| 标题 | 我国构建环境公益行政诉讼制度必要性研究 |
| 范文 | 李卓臻 摘要环境保护已经日益成为社会关注的焦点,以诉讼推进环境保护是环境保护法得以实施的重要环节。我国应该借鉴国外的成功经验,构建我国的环境公益行政诉讼制度,以填补公众环境权程序法保护上的空白。本文指出建立环境公益行政诉讼制度是弥补传统环境管理不足的需要,对于保障公民环境权,遏制行政行为侵害环境公益现象,适应国际环境保护有极其重要的意义。 关键词公益行政诉讼环境公益行政诉讼 中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-053-02 一、环境公益行政诉讼概述 环境公益行政诉讼是指检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼,由法院依照法定程序审查行政行为的合法性,并做出裁判的一种活动。 ①环境公益行政诉讼是针对行政机关的不当的或违法的作为或不作为而导致的对环境与生态资源等公共利益损害或损害的可能而提起的诉讼,以此来纠正或者规范行政机关的行政行为,并尽量减少和弥补造成的损害。 二、我国环境公益行政诉讼的现状 (一)立法情况 我国目前法律体系中并没有针对行政机关侵害环境的行为而规定相应的司法救济制度。首先,《环境保护法》中没有赋予公民、法人因行政机关侵害环境公益而提起行政诉讼的权利。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,即使把这里的“单位”解释为包括行政机关,本条也未明确公民有针对环境行政侵害行为的诉权,而且含义十分模糊,公民应该向哪个机关检举和控告,都没有明确的说明即使公民想要行使权利也无所适从。其次,《行政诉讼法》只承认与具体行政行为有直接法律上利害关系的公民、法人、其他组织才具备原告资格。而在实际认定时,非具体行政行为相对人的一般公民,因环境公益受损提起行政诉讼时,法院往往以无利害关系为由驳回诉讼请求。“无救济即无权利”,司法救济程序的缺失,使得环境公益受到行政不当行为的侵害却不能发动司法权纠正行政权的不当行使,环境公共利益得不到及时有效的保护。 (二)司法实践 我国司法实践中已出现了由公民提起的环境公益行政诉讼:2005年3月22日,兰州大学生命科学学院生态学专家张正春在圆明园游玩时,发现湖底正在铺设塑料膜,他意识到这是一次彻底的、毁灭性的生态灾难和文物破坏,决定阻止这一恶劣行为。事后有关部门发现,该防渗漏工程没有合法性,未通过环保审批。但是虽然无数人在关心此事,但却没有一个人可以诉诸法律,因为没有人符合原告的条件——直接受害人,没有人可以提起环保公益诉讼。对于这个事件,通过法律途径解决问题似乎被排除在外。② 2005年6月17日陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼一案,签署了一份《和解协议》,协议约定:原告陈岳琴律师当天从西城区法院撤回行政诉状、被告北京市园林局于2005年7月10日前完成对华清嘉园小区的绿化工程竣工验收,并出具盖有公章的绿化工程竣工验收单、被告应本着专业和实事求是的原则,实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单、被告现场测绘时,邀请原告到现场见证。2005年7月7日,北京市园林局如约履行承诺,对华清嘉园小区绿地进行核查,并出具了《绿地验收证明》。 该案开创了中国环境公益诉讼的先河,具有可与美国1960年的Storm King Law Case ③相媲美的里程碑价值。④开创了我国环保公益诉讼的典型的成功范例。 这说明,越来越多的公众已经参与到环境公益的保护中来,尽管在这些案例中有成功的有失败的,但无论如何这都说明环境公益行政诉讼已经有了一定的社会基础,说明公众已经有了维护自身环境权的意识,并能够积极的为了社会的公共利益贡献出自己的一份力量,这对于我国环境公益行政诉讼制度的构建意义重大。 三、构建我国环境公益行政诉讼制度的必要性 随着人类文明和社会法制化的不断推进,法律文化的发展与渗透也具有逐步将各种公共权力纳入法律监督与制约范围的趋势。在经济高度发展的今天,我们不能忽视日益严重的环境公益侵害,有必要结合我国的情况和各方面的环境建立环境公益行政诉讼制度。 (一)环境问题的严峻性和复杂性需要广泛的公众参与 我国目前环境污染与生态破坏严重,环境问题已是无需再强调的问题。环境危机不仅严重影响到人民的生活甚至生命安全,也成为我国整体经济的发展进步的桎梏。所以我们必须在环境进一步恶化之前就加强环境保护工作,才能实现可持续发展的目标。在我国长期以来靠国家进行环境管理的单轨运行机制严重忽视了其他社会力量,已不能够适应层出不穷的行政侵权事件,我们要调动起全社会的力量,提高社会各种力量的积极性在社会中形成一种公众参与保护环境的网络,疏通公民提起公益诉讼的渠道,建立能够吸收公众参与环境管理运作的环境公益行政诉讼机制。 (二)规范环境管理行政机关的管理行为 有些人认为,为了发展经济而损害环境是不可避免的,这种想法是错误的,根据西方发达国家的经验教训我们可以看出,不能重蹈西方国家曾为此付出惨痛社会经济代价的“先污染,后治理”的发展模式。作为政府,理应全面贯彻可持续发展战略依法行政,协调好人口、环境、资源与发展的矛盾。但在目前经济发展中“唯GDP至上”的非科学发展观还大行其道,扣除环境成本的绿色GDP以及环保绩效考核的观念还未深入人心,为眼前利益侵犯环境公益的行政行为还大量存在,我们对这种现状深表忧虑:“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响,甚至影响到子孙后代的利益。