| 标题 | 浅析我国排污权交易制度存在的问题及完善对策 |
| 范文 | 石 婷 摘要排污权交易制度是解决环境污染问题的一项行之有效的政策。本文通过介绍排污权交易制度的优越性及其在我国实践的情况,指出了我国排污权交易中存在的主要问题,并且对应地从法律制度层面和环保行政部门的职能定位两方面对我国排污权交易制度的完善提出了建议。 关键词排污权排污权交易总量控制 中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-044-02 近年来,生态破坏、环境污染等问题的不断加剧让人们不得不重新审视环境资源在我们生产和生活中的重要作用。我国政府耗费巨资对环境污染的治理投入了大量工作,为何收效甚微?是否现行环保手段的科学性和有效性存在问题?针对这些疑问,排污权交易——这种利用市场经济本身来解决环境问题的环境经济政策,为我国的环保事业提出了新思路。 一、排污权交易概述 (一)概念 排污权交易是指“为了实现环境效益与经济效益的统一,排污者在环境保护行政主管部门指导和监督下,依据有关法律法规,通过市场机制,平等、自愿、有偿地转让节余排污指标,以刺激污染物排放量的削减,实现总量控制,从而保护和改善环境质量的民事法律行为”。①排污权交易制度通过明确一个地区的富余环境容量,即允许排放的污染物总量,把该“总量”在各个需要排污的单位之间进行分配,单位可以通过技术进步和削减污染来节约污染排放指标,从而这种剩余下来的指标就可以卖给那些治污成本较高的企业。这实现了在污染物总量控制的前提下,污染由治理成本最小的企业来进行,满足了环境质量的同时也实现了资源的优化配置。 (二)排污权交易制度的优越性分析 1.有利于污染总量控制,保证环境质量 总量控制是排污权交易的基础。因为一定范围内的排污权总量是不变的,所以不管排污权在各企业间是如何转换,都不可能超越最早确定的排污总量,这有利于保证环境质量。 2.有利于企业节省治理费用,促进产业结构调整优化 排污权交易使得企业可以基于利益的考虑选择购买排污权或者改进技术剩余排污权以符合环境管理的要求。不仅使得各个企业节省了治理费,节约了社会总成本,而且调动了企业治理污染的积极性,促进了企业科学技术水平的提高和产业结构的合理调整。 3.有利于政府节约环境管理成本,实现政府的宏观调控 排污权交易制度的出现使得政府的角色发生了转变,由原来直接命令的环境管理模式转变为排污权市场交易的监督者和保护者。排污权交易具有由市场来确定价格的特征,使得排污权双方主体有了更多的自主性,这适当地减少了政府对环境管理的干预和监管。 4.有利于优化资源配置,实现经济发展和环境保护“双赢” 排污权交易制度由市场来确定交易价格,从而实现资源的优化配置,在保护环境的同时促进了经济增长,是行之有效的环境经济管理手段。 二、我国排污权交易的实践及存在的问题 随着我国社会经济的发展,用经济手段治理环境问题已经开始受到重视。2001年11月南通天生港发电有限公司向另外一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权,可以说是我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易。②2006年4月18日闭幕的全国环境保护大会上,财政部有关负责人表示,将从三个方面推进开展排污权有偿取得和交易制度改革,进一步明确污染物“总量控制”前提下,实行排污权有偿取得, 探索政府通过招标、拍卖等方式, 将排污权有偿转让给排污者。③排污权交易在我国越来越多的试点和成功实践也体现了该制度的确立是大势所趋。然而该制度在我国取得成效的同时也存在一系列问题,诸如相关立法不健全、政府干预过度,排污权初始分配不公,交易费用过高等,笔者认为最主要的问题在于以下两方面。 第一、排污权交易缺乏相应的法律保障。首先,排污权交易制度缺乏完善的法律来保障其实施,仅有一些法律位阶较低的地方性法规,缺乏一定的规范性和权威性。而且地方性法规和条例适用的范围和地域有限,阻碍了一些不同地域的企业进行跨地区的排污权交易。其次,法律上没有确认合法的排污权,也没有具体规定排污权实施中一些关键而具体的问题。另外,对于违反相关排污权交易规则的行为没有确立有效的惩罚机制,使得法律责任缺失。 第二、政府扮演了过分干预的角色。首先,我国现行的环境保护立法在原理、制度理念等方面都强调并习惯于发挥政府的作用,采用行政管制手段,对市场机制的利用很少。其次,在市场信息流通上,目前有哪些企业需要购买排污指标,哪些企业有多余的指标这些信息,都只掌握在政府主管部门手中,企业没有成为真正的市场主体,排污权交易的效果必然受到限制。再次,目前的交易都是一对一的由政府安排,没有由中介披露信息,由买方和卖方通过竞价最终选择对方的市场自愿性,这与商品的交易价格应该由市场确定的规律显然不符。 三、完善我国排污权交易制度的若干构想 (一)我国排污权交易的立法建议 1.确认排污权和排污权交易制度 首先,立法上应确认排污权及排污权的私权利性质。