| 标题 | 我国快递实名制的法律规制研究 |
| 范文 | 摘 要 为从源头上保障寄递安全，我国快递实名制逐步落地，而标准不一、个人信息安全、成本与效益、监管不力等问题使其难以落实。我国快递业应借鉴海外快递公司的实名措施以及域外快递业立法模式、监管制度等，构建符合我国实践的法律规制模式。目前虽难以直接将实名制立法化，但可用技术逐步解决成本和信息安全问题，从立法和配套机制着手强化客户个人信息保护，并通过部门监管、行业自律、社会监督等途径规范快递业，推动其法治化进程。 关键词 快递实名制 个人信息 安全 法律规制 基金项目：2016年陕西师范大学“大学生创新创业训练计划”国家级项目《实名制下我国快递行业法治化研究——以西安地区为例》（编号；201610718040）阶段性成果。 作者简介：刘逸凡，陕西师范大学哲学与政府管理学院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.418 一、快递实名制概述 顺应“互联网+”的新形势，我国快递业业务量规模已以超过四成的占比稳居世界首位，对世界快递业务量增长的贡献率超过60%，成为全球快递市场的新引擎。以2016年为例，我国快递业务量突破300亿件，收入接近4000亿元，均同比增长50%左右。但由于起步晚、发展快，经营管理方式较粗放、法律法规体系与行业政策不完善、监督管理不到位等诸多问题凸显，安全风险频发。随着广西柳州“包裹炸弹”、山东省“夺命毒快递”等犯罪事件频频暴露在公众面前，快递安全问题的重视与解决已经刻不容缓。正是在这样的背景下，为从源头上保障快递安全，遏制以快递为载体的犯罪，我国快递实名制逐步落地。 快递实名制，亦称寄递实名制，即客户交寄和收取快件时都须出示身份证件，实践中更偏重寄件环节，操作流程一般包括：验视快递物品；出示身份证；登记姓名、手机号、地址、身份证号等信息；交寄快件；扫描快递单；信息录入系统；过机安检等等。2010年6月1日，公安部在浙江绍兴快递行业试点实行“实名制”。2012年2月23日，圆通快递率先推行“快遞实名制”。2015年10月26日，《国务院关于快递业发展的若干意见》强调快递安全以及相关法律法规体系的健全，以提高我国快递业法治化标准化水平。2015年11月1日起，国家邮政局、公安部、安监总局等部门决定实施“快递实名制”，并从10月22日至2016年3月底，在全国范围内联合开展危爆物品、寄递物流清理整顿和矛盾纠纷排查化解专项行动。2016年3月1日，由国家质检总局、中央综治办、国家标准委联合发布的《社会治安综合治理基础数据规范》国家标准正式实施，要求快递企业落实100%先验视后封箱、100%寄递实名制、100%X光机安检等制度保障，标志着快递实名制在全国范围内全面实施。 二、我国快递实名制的实施现状与存在问题 由于我国暂无法律法规对“快递实名制”作出明确规定，实践中对这一概念的理解比较模糊，一定程度上造成了有名无实的混乱现象。首先，客户对个人信息安全问题存在担忧，在快递工作人员要求出示身份证件时不愿配合；其次，实名制给快递业带来成本和效率上的巨大压力，业内恶性竞争、加盟企业管理不善、员工素质低下以及设备配备缺位等都成为政策落实的阻力；再次，快递实名制缺乏法律依据，相关部门的监管与执行陷入尴尬境地；最后，快递实名制的操作流程缺乏统一标准，各快递公司章程的严格程度、客户信息的安全保障程度参差不齐。以上现状主要源于以下问题： （一）个人信息安全问题 首先，我国快递行业缺乏自律和规范。伴随着电商业的发展，作为“信息集散地”的快递业成了黑客攻击的重灾区。菜鸟网络数据显示：2015年全国快递企业重大信息泄露案达43起，外流包含消费者个人隐私数据的订单有上百万张，保守估计“转手费”高达上百万元 ，买卖快递单号的不法网站、QQ群、快递员和电商的单线联系邮件、短信甚至微信都成为滋生单号交易的温床。此外，出于成本、客源等考虑，各快递店面、代理点以及流动点对实名制的遵守情况不一，造成实名制有名无实。其次，我国个人信息保护相关立法不完善。2014年修订的《消费者权益保护法》首次明确了消费者在购买、使用商品和接受服务时享有个人信息得到保护的权利，但过于原则，并未对违法追责、权利救济等作出具体规定，可实施性较差。邮政业或快递业的专门法规中虽规定了快递公司及其从业人员不得窃取、泄露以及非法提供客户个人信息的义务及责任，并规定了快递单及电子数据管理及销毁等制度，但同样未明确客户个人信息权益的救济途径。