| 标题 | 法律援助服务质量刍议 |
| 范文 | 白宁芳 摘要法律援助的服务质量不仅关系到法律援助受援人的合法权益能否真正实现,而且关系到法律援助机构和法律援助人员的形象和声誉,关系到法律援助制度能否可持续发展。因此,建立健全法律援助服务质量监督体系就成为法律援助事业健康有序发展的必然要求。 关键词法律援助 服务质量 监督 中图分类号:D920.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-204-02 一、问题提出 “质量”一词,一般指产品的优劣程度,是对某一产品所应当具备的品质、效用及内在价值的要求。同样,法律援助的服务质量是指法律援助机构及其工作人员对受援人所提供的法律援助服务所应具备的品质及其内在价值要求。法律援助的服务质量直接反映了法律援助机构的工作章程的合理性、科学性和执行的有效性,反映了其工作人员的办案水平和个人素质,同时更在很大程度上能够间接地反映受援人合法权益得到确实保护的现实情况。可以说,在法律援助工作中,机构建设是法律援助管理的基础,制度建设是法律援助管理的保证,办案质量则是法律援助管理乃至整个法律援助制度得以存续和保持可持续发展的核心和关键。正如加拿大不列颠哥伦比亚省法律服务协会首席执行官S·邓肯所说:“任何法律援助管理的中心问题将是确定按计划提供的援助的范围和质量问题。”①随着我国法律援助工作的广泛开展,机构建设滞后、工作规范缺乏、经费严重短缺等一些涉及法律援助制度建设的基础和前提条件方面的问题,在部分地方已得到一定程度的解决或缓解,但法律援助服务质量总体较低的问题随之凸现出来。由于诸多因素的影响,我国法律援助办案质量的总体水平尚不容乐观,较之有偿的法律服务,法律援助办案过程存在着重形式、走过场、敷衍塞责的现象。法律援助机构重指派、轻监督的现象还没有得到根本扭转。法律援助案件质量的管理方式粗放、水平低下、难度较大。致使法律援助服务质量参差不齐,一部分急需法律援助的人的得不到优质服务。实践中,这些问题如果不引起应有的关注并加以解决,就可能使法律援助事业因质量低劣、质量失控而声败名裂。 二、原因分析 目前,影响法律援助服务质量的主要原因包括: 第一,办案经费严重不足是影响法律援助案件质量的根本原因。律师办理法律援助案件所必须的办案成本是一笔不菲的开支,包括差旅费、交通费、文印费、调查取证费和通讯费等。以上这些费用,在收费案件中都是由当事人支付。在法律援助案件中虽然按照《法律援助条例》(以下简称《条例》)规定,律师结案后可以要求法律援助机构支付办案补贴,但在实际操作中,很多地区包括上海等经济发达省区,律师在当地司法行政部门规定的法律援助义务量范围内承办案件,是得不到任何办案补贴的,这笔费用完全由律师事务所或律师个人奉献。即使能够得到相应补贴,也远远不足以支付律师办案过程所发生的成本支出。 第二,法律援助机构对法律援助办案质量的监督管理存在“不会管”、“不敢管”的现象。所谓“不会管”,一方面是由于衡量法律援助案件质量涉及到标准、效果等诸多综合因素,国内至今没有一套完整系统的衡量法律援助案件办理质量的标准。即使在世界上,就连开展法律援助工作较早的、法律援助事业比较发达的加拿大迄今为止也没有一套统一的标准或方法来评估法律援助案件的办理质量。我国法律援助工作开展较晚,对法律援助案件质量的监管还处于摸索阶段。另一方面缺乏可操作性的法律依据,如《律师执业道德和执业纪律》第15条规定:“律师不得拒绝和疏怠履行指派承担的法律援助义务”。怎样算是“疏怠”,不易界定,同时在实践中也很难找到这方面的证据。所谓“不敢管”,由于没有办案补贴,法律援助机构自身理短,不敢理直气壮地监督检查律师等法律服务人员的办案质量,只满足于把案件指派下去,很少对办案质量进行跟踪调查。重指派、轻管理的现象在一些法律援助机构中普遍存在,个别地方还相当严重。 第三,法律服务机构和法律服务人员对办理法律援助案件存在敷衍、懈怠情绪。实践中,有不少律师和基层法律服务工作者办理法律援助案件不如办理收费案件那样态度热情、认真负责,对当事人有敷衍懈怠情绪。有的律师事务所把法律援助机构指派的案件交给新上岗或案源少、办案经验相对缺乏的青年律师,这也是影响法律援助办案质量的又一原因。 第四,现行法律援助制度分配案件时没有考虑律师的专业,这也是导致法律援助案件质量不高的一个原因。目前,援助案件不分性质,按行政区域分派到各个律师事务所。由于各律师事务所的专业不一致,每个律师的专长和技能也各不相同,随机分配案件必然导致跨专业操作,使律师无法最大限度发挥其专长,从而影响了律师的办案质量。 三、问题解决 法律援助的服务质量不仅关系到法律援助受援人的合法权益能否真正实现,而且关系到法律援助机构和法律援助人员的形象和声誉,关系到法律援助制度能否一开始就沿着正确的方向发展完善。因此,采取何种措施保证法律援助案件的质量问题已经越来越成为各级党政部门和社会公众关注的焦点,成为我国法律援助工作中亟待解决和明确的一个重要课题,而建立健全法律援助服务质量监督体系也就成为法律援助事业健康有序发展的必然要求。 (一)建立法律援助案件办案费用补贴制度是提高办案质量的根本保证 现代法律援助制度的本质是国家责任,体现了国家对社会贫弱群体维护合法权益的扶持。我国也以立法的形式明确了“法律援助是政府的责任”,政府责任的本质就是政府为法律援助“买单”,而不是由律师“买单”。