| 标题 | 文物行政执法研究 |
| 范文 | 苏炳豪 张国超 摘 要 文物行政执法是文物保护的重要环节，笔者在研究文物行政执法的基本理论的基础上，实地深入相关有重大价值或影响的文化遗址、文物保护单位实地进行问卷和走访座谈，查找文物行政执法现阶段存在的问题及成因，构建文物行政执法建设的对策建议框架。 关键词 文物 行政执法 问题 作者简介：苏炳豪，武汉轻工大学艺术与传媒学院2014级本科生，研究方向：法学与文化产业；张国超，武汉轻工大学艺术与传媒学院副教授，硕士研究生导师，研究方向：文化遗产与文化产业。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.275 文物作为一种文化资源，其存量的稀缺性、质地的脆弱性以及身份体征的不可再生性，决定了文物工作的首要任务是保护，即采取一切可能的措施，防止文物的损坏和流失。在文物保护工作中，文物行政执法作为一种国家力量首当其冲，强化文物行政执法建设，为社会和社会发展服务。 一、文物行政执法的概念和特征 文物行政执法是指文物行政机关及其授权机关或法律授权、委托的其他组织及公职人员，依照法定的职权和程序，对文物进行监督管理并产生法律效果的活动。 根据此概念，文物行政执法主要有以下特征：第一，主体法定性。文物行政执法权是宪法和法律赋予行政机关或由国家授权的相关单位部门的职权，其他无授权部门不能进行文物行政执法活动。第二，客体特定性。文物行政执法的客体包括与文物行政执法相关的公民、法人和其他组织。第三，执法单方性。文物行政执法的单方性是指执法主体可以直接实施文物行政执法行为而无需征得执法相对人的同意。第四，执法主动性。文物行政执法是文物行政机关的法定职责，文物行政执法主体一般根据相关的法律规定、政策及上级主管部门的要求积极地实施执法行为，而无需征求文物行政执法相对人的意愿。第五，执法规范性。文物行政执法的规范性是指在文物行政执法在主体法定的前提下必须根据法律所规定的权限进行执法活动，越权无效。 二、文物行政执法存在的问题 （一）文物行政执法体制问题 文物行政执法体制是文物法律实施體制的重要环节。调查得知，成立专门的文物行政执法机构的必要性较大、行政执法人员对成立专门的文物行政执法机构愿望的迫切性较强。 1.执法主体问题 第一，执法主体在司法实践中不明确。在司法实践中，多头管理、交叉管理现象较为严重，执法主体的不明确、委托执法机构的执法能力欠缺，造成了当地文物行政执法工作的疲软。第二，地方政府对文物行政执法的主体建设的重视程度不够，致使执法主体结构不健全。这导致了当地文物行政执法机构不健全，文物行政执法机构的设置不独立，执法主体的形象有待提高，文物行政执法工作难度较大。第三，执法人员的素质和能力有待提高。我国文物行政执法机关近年来不断重视开展与文物行政执法相关的培训活动，但执法队伍高学历人才缺乏、专业结构不合理、执法人员的法制观念和法律意识比较薄弱。 2.执法程序问题 我国长期以来不重视程序正当，在追求实体正义时忽略程序正义，存在诸多“重实体而轻程序”的现象 。现阶段的文物行政执法存在一定程度的不规范，抑或是强调效率的执法行为，主要表现为执法程序的不规范，难以保证执法结果的正确性和正当性。无论执法理由的正当与否，违背法律程序本身就是在违反实体法，给整个文物行政执法的实施带来严重的不利后果，无法为实体法服务，阻碍文物法治建设。 3.缺乏有效的监督机制 法律监督方面的问题表现在，第一，监督流于形式，不便操作。法律虽然规定了文物部门对破坏文物的行为有监督的权利，但在实际过程中，由于文物犯罪现象比比皆是，而文物保护人员缺乏，财力、物力不足，往往导致大量文物遭到破坏。第二，监督主体滥用监督权。实践中，有些监督主体为了利益，干预正常监督程序，法律监督成为权力滥用的借口。当地政府在经济建设的大潮中，为了谋求经济利益，打着文物修复的名义，对其进行拆建、毁坏、迁移等等，严重破坏了文物的原真性和完整性。 （二）立法问题 法律法规操作性不强，缺乏制定行之有效的监督机制和严厉的惩罚机制。以缺乏明确可行的文物保护补偿和文物保护奖励机制的问题较为突出。虽然有关法律规定了一切组织和个人有保护文物的义务 ，并且相关法律虽然列举了有八种典型事迹的单位或者个人，由国家给予精神鼓励或者物质奖励 ，但这方面的规定过于抽象而使文物保护补贴和文物保护奖励缺乏具体的可操作性和规范性。 （三）文物法制氛围问题 文物法制宣传力度不足，文物保护法律法规宣传效果不佳。公众的文物保护意识和法制观念薄弱，参与程度、配合程度与支持力度较弱，致使文物违法犯罪信息获取的及时性较差，没有形成一个良好的文物法制氛围。导致了文物贩卖、流失等现象时有发生。 三、加强文物行政执法工作的对策建议 随着我国社会主义法制体系的不断完善，行政机关执法能力不断提升，结合文物行政执法的实际，针对上述问题，提出以下建议： （一）加强文物行政执法体制建设 1.强化执法主体建设 第一，明确主体地位。文物行政执法主体在文物行政执法实践中表现为文物局，应当明确其在执法体制中的主体地位，其他部门参与联合执法只是配合其工作，而不是多头、交叉管理所造成的执法混乱、互相推诿情况。