可喜的是，最新相关法律如《民法总则》、《网络安全法》、《电子商务法（草案）》等均将个人信息保护置于重要地位，但目前尚未正式施行。 （二）快递企业运作成本问题 快递运作成本问题正是实名制政策在快递行业内引发热烈争议的首要原因，企业要想赢得竞争优势，成本领先战略是其可采用的基本竞争战略之一。对于快递公司来说，实名制不利于其实现成本领先战略：快递公司的运作主要从人工成本和技术设备分析，快递实名制要求增加员工人数及其工作量、配置安检设备、升级信息系统、开发手机软件、进行相关培训等等，影响了快递行业的整体运作效率，直接增加了快递成本。而快递成本的通胀，将有可能导致快递服务价格的上涨，最终将不利因素转嫁给消费者。 （三）实名制中的身份证问题 目前，快递实名制要求出示“身份证”还是“有效身份证件”不明确，实践中标准不统一，存在两个突出问题：第一，缺乏法律依据。依据我国《居民身份证法》，只有法律、行政法规才能规定根据需要要求公民出示身份证的法定情形，即人民警察依法执行职务场合才可以依照法律查验居民身份证，地方性法规、部门规章等无权强制要求，公民也没有出示身份证的法定义务，因此快递实名制政策所要求的公民出示身份证缺乏法律依据，快递员亦无来自法律、行政法规的授权去查验身份证。第二，制度缺陷难以突破。根据我国《居民身份证法》的规定，16周岁以下的公民是没有身份证的，实名制若必须要求出示身份证则无异于限制了公民收寄快件的权利，其他情形如身份证丢失也是同理。另外，如果出现了假身份证，快递从业人员也难以识别，因此实名制若无配套措施的完善难以达到预期效果。 （四）快递实名制的监管问题 我国快递行业的监管体系可分为内外两部分：公安机关、国家安全机关、海关等部门发挥外部监管职能，但是多龙治水、政出多门，监管主体和职责都有待明确，导致监管乏力现象出现。从内部而言，本应发挥监管作用的快递行业协会缺乏独立性，具有一定的行政化倾向，很多本应属于行业协会的日常事务如快递企业的资格评定、快递业务员培训和职业资格认定等事项由邮政管理部门负责，大多在其要求和安排下以地方会议的形式进行，行业自律作用未能得到充分发挥 ；再者，并非所有的省市都设有快递行业协会，总体上行业内部监管不健全。 三、域外快递实名制及其借鉴 （一）美国：直接的快递实名制 根据美国法律，快递单上寄件人和收件人的信息必须真实准确，包括姓名、地址和其他与包裹投递相关的重要信息。由于快递服务业高度多元化，美国并未有专门的监管法规和统一的监管机构，但美国国内地方、州和联邦的相关政府部门和监管机构一起，针对快递产业进行监管，制定相关安全标准；在监管法规上美国有《私人快递公司法》（the private express statutes）等，对快递安全方面作了具体规定；同时，快递行业协会及物流协会（XLA）在行业自律方面发挥了积极作用，它不仅制定和推广行业操作指南，开展教育和培训，还代表快递业界对政府和国会在立法和监管方面进行游说 ；快递企业则在相关法律和监管框架下，具体制定企业内部包裹检查和安全保障方面的措施。 （二）日本：间接的快递实名制 在日本，寄件人不需要提供任何证明身份的材料，收件时若享受送货上门服务不用身份证明就可以直接领取，若去便利店或者营业所取件则必须提供相应的身份证明。另外，日本手机采用实名制，手机信息与寄递信息的捆绑一定程度上相当于快递实名，在国外快递市场相对普遍的信用卡结算快递费用的现象也是间接快递实名制的典例。日本传统上实行单一的监管模式，即在一类市场中对不同的监管对象和市场业务，都由一个监管机构负责，这对企业成本、系统风险和市场主体行为的监管具有一定优势，避免了因监管者的监管水平和强度的不同而使不同的市场主体或业务面临不同的监管制度的約束，还能拓展监管的经济范围、改善监管环境。但是长此以往，单一监管模式的弊端也越发明显，即缺乏监管竞争，容易导致官僚主义 ，应当理性借鉴。 （三）德国：严格的快递业立法和程序 德国不强制实施快递实名制，但专门制定了《快递业管理条约》、《通用运输条例》等行业法规。为保障寄递安全安全，安检方面会进行X光扫描、拆包查验等程序，寄件人交寄包裹时不能封上包裹，而是要敞开留待工作人员目视检验后方可封装。至于客户的隐私信息保护，则是快递企业责无旁贷的立命根本。