| 标题 | 加强民族地区社会养老服务法治化的思考 |
| 范文 | 摘 要 我国少数民族自治地区大多经济不发达，存在未富先老、家庭养老功能弱化、社会养老服务需求不断增大等情形。社会养老服务面临许多潜在的法律风险，民族地区的社会养老服务有待于进一步扩大布点建设和法治化运营与管理，以法治化提升社会养老服务水平。 关键词 民族地区 社会养老服务 法治化 基金项目：大连民族大学2016年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“民族问题调研”（编号20160104）课题阶段性成果。 作者简介：刘灵芝，大连民族大学文法学院教授，研究方向：法理学、民族法学。 中圖分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.224 法治化的主要标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，都严格遵守法律和依法办事，“逐步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯”。 近年来，在民政部和全国老龄委的积极推动下，全国各地为积极应对人口老龄化，广泛开展了社会养老服务体系建设。党的十八届四中全会也提出了“十三五”时期积极开展应对人口老龄化行动。实践中，社会养老服务面临许多潜在的法律风险，因此有必要采取相应措施，以法治化提升社会养老服务水平。本文主要对辽宁少数民族自治地区加强社会养老服务法治化进行探讨。 一、辽宁民族地区人口老龄化的现状及养老困境 辽宁省是我国最先进入老龄化社会的省份之一。2016年6月，辽宁省老龄办向社会发布《2015年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，截至2015年，辽宁省60周岁及以上老年人口879.0万人、占总人口20.6%，首次突破1/5。该报告数据显示，辽宁省人口老龄化程度较高，与全国老年人口占总人口16.1%相比，高出4.5个百分点。到目前，辽宁省已在全国率先建立了以居家养老为基础、以社区服务为依托、以养老中介为纽带、以国有养老机构为示范、以兴办民办养老机构为导向和以农村区域性中心敬老院为延伸的“六位一体、城乡统筹”社会化养老服务体系。 辽宁省是全国少数民族人口较多的省份之一，全省除汉族以外，还有满族、蒙古族、回族、朝鲜族、锡伯族等51个少数民族成份。全省有8个少数民族自治县，其中6个满族自治县、2个蒙古族自治县，共有153个乡镇（街道）。辽宁省8个少数民族自治县少数民族人口174万人，占自治县总人口54.3%，其中农村人口占73%以上。 目前，辽宁8个少数民族自治县的乡镇（街道）均建有养老服务机构，包括公办和民办的福利院（养老院）、居家养老服务中心（包括星光老年之家）、社区养老服务中心等；农村均建有敬老院、日间照料中心和村级农村幸福院等，有些养老机构是集医疗、养护、康复、托管、临终关怀于一体的综合性老年人养护场所，深受当地老年人欢迎。喀左蒙古族自治县开展的“十分钟养老服务圈”活动，为老年人提供居家养老服务和社区养老服务，受到群众称赞。辽宁少数民族自治地区也面临着养老困境： 其一，家庭养老功能弱化，空巢老人家庭增多。以阜新蒙古族自治县为例，2016年1月阜新蒙古族自治县的政府工作报告指出，在过去的五年，阜新蒙古族自治县实现城镇实名制就业3.1万人，转移农村劳动力 68万人次，完成劳动力就业培训1.5万人次，“零就业家庭”持续保持动态为零。此外，据笔者掌握的资料，为提高农村居民生活水平，辽宁其他少数民族自治县政府相关部门也都大力推行农村劳动力转移就业。许多少数民族自治县的乡镇政府高度重视农村劳动力转移培训，坚持以实现培训促就业和落实全镇发展规划相结合，推动农村剩余劳动力向城镇转移就业。但随着城乡青壮年外出求学、就业、经商及计划生育家庭失独等情况的持续增多，导致老人独居的空巢家庭不断增加，尤其农村，很多地方都有“空心村”现象，使得高龄老人生活照料面临困境。 其二，民族地区未富先老。实践中，城镇与乡村老年人的主要生活来源存在明显差别。城镇中的老年人靠退休金、养老金生活，其次是家庭其他成员供养。农村老年人口靠家庭其他成员供养的超过60%，其次为劳动收入。“老人的贫困现实使得养老问题更加艰难。从养老行动来看，一些承认养老责任、具有养老意愿的中青年，也因为各种现实原因没能真正落实对老人的赡养行为，出现了有经济赡养能力而不赡养父母，想承担赡养责任但没有经济能力支持的现象。” 其三，社会养老服务面临许多实际困难。具体表现公办养老机构政府资金投入不足；民办养老机构政策支撑不够、市场化水平不高、社会力量参与少、养老服务人才匮乏等问题。部分乡镇的敬老院，养员人数少、资金运转困难。人口老龄化程度的日趋加深，养老的供需矛盾突出，养老机构有待增多。 其四，居家养老服务、社区养老服务质量有待提高。目前，全国超过90%以上的老人都选择居家养老方式，但居家养老服务方面仍存在诸多问题。表现为养老服务设施短缺，服务项目和服务能力不足，居家养老服务中心、日间照料站的数量和服务功能，与老人的实际需求还存在一定差距，辽宁少数民族自治地区也存在类似情形。青壮年劳动力外出打工，社区养老服务队伍工作力量不足，职业化和专业化程度不高，服务质量难以保证。居家养老服务内容和项目单一，仅仅停留在最基本的日常生活服务上，无法满足老年人对文化、娱乐等综合性多层次服务的需求。 其五，民族地区农村养老机构布局有待进一步合理化，农村敬老院、老年人日间照料中心、村级农村幸福院等有待于加大投入，扩大规模。 