(试行)》,该法首次以法律的形式确立了环境影响评价制度。在1989年我国重新修改颁布的《环境保护法》中也规定了该项制度。在我国颁布的其他单项污染防治法律中,也对环境影响评价制度予以了重申。 二、环境影响评价中的公众参与制度概述 (一)公众参与 公众参与是环境影响评价的重要组成部分,其具体涵义可从社会学、法哲学等不同角度进行分析从而得到不同的结果。仅从环境影响评价的层面分析,公众参与是指项目方通过环评工作同公众之间的一种信息双向交流,使项目能被公众充分认可,得到公众的体谅和支持,并提高项目的环境效益和经济效益。 (二)环境影响评价公共参与制度 环境影响评价的公众参与制度,指建设单位及审批环境影响评价报告书(表)机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等,通过法定的方式,参与环境影响评价的制作、审查与监督等的活动。 实际上公众参与环境影响评价机制就是给予各类可能受影响的人或者利害关系人在环境影响评价的各个阶段表达自己意见或建议的机会,它是确保拟进行的规划和建设项目满足公民的需要和对受影响的民众适宜的一种方式。有效的公众参与不仅能提高环境决策的质量,还可以监督环境法的实施。可以说,真正意义上的环境影响评价应是公众在最大程度上参与的环境影响评价。 世界环境保护的实践证明,公众参与环境影响评价不仅有利于公众民主权利和环境基本权利的实现,有利于环境的保护、改善和经济的发展,还可以促进政府环境保护工作的透明度制定出更有效的环境政策,增强环境决策的合法性以及合理性。 三、我国环境影响评价中公众参与的现实情况 (一)制度层面存在较大缺陷 虽然新的《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展,但由于环境影响评价是一系列复杂的程序和过程,因此《环境影响评价法》的有关规定在实际履行上还存在诸多问题,比如:法律规定公众参与环境影响评价的最早阶段是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案摘要阶段,这也是《环境影响评价法》唯一涉及公众参与环境影响评价程序的具体规定;《环境影响评价法》虽然规定了听证会等形式,但是并没有就听证会举行的具体程序予以具体说明,使得现实中无法操作;《环境影响评价法》未就公众评论期限作出规定,此种做法根本不利于公众充分的表达意见等等。 (二)公众的环境意识淡漠,参与意识不强 环境意识,是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的一种表现形式,是人们对客观存在的自然环境的主观反映,其核心是人类对自然环境及其相关问题的认识、判断、态度及行为取向。现阶段,在与环境有关的社会事务的管理中普遍存在公众参与严重不足,积极性不高,导致许多事务的进行并没有达到公众的预期,从而满意度不高的现象。这种问题的的产生,究其原因,公众的环境意识淡漠,参与环境事务管理的意识不强应是最主要的方面。 四、公众参与环境影响评价的必要性 (一)理论方面 1.参与环境影响评价是公民的宪法权利。中华人民共和国宪法中明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和方式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”参与环境管理并对环境事务发表自己的见解,是公民民主权利的重要组成部分。环境影响评价中的公众参与制度是落实此项宪法权利的必要方式。 2.参与环境影响评价是公民实现其环境权的重要途径。1972年联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》,标志着公民环境权得到国际上的承认,成为公民必须享有的一项基本权利。这一理论认为,每一个公民都有在良好环境中生活的权利.环境权是公民最基本的权利之一,应当受到法律的保护环境权是一个包括一系列子权利的权利群,它是公权力与私权利的复合体,既包括公民环境权,也包括国家环境权。从理论上讲,环境权的内容有环境开发利用权、知情权、参与权、请求权。其中,知情权是环境权主体获得本国乃至世界的环境状况、国家经济管理状况以及自身环境状况等有关环境信息的权利。这一权利既是国民参与国家环境管理的前提,又是环境保护的必要民主程序。参与权至关重要,“人们通过参加决策、制定政策即控制各种活动包括本文讨论过的领域中的那些活动在内,自觉和民主地投入致力于发展的努力”,是保护人权免收一切政策制定的偏见的消极影响的方法之一。 (二)实效方面 1.有利于提高环境决策的科学性,规划和建设项目引起的环境问题往往十分复杂,确认其将引起的环境问题往往存在若干不确定因素。公众尤其是直接受规划和建设项目环境影响的人群,虽然在相关专业知识上有所缺乏,却十分熟悉和了解本地环境资源的情况,往往会意识到某些重大的环境问题和环境影响,他们的有效介入可大大充实评价的依据,有利于制定出最佳的环保措施。另外还可以使决策者更准确深刻地理解受影响人群的感受和要求,寻找更恰当的补偿和缓解措施,更好地解决矛盾,避免后患。因此,公众参与在一定程度上有利于保证环境决策的科学性。 2.有利于提高环境决策的社会可接受性。