在监管方面，德国政府下设两个监管机构：邮政处侧重邮政的政策法规的制定，邮政监管部侧重邮政市场的管理，其主要职能之一就是保证邮政通信安全和秘密，其中包括了用户个人隐私和商业秘密 。 （四）国际快递公司的实名制 国际快递公司里实行实名制最典型的是业务量全球居首、网点覆盖220多个国家和地区的中外运敦豪（DHL），其取件操作流程规定：如发件人是私人客户，应随货附上个人的身份证、居留证或者护照的复印件。此流程是全球统一的操作规定，在实际作业中也严格执行。在相关配套制度上，开箱验视是国际快递企业普遍自觉采用的快件安全保障手段，且现金客户即所谓私人消费者是开箱验视的重点，其中尤以没有固定地址的“路边件”和首席寄递物品的客户为着重查验对象。此外国际快递公司多采用航空运输，在中转分拨中心配备足够数量的X光机进行检查也是目前其普遍采用的方式。 四、我国快递实名制的法律规制构想 （一） 实名制政策的立法化 本杰明·卡多佐曾指出，如今的时代只有很少的规则是非常确定的，一般只是由于顺应某个目的而拥有存在的正当性，如果它不再起作用，那么就是不再健全、不会再自我繁殖了，哪怕被保留下来也是像幽灵一样继续活着 ，这说明某些规则在一定程度上的时效性和灵活性。快递实名制正是基于维护快递渠道安全的目的规范寄递环节，并在一定程度上限制公民的权利和自由、并可能对其施加一定风险的一种规则，当前而言无疑具有正当性与合理性，但它有无长久存在的必要性、能否通过其他途径解决，以及是否需要将其上升至法律层面，这在短时间内难以判断。快递实名制之所以执行难，正是其在实践中受到包括人情、社会、经济等诸多因素的限制，如果只是单纯的站在理论法学的角度，主张一切现实生活都应当被规制在法律的框架下，这种观点也有待商榷，因为其法律化后的执行力可能是难达预期的。当然这并不意味着任由快递实名制自生自灭，而应着力通过技术的开发应用、配套措施的完善等推动其实施难题的解决，亦即促使该政策成熟，形成一项具有稳定性、执行力的制度，再结合具体情况考虑将其立法化，使其具有法律的授权、保障和制约。因此，有必要循序渐进地对快递实名制作出法律规范上的约束，从下至上推动该项政策的规范化，如唐山市已对快递实名制作出地方性法规规章上的规定，未来亦可对纳入法律规范的实名制中诸如“有效身份证”等模糊概念作出统一的界定或解释，以促进快递行业内部规范的统一化、标准化。 （二） 以技术推动实名制落地 大数据背景下，技术是快递实名制顺利推行的关键，政府应与快递企业若合力进行技术的开发与推广，可以一石二鸟，有效解决个人信息安全与行业成本效益这两大难题。如实名制推行较佳的西安市，该市公安局专门成立了物流寄递犯罪侦查支队，并针对一线快递员自主研发了一款名为“寄递物流业治安管理系统”的智能手机APP，要求每一个快递网点都安装网点管理端，并如实录入各企业快递人员信息，用该APP将寄件人的身份证、物品拍照上传至公安物流寄递治安管理系统备案储存，而且所有录入的信息直接与公安系统联网，可验明身份真假。该技术已于2016年12月5日起在全市启用，同时公安机关、邮政管理部门等联合针对各家快递企业召开培训会，力保各企业快递从业人员能够熟练掌握该APP的操作方法。再如，近日已在陕西、新疆、宁夏等地试点的快递“隐私面单”，承接APP技术，将快递面单匿名化，消费者的名字和电话号码的中间四位数字均被隐去，快递员通过APP“一键拨打”与收件人联系，这不仅提升了投递效率，更是为消费者的隐私上了安全锁。以上用技术推进政策平稳落地、寄递渠道安全有效保障的举措无疑是全面实名制的良好借鉴。 （三） 强化个人信息保护力度 快递实名制推行中出现的或者行业内固有的个人信息安全问题正是摆在大众面前的首要难题，不少代理点、流动场所的寄递服务以及客户信息安全保障措施不规范的现象仍普遍存在。在新技术的研发推广期间，不法分子盗用、泄露个人信息仍将在相当长一段时间内有机可乘，且快递行业内部人员始终是客户信息安全的威胁。对此可以借鉴国外实名制的经验，参照火车票实名制、微信支付实名制等相关领域的做法，从以下三方面作出法律规制：第一，以快递实名制为契机推动我国个人信息保护方面立法的完善，新出台的《民法总则》将个人信息明确为民事权利无疑是提纲挈领，《网络安全法》、《电子商务法（草案）》等相关立法也成为我国个人信息保护的里程碑，另需如在《消费者权益保护法》中对消费者的个人信息权益作出细致的规定，在快递业专门律规范中明确客户个人信息被侵犯的救济途径。