因为这类环境方面的影响由全社会来承担而并不直接对任何单个公民的利益,按照传统的行政诉讼理论,便没有人有资格对这类影响环境行为提起诉讼。这样对这些最具危险性的政府来说便根本没有监督的途径。”⑤环境公益行政诉讼作为一种外部监督制度,将促使政府审慎地行使权力,最大限度地减少行政行为对环境的侵害和不良影响。 (三)充分保护公民环境权这一新型权利 《人类环境宣言》指出“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活的环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”环境权作为一种新型的权利,是每一个个人实现其宪法规定的人身权和财产权的一种基础权利,还是一种个人利益和社会利益相结合的权利,具有浓郁的社会性色彩。环境权包括实体上的权利和程序上的权利,程序上的环境权主要包括环境知情权、环境事务参与权、环境请求权和公众监督权。在面对如何解决“环境公益侵害处理”问题时,诉讼法亟需改变“无利益即无诉权”的传统诉之利益观。 “当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关提起申诉,扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。”⑥因此需要对原告资格的规定作一番修正,行政诉讼法关于原告资格可以抽象表述为“只要公权力主体的行为对相对人值得法律保护的利益造成了不利影响,而法院又能够提供有效救济的,则该相对人享有提起诉讼的权利。”⑦这正符合环境权这一新型权利保护的需要。 (四)适应国际环境保护 环境问题不仅仅只是一个国家内部的问题,也是一个国际性的问题,是事关整个人类前途的重大问题。西方发达市场经济国家一些成熟的环境行政起诉权制度因为具有明显的公益性和共同性被纳入到WTO的环境保护规则及与环境保护相关的投资、贸易与知识产权规则之中,⑧因此我们国内的相关制度必须与之接轨,以适应作为一名WTO成员的要求。我国作为一个人口众多且环境问题较为严重的发展中国家,理应承担国际环境保护义务和积极参与国际环境合作。欧共体已通过签署的《奥尔胡斯公约》(《关于环境事务方面获得信息、公众参与决策和提起诉讼的UN/ECE公约》)中有一个提起司法诉讼的专门条款:向法院或者有法律设立的其他独立的和中立的机构起诉公共当局的决议(行政的和司法的复审的权利),要求充分和有效的救济,包括禁止令,对私人和公共当局违反环境法的行为或不作为提起诉讼。⑨建立环境公益行政诉讼制度与国际环境保护的潮流是一致的。 四、构建我国环境公益行政诉讼制度是可行的 通过以上分析,我们知道了在我国目前构建环境公益行政诉讼制度是必要的,这并不是脱离我国的实际情况而说的空话,就我国目前的社会条件来说,是具备构建环境公益行政诉讼的土壤的: (一)在我国有建立环境公益行政诉讼制度的有利社会条件 环境问题的一个突出特点就在于其利益冲突性,这种冲突是多层次、多方位的,这决定了各种利益的调和必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。只有尊重和保护公民个人和集体的环境权,才符合“正义、公平、民主”,而衡量环境民主的一个重要指标就是公众参与。⑩但是真正建立公众参与制度需要民主程度较高的社会条件,这也是美国的环境公益诉讼制度发展的最早也最为完善的原因之一。我国从改革开放到现在,民主程度已经有了很大的提高,公众的民主意识和权益意识有了逐渐增强,并且对于环保的忧患意识也有了显著的进步,更多人期望参与到公共事业的管理中去,公众参与程度和范围也越来越广泛。 (二)在我国建立环境公益行政诉讼制度的法律依据 我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”其中,公益诉讼就是途径之一。这是我国建立环境公益行政诉讼制度的宪法依据。 我国《行政诉讼法》中并没有禁止公益诉讼的规定。并在第二条中规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”公共利益关系到公众中的每一分子,每个公民同等地享有该权益。许多法律的目的就是保护公众的共同利益,在环境法领域尤其明显。我国《环境保护法》第一条就规定:“为保护和完善生活环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”据此可知,环境利益是公众的合法权益,一旦行政机关不履行维护环境公益的职责,或者其违法行为侵犯了该合法权益,公众就有权提起诉讼。这是行政诉讼法和环境法律的依据。 《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条规定,有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)与被诉的行政复议决定由法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。(一)、(三)、(四)条的规定可以用以确定环境公益诉讼的原告,这是司法解释的依据。 环境问题不仅仅是一个国家内部的问题,也是一个国际性的问题,是事关整个人类前途的重大问题,因此需要各国共同努力。环境公益行政诉讼制度的构建,涉及我国行政诉讼制度的重大变革,甚至对司法体制提出了新的要求,因此在修改法律之前需要就此问题的必要性进行相对完善的分析,这就是笔者写这篇论文的目的和初衷。 |
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