环境影响评价的公众参与作为公民行使民主权利的途径之一,其基本出发点是让环境决策更多地集中反映公众的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表达,环境决策更易得到公众的接受和认可,从而有助于厘清人们对规划和建设项目的认识,消除公众与规划和建设项目方的对立情绪,提高环境决策的社会可接受性。 3.有利于提高环境影响评价的有效性。公众长期生活在规划和建设项目周围的环境中,与其产生的影响密切相关,让他们及时、全面地了解项目情况,有利于加强对规划和建设项目环境影响的日常监督,弥补常规监测和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促进企业重视环境保护,从而明显地提高环境影响评价执行的有效性。 五、关于完善环境影响评价中公众参与制度的建议 (一)转变政府观念 保证环境影响评价过程中的公众参与可以纠正、限制个人或少数人随意决策,限制政府权力,从而达到优化政府运行机制的目的。政府的权力来源于人民通过宪法的授予,其只能是秩序的提供者和保障者,因此,政府必须转变观念,鼓励和引导公众通过各种合法方式参与环境影响评价,以实现其基本的宪法权利。 (二)完善立法,为公众参与提供充足的法律依据 1.增加具体性规定,明晰公众参与的范围及程序。《环境影响评价法》中的原则性规定显然不足以形成系统完整的公众参与机制,这些原则性规定亟需具体化,使公众参与有确切的法律依据从而增强其行为的方向性。要完善环境影响评价的程序,明确公众可以参与环境影响评价的阶段和范围,同时,也应当明确环境影响评价中的公众参与由哪方来具体负责组织,以保证客观公正。 2.建立完备的救济机制。无救济,则无权利。建议我国在立法完善过程中,根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款,对于没有接受公众参与的规划和建设项目,公众可以向法院寻求救济,这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。 (三)提高公众的环境意识 开展对公众的环境保护教育工作,提高公众的环境意识,使公众能够自觉为了维护自己的环境权益参与到政府决策过程中,用法律的武器来为自己的合法权利斗争。 (四)加强对环境影响评价的监督管理 我国环境管理体制问题突出,比如权力分散,权责不明确,各机构之间要么互相推诿,要么争抢管辖权,严重损害了法律的权威。混乱的环保监管模式要求我们明确界定各级政府和各部门的环保责任;集中分散的权力,强化环保部门的行政监管权;确立环保部门的独立执法地位;建立强有力的司法体系,使环保部门可以通过诉讼强制执行环保法律等等。 (五)赋予环境保护社团更高的地位 将参与权赋予环境保护社团,为环境保护社团参与环境保护提供直接的法律依据。同时,鉴于社团组织自身的缺陷,如自发性、分散性等,应对环境保护社团的活动进行必要的规范,以消除其存在的不足,维护正常的社会秩序。 六、结语 环境影响评价制度是环境问题源头控制制度的重要内容,是一个复杂的过程,公众参与是其环节之一,且公众参与的效果对环境决策的科学性和有效性具有显著的影响。我国现阶段对于环境影响评价中的公众参与制度的相关规定并不完善,使得环境影响评价的效果不甚理想,立法者应针对存在的缺陷,依据专家学者的建议以及客观实际,进行必要的改进,以强化环境影响评价对保护环境的作用。 参考文献: [1]陈勇,于彦梅,冯哲.论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善.河北学刊.2009(1). [2]郜风涛主编.建设项目环境保护管理条例释义.中国法制出版社.1999年版. [3]李艳芳.关于环境影响评价制度建设的思考.南京社会科学.2000(7). [4]李艳芳.论我国环境影响评价制度及其完善.甘肃社会科学.2008(7). [5]吕中梅,高利红,余耀军.环境资源法学.科技出版社.2004. [6]马珊.浅论我国环境影响评价中的公众参与.法制与社会.2006(4). [7]权斌.我国环境影响评价制度相关问题分析及完善途径.资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究—2006年全国环境资源法学研讨会(年会).2006.8. [8]史玉成.环境保护公众参与的理念更新与制度重构——对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考.甘肃社会科学.2008(2). [9]田良.公众参与环境影响评价的意义与作用.西安交通大学学报(社会科学版).2005(3). [10]汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究—兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行.法学评论(双月刊).2004(2). [11]曾珩,刘丽.论我国环境影响评价制度(EIA)中公众参与机制的完善.科技创新导报.2007(31). |
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