第二，建立与快递实名制政策相应的个人信息保护配套机制，实现政策与法律的契合与互动。目前手机实名制也正在我国实施，意味着在寄递环节登记手机号码和身份证的效力相同，不必出示身份证也可以间接地实行实名寄递，因此如何实现手机实名制与快递实名制之间和联动与契合也是相关部门和快递行业未来应当考虑的方向。第三，通过法律规范进一步细化快递企业及其从业人员的资格准入，从源头上营造个人信息安全的快递行业环境，同时明确快递企业对其从业人员进行教育和培训的法律责任，并规定追责机制。 （四） 完善行业监管制度 我国目前快递实名制主要以行政指导这一柔性方式，通过实名收寄簿、随时抽查、不定期检查等手段落实，在实践中对快递企业和客户的规制有很大的弹性空间，尚无法律强制力。且安全事件的追责一般在于收寄验视环节或过机安检环节，除非快递企业未实名存在明显过错，对案件的侦查造成严重影响，这也一定程度上导致对寄递实名这第一道环节的监管疏忽。因此完善行业监管制度不容忽视： 第一，快递业由邮政、公安、工商、安全等部门共同监管是我国的长期制度，涉及多环节和领域，盲目借鉴国外设立独立的监管部门是不具有现实性的。首先，应建立由主管部门即邮政监管部门牵头，公安、工商等相关部门协同防控的长效执法机制，明确职能分工，有效缓解推诿扯皮现象；其次，各部门可以联合开展快递实名专项检查工作，加大明察暗访力度，对快递企业规范实名收寄形成威慑；最后，可以借鉴西安市公安局成立物流支队的率先举措，加强基层民警专业知识和技能培训，培养一批熟悉现代物流和电子商务犯罪问题的业务骨干，组建打击物流犯罪的专业队伍，对快递实名制进行更加切实有效的监督。第二，发挥快递行业协会的自律作用。快递行业协会具有公共性与私益性的双重性质，可以弥补政府监管的不足，利用专业优势、信息优势履行监管职责，实现更加有效率的自我监督。首先，应当在立法上明确快递行业协会的职责，而不是只在总则中进行原则性的规定；其次，快递行业协会应当更具有普遍性，在政府的倡导以及各地快递企业的自愿组织下，使行业更加规范有序；再次，既已成立的快递行业协会应当积极充分发挥作用，如完善快递实名制的标准、建立快递企业“黑名单”制度等，使实名制有效实施。第三，发挥社会力量的监督作用。社会公众和舆论不仅要对快递企业及其从业人员进行监督，更要对快递监管部门是否依法履职进行监督。我国目前已有地方法规规章对前者作了比较明确细致的规定，但对于监管部门的玩忽职守、滥用职权等行为，虽有法律规范对此作出规制，但尚未发挥社会监督的有效作用。社会监督所反映的问题是最底层、最现实、最迫切需要解决的问题，既可以一低廉的成本有效的防止政府监管主体出现腐败行为，也能对快递市场上的违法行为进行有效的监督，因此应得到我国法律规范层面的足够重视。 五、結语 我国快递实名制全面施行已一年有余，其间实施标准不统一、企业效率与成本、个人信息安全、监管乏力等客观问题丛生，行业缺乏自律与客户不愿配合等主观因素并在，造成了该项政策的落地过程阻力重重，且往往是有名无实。但快递实名制是符合合法性、比例性以及合理性的宪法原则的，并且已经有一定的现行法基础，在实践探索过程中，相关部门与快递企业针对上述突出问题，亦合力通过个人信息保护立法、监管的体制重组与力度加强、大数据技术的开发应用等途径解决，并取得了良好成效。展望未来，快递实名制的推行仍需法律规制，立足我国现实国情，理性借鉴域外经验，应循序推进实名制的标准化，用技术解决企业成本与效率难题，以立法加大个人信息保护力度，内外并举完善行业监管制度，由此逐步实现我国快递业的法治化并与国际行业标准接轨。 注释： 胡晓晶.2015年55亿条个人信息遭泄露.http：//www.shanghai.xinmin.cn.2016.01.06. 赵文瑞.快递业市场监管法律问题研究.西南政法大学.2015. 左娅、吴成良、刘军国、商旸、任成琦.海外快递怎样实名.法制与经济.2012（3）. 阿里同齐米克.完善我国快递业市场监管的对策思考.新疆财经大学.2011. 胡仲元.德国邮政监管对中国邮政改革的启示.财经界.2006（12）. [美]本杰明·卡多佐著. 苏力译.司法过程的性质.商务印书馆.1998.118. |
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