《条例》规定,“法律援助机构收到结案材料后,应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。”可以说《条例》为律师获得政府的办案补贴提供了法律依据和法律保障,也从根本上为保证法律援助的办案质量提出了解决办法。当前需要做的是,没有补贴的地区尽快建立办案费用补贴制度,根据各地的情况制定实施细则明确办案补贴的标准、范围、项目以及补贴申请发放的程序,使办案补贴具体化、制度化。已经建立办案补贴制度的地区要加大执行力度,必要时可以追究相关人员的行政乃至法律责任。使政府责任真正落到实处,使援助经费真正用到律师办案上,解除律师办理法律援助案件“自掏腰包”的后顾之忧。 (二)规范操作程序,加大监督管理力度是提高法律援助服务质量的重要步骤 由于法律援助服务的质量涉及到法律援助运行的全过程,因此,要从法律援助工作本身的各个环节着手,通过规范法律援助运行过程中相关的操作程序,加大监督检查力度,对援助案件的质量进行全面而严格的监督管理。要使监督管理有法可依、有章可循,制度建设至关重要,可以考虑建立健全以下几个制度: 1.建立申请审查制度。案件的受理过程是法律援助工作的初始阶段,建立完善的申请审查制度,进一步明确法律援助条件,对援助申请进行规范性审查,把好立案关口,才能把不符合条件的案件“摒弃”在法律援助大门之外,防止法律援助资源的浪费,以保证有限的资源真正能够援助到最需要援助的人身上,保证法律援助工作的“专用性”和“针对性”。 2.实行一案一报制度。即法律援助机构指派到法律服务机构的案件,要求承办案件的律师或其他人员,在开庭前向作出指派的法律援助机构进行汇报。汇报的内容主要为:案情分析意见、证据收集情况、代理(或辩护)的主要观点和法律法规的适用意见。法律援助机构应当对以上内容进行审查并将审查意见附卷。 3.坚持重大疑难案件集体讨论制度。对重大疑难案件采取集体讨论制度,能够使案件在从申请、审查到最终的诉讼结果等一系列环节过程中,减少因人为疏忽等原因出现的错误,如受援人资格不符合法律援助条件、案件事实不清楚、参考适用的法律维权不正确等问题,使当事人获得最大程度的诉讼公正。 4.推行“两卡”监督制度。即法律援助机构在指派案件后,向办案执法人员(法官、检察官、仲裁员)和受援人发放法律援助质量卡,将承办律师的权利义务、承诺内容、投诉电话公布其上。在案件办结后,由受援人、执法人员填写意见后交于法律援助机构,作为确认一个案件质量的要件。② 5.建立结案评估制度。由法律援助机构成立专门监管小组对分派给本机构内部工作人员和外派给社会执业律师承办的法律援助案件和法律援助承办人员的工作表现从各个方面进行综合评估。评估结果可以采取划分等级的方式作出评价结论,评估结果由法律援助机构掌握,并通报律师管理部门,以作为日后指派律师和对其给予处理或表彰时参考。 6.畅通服务质量投诉渠道。通过公开投诉电话、网站等形式建立质量投诉监督制度,畅通受援人监督投诉渠道;通过向受援人、公、检、法等部门发放法律援助意见反馈卡等方式,将法律援助人员的执业情况置于当事人和相关部门的监督之下。 (三)完善对法律援助人员的考核奖惩机制和培训教育是提高法律援助服务质量的必要手段 要通过立法,进一步明确法律援助人员履行法律援助义务过程中的法律责任,将处理违纪违规与表彰奖励相结合,以激励和鞭策法律援助人员提高服务质量。对无正当理由拒绝履行或不适当履行法律援助义务的法律援助人员,法律援助机构应当有权进行批评教育或在有关管理部门对其年检注册时享有一票否决权,并建议处以等额于相应法律服务事项收费标准的罚款。对于在办理法律援助案件中推诿、拖延办理或因不负责任致使受援人员遭受重大损失的法律援助人员,按照有关规定给予处罚。对达到评估标准、表现良好的法律服务机构和个人给予相应的物质和精神奖励。另外,加强培训,不断提高法律援助人员的业务素质,有计划有针对性地培养和锻炼一批擅长办理法律援助案件的专家型律师。同时加强执业道德和执业纪律教育,增强法律援助人员承办法律援助案件的责任感和荣誉感。 (四)完善法律援助案件指派制度是提高办案质量的有效措施 案件指派是指法律援助机构在组织机构内部法律援助人员保质保量完成自身承办的法律援助案件的同时,将剩余的其他案件指派给社会律师承办,以减轻自身办案压力的过程。案件指派是否科学合理直接影响到案件办理质量和受援人切身利益。指派给社会律师的案件太少,就会加大自身工作压力;反之,则会使社会律师负荷过重。因此,要积极探索和建立案件指派制度,充分考虑双方的承受能力。为保证律师的法律援助义务真正落到实处,还要积极探索法律援助最低义务量制度,可以允许律师以出资相抵或值班接待等方式转移承担义务。在具体指派时,应充分考虑各类法律服务机构的执业性质和承办律师的专业特长,做到分案科学、指派到位,保证法律援助办案人员的专业水准和执业能力。 注释: ①宫晓冰主编.中国法律援助制度培训教程.中国检察出版社.2002年版.第233页. ②郝道方,刘趁华.法律援助案件质量监督刍议.中国法律援助.2004(3). 参考文献: [1]段正坤主编.法律援助法规及规范性文件.人民法院出版社.2002年版. [2]严军兴主编.法律援助制度理论与实务.法律出版社.1999年版. [3]万鄂湘主编.社会弱者权利论.武汉大学出版社.1992年版. |
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