二、以法治化提升社会养老服务水平的必要性 十八届三中全会提出，要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。十八届四中全会指出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治社会应具备精神和制度两方面的因素，既要具有法治的精神，也要有反映法治精神的制度。法治的精神方面主要是指整个社会对法律至上地位的普遍认同和坚决的支持，养成自觉遵守法律法规、通过法律或司法程序解决各种纠纷的习惯和意识。 实践中，社会养老服务面临许多风险：第一，社会养老服务机构制度不健全，很多社会养老服务机构在制定规章制度时盲目照搬同类机构，制定的规章制度存在针对性不强、适用性不高等问题，造成很大的风险隐患。第二，社会养老服务机构运营过程中，经常会发生各种涉老纠纷，如送养协议规定不明确，权利义务约定不清晰等导致的服务纠纷。在日常的护理服务中不安全的因素也很多，如不定时的突发疾病、伤害事故等，尤其是高龄、失能的驻院老年人容易出现突发疾病、摔倒受伤等情形。第三，一些养老服务机构管理人员、护理人员法律意识淡薄，导致出现涉老纠纷后不能及时地妥善处理。因此，有必要采取相关措施，加强养老服务机构经营管理的法治化水平，切实保障老年人合法权益，显得极为重要和迫切。 三、加强社会养老服务法治化的对策建议 （一）依法加强对养老服务机构的监督管理 我国《老年人权益保障法》第44条规定，县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。实践中，养老服务机构运营过程中存在着监管方式滞后，监管效能偏低，监管规则不明等问题。因此，政府相关部门应改变单纯依靠行政手段管理养老服务机构的传统模式，更多地运用法治方式来规范养老服务机构合法有序地运行，加强对社会养老服务机构及其工作人员的法律规制，依法保护老年人的合法权益。 （二）养老服务机构要加强内部管理法治化 养老服务机构应当建立健全内部各项规章制度，制定突发事件应急处理预案，防范各项意外事故和养护纠纷的发生。养老服务机构管理人员对护理人员的行为要加强监管，防范安全事故和护理人员虐待老人事件发生。日常护理工作中，要做好入院老年人的护理分级，保管好体检档案及相关资料记录和存档，将各种风险降到最低限度。 （三）要明确规定养老服务合同的内容 我国《老年人权益保障法》第47条明确规定，养老机构应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议，明确双方的权利、义务。民政部制定的《养老机构管理办法》第11条更是详细罗列了服务协议应当载明事项。 实践中，由于老人的个体差异，对老人的生活照料、医疗护理，都必须有针对性和预见性，这是养老服务合同与其他服务合同的重要区别，养老服务机构应当与接受服务的老年人或者其代理人依法签订养护协议，明确双方的权利、义务。2016年12月，为规范养老机构服务行为，保护合同当事人的合法权益，民政部、国家工商总局新近联合制定印发了《养老机构服务合同》（示范文本），民族地区各养老服务机构应当积极适用。 （四）培养养老服务从业人员法治观念 十八届四中全会提出“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，要求“推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”实践中，社会养老服务机构在加强从业人员专业化培训的同时，应加强管理人员和从业人员法律知识培训，提高规则意识，要培训从业人员学习掌握与养老服务相关的各项法律法规和规章制度。 （五）积极开展养老服务评估制度 养老服务评估，是为科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等，由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作。2013年7月，为深入贯彻《老年人权益保障法》关于建立健全养老服务评估制度的要求，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》。因此，为推进社会养老服务体系建设，提升养老服务水平，民族地区应当依据本地社会养老服务体系建设情况和老年人需求实际，积极开展养老服务评估制度，确定机构养老需求和照料护理等级，以实施个性化养老服务。 （六）建立养老服务业风险分担机制 我国《老年人权益保障法》第48条规定：国家鼓励养老机构投保责任保险，鼓励保险公司承保责任保险。2014年10月，辽宁省政府依据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），发布了辽宁省《关于加快养老服务业发展若干政策》，其中第16条规定：“建立养老服务业风险分担机制。鼓励各类公办养老机构（含养老院、福利院、敬老院、农村困难家庭常年病人托管中心）和民办养老机构，投保养老机构责任保险，降低养老机构运营风险。”因此，建议辽宁民族地区要积极研究制定养老服务意外事故保险制度，提升社会养老服务机构应对经营风险的能力，促进养老机构健康发展。 综上所述，在我国全面推行依法治国，建设法治社会的背景下，为积极应对社会人口老龄化，辽宁少数民族自治地区面对日益增长的社会养老需求，应当进一步加强社会养老服务法治化，提升社會养老服务法治化水平。 注释： 张文显.法治化与国家治理现代化.中国法学.2014（4）.21. 朱鹏、李朗.家庭在养老保障中的角色定位分析.人民论坛.2014（26）.138. |
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