目前我国环境主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权是一种行政性的个人公权利,不具有可以自由转让交易的个人私权利性质。④在这种情况下,应该从立法上确认排污权,明确将排污权与其他生产要素一起纳入企业的生产资料范围,允许排污权作为一种私权利可以使用、收益、请求保护并自由转让,即将排污许可证中规定的排污量或部分排污量作为指标,转化成可以交易的排污权。 其次,应该以中央立法的方式系统的规定排污权交易制度,即规定“富余”排污权是可进行合法交易的。通过修改《中华人民共和国环境保护法》,直接确认排污权交易制度,然后加强全国人大立法解释和法律修改,构建排污权交易的法制基础。同时,对于违反排污权交易规则的行为应当确定相应的法律责任,禁止非法交易、私下交易、幕后操纵、不公平竞争交易。 2.确认总量控制的原则 总量控制是目标是计划,而排污权交易是具体的手段,两者密不可分,因此有必要确立排污权交易与总量控制一体化策略。建立总量控制的法律法规有利于有效保障总量控制目标的实现,但是我国现行的环境法律体系中没有具体有关总量控制实施的统一法规,目前普遍采用的污染物总量控制的实施形式是目标总量控制,即通过硬性削减排放量实现总量控制。因此很有必要在立法上把容量总量控制也结合起来,规定排污总量控制的目标、总量设计、调查检测、(下转第46页)(上接第44页)总量分布、适用程序等内容。 3.立法中应重视与其配套的环保制度和环境经济手段 排污权交易的顺利开展在实践中要注意和我国现有的环境管理法律制度相结合,如与排污收费制度,“三同时”制度,环境影响评价制度等相协调,达到各制度之间互相补充互相促进,共同发展的目的。首先,有必要在立法上相应完善排污权申报登记制度和排污许可证制度。因为排污权交易的实质是排污许可证交易,而排污申报登记制度是以排污许可证为前提和基础的。其次,在立法中确立相配套的一些经济激励机制。建议对于积极减少排放、积极出售排污权的一些单位从资金补贴、税收优惠等多方面予以扶持。 (二)政府在排污权交易中的角色定位 排污权交易制度应该是平等主体之间的民事法律行为,然而以我国目前的国情来看,排污权制度刚起步,主要的交易都是由政府为主导经过行政部门安排而进行的。交易过程中政府的干预过多,不利于该制度的有效发挥。 1.运用行政指导的方式引导排污权交易顺利开展 政府及环保部门的行政指导主要从宏观指导和微观指导两方面入手。从宏观上看,政府部门应当把握排污权交易的大框架,例如,政府应当定期制定排污权交易发展的规划,包括近期规划和远期规划,发布总量控制近期目标和远确目标,确立排污权交易的规则和程序。对排污权的交易的微观指导主要是相应地建立数据库以方便了解本地区的排污权交易个案情况和后续情况跟踪。相关环保部门应建立排污配额跟踪系统⑤和交易管理系统,设立污染物排放帐户,跟踪各个企业的排污状况、排污指标执行情况和配额交易情况。并根据市场规律,定期发布污染物交易信息和交易指导价格,做到让各企业之间相互了解,形成良性竞争。 2.行政监管与行政服务相结合,积极培育排污权交易市场 首先,应当科学规划并有偿分配初始排污指标。我国目前对初始分配的基本做法是无偿核发,按照企业申报的进行分配,对于具体的该怎么分,分多少,如何预留指标等都没有规定,这就造成了有的企业分的多,有的却没有分到的不公平。在分配方式上,排污权的分配复杂而艰巨,而且各种分配方法都各有利弊。笔者认为,我国的初始分配可以采取公开拍卖、定价出售、奖励分配和特殊处理几种方式相结合的手段,其中对于大部门排污权初始分配应当有偿,即以有偿分配为原则。 其次,完善相关部门的环境监测能力也尤为重要。我国现行的排污监测系统是企业投资建设的,日常的管理也归企业负责,环保局只是通过抽检的形式来核查,这样一来试问由企业自己监测占绝大多数得到的执法数据又怎么能够公正公平呢?我国应建立相应的在线监测装置和配额跟踪系统,提高监测能力,保障数据的真实性。在监测中我们还应当注意排污权可以交易的种类和范围。对一般的污染物允许交易,对一些特殊的污染物,如难降解污染物、有毒害污染物等,应在监控中及时发现并且禁止交易。 再次,政府应充分发挥能动性,为排污权交易创造便利。排污权交易是通过不同污染源之间交易来体现的,在交易中需要大量的有关价格、需求量、供给量、供需单位等基础信息,如果过高的交易成本将使交易的成功率大大下降。政府应当充分发挥其在资源和信息方面高度垄断的优势地位,收集并公布交易信息为双方交易单位服务,创建服务型政府。 四、结语 随着全球环境问题的日益突出与严峻,排污权交易制度对经济发展与环境保护方面的特有作用将会更加明显。我们应该充分借鉴发达国家的经验并结合我们自己的国情,将这一制度化为己用,只有把建立排污权交易体系与完善社会主义市场经济体系结合起来,在实践中不断探索符合我国国情的排污权交易制度,才能更好的实现我国的可持续发展。 |
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