第二，健全主体结构。政府部门针对文物行政执法过程中产生的负面影响，应及时予以解决，并就文物行政执法体系建设，制定相关的科学的、合理合法的规章制度并予以实施。第三，提升执法队伍的素质和水平。建立健全相关制度，尊重知识和人才，加强执法人员的文物专业知识和相关法律专业知识的双重培训，定期组织培训学习文物保护的最新案例、经验、成果并以论文、专著、报告等文字形式记录执法经验和心得体会。 2.按照法定程序进行文物行政执法 文物行政执法机关应当根据法律法规，遵循法定程序，对相关文物违法行为进行查处。在文物执法过程中选择的程序应该符合客观实际、社会公序良俗、一般社会公正价值和文物所特有的特征，尽可能为行政相对人和执法相对人提供参与行政程序和法定程序的各种条件和机会。 3.创新文物行政执法工作机制和监督机制 首先，加强联合执法。联合执法不是多头、交叉管理，而是行政机关之间或与其他主体之间，由一部门牵头、其他部门配合而采取联合行动，贯彻实施法律的活动。文物行政执法主体应与公安、海关等部门沟通配合，提高联合执法的效率。其次，强化公众监督。接受上级和公众的监督，建立有效的监督机制。在建立监督机制时，应当注重社会监督，既包括有权的机关，又应当包括一些社会组织和公民个人，从而保障文物行政执法多层次全方位的监督机制。 4.建设法治政府 首先，政府要充分树立“法无规定不可为”的意识。文物行政执法必须有法律依据，一旦违法就要承担法律责任。其次，建设责任政府。建立健全文物行政执法问责制度，推动文物行政执法问责和政府依法行政与财政、审计的有机结合，树立权责统一观念。再次，建设效能政府。要降低文物行政执法成本，提高文物行政执法效率，其关键在于做正确的事，做人们需要的事，把人民的利益作为根本的出发点和落脚点。 （二）加强法的制定和实施 1.制定合乎文物保护的法 我国法律需要进一步明晰保护文物的物质及精神奖励标准。法律对于具有其所列举的具体典型事迹的单位和个人，在精神鼓励的同时，应当根据上交文物价值和贡献给予不同程度的具体的物质奖励标准，以法律、司法解释或出台相关行政法规的方式来明确和规范其物质奖励的实施程序及具体标准。 2.保障法律的实施 执法是我国文物执法体系的核心。文物行政机关应在法律规定和上级政府的授权范围内行使文物行政执法职能，兼顾内容和程序的合法性。在强化文物司法监督方面，要通过内、外部监督机制的完善和创新，从制度上保证队伍不出问题，让司法腐败和司法不公正没有滋生的土壤。加强文物守法，就是要求守法主体应出于文物法律的要求、利益和信用的考虑、惧怕法律制裁、心理习惯和道德要求而遵守文物法律，保护文物，贯彻配合好文物行政执法。 （三）营造良好的文物法治氛围 营造文物法治氛围就是要求国家机关、社会组织和公民个人要在实践法治中形成可感知的具有普遍意义的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的整体社会状态和社会氛围，达到从被动的遵循、敬畏文物法律向自觉遵守、维护文物法律的转变。建设良好的法治氛围是社会发展的必然要求，良好的文物法治氛围并不是自然形成的，而是需要各方力量的努力。 1.培育文物法治意识 加强文物法治宣传，培育文物法治意识，使人在观念上，有权利义务、法律至上、自觉守法的意识；在实体上，对从事文物保护及文物行政执法的国家机关及其工作人员、社会组织机构有一个明确的认知；在形式上，对文物法律制度、文物法律规范、文物法律程序、文物法理研究有一个基本的清晰的认识。文物行政执法部门应加强文物法治宣传，例如广播、电视等新闻媒体推出文物法治栏目，可以策划文物法治讲座或文物法治访谈，定期开展文物法制调查及公开文物违法犯罪事实，使民众得以了解文物、认识文物法律制度，从而使区域内民众培育文物法治意识。 2.培养文物法治理念 首先，加强文物普法教育。有关部门在进行普法的过程中，应重视与文物有关的普法工作，减少民众的不知法而犯法的情況发生。其次，加强文物行政执法的学术研究有利于用科学理论指导实践。最后，建立多元化民主参与和监督制约机制，培育公民理念，强化普遍权利信念和守法精神。 3.培育优秀法治文化 法律作为上层建筑的一部分，其最深厚的根源在于一定社会物质生活条件，与人们现实的经济关系和在生活中形成的权利要求密切相关。区域法治文化深刻影响着区域各方面的发展。文物行政执法属于法制文化的一部分，要想促进本地文物行政执法的发展，必须把培育优秀法制文化提上日程。为此，需要优化文物行政执法结构，适应法治文化发展，认识到中国法治文化发展的整体性要求，并具体指导文物行政执法进行合理调整，并以此促进法制文化的繁荣和发展。 注释： 周永坤.法理学-全球视野.法律出版社.2010. 《中华人民共和国文物保护法》第5条、第7条.2015. 《中华人民共和国文物保护法》第12条.2015. 参考文献： [1]李家文.文物行政执法现状探析.中国文物报.2014. [2]李晓东.文物保护单位防范体系研究.学苑出版社.2007. [3]张文显.法理学.高等教育出版社、北京大学出版社.2014. |
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