| 标题 | 论运营期风险下PPP项目的可持续经营 |
| 范文 | 摘 要 我国从2014年在公共服务领域推行PPP模式以来，PPP项目在我国迅猛发展。检验PPP项目成败的指标不仅仅是社会投资人项目的盈利与政府支出的节约程度，更重要的是公众对产出项目的满意程度。PPP项目的生命周期决定了现阶段我国的PPP项目尚未进入经营期，如何保证PPP项目经营期间向公众提供稳定、高效、优质的服务是社会各方关注的焦点，也是本文论述的核心问题。本文以PPP模式基本理念、定义为引，论述PPP项目的核心成败要件是项目的可持续运营及可持续运营的基本特征、意义与条件，得出以下结论：合理的风险分担原则与风险协商机制才是项目可持续运营的关键。同时还论述了PPP项目风险、主要风险，并在理想风险分配原则上提出了物有所值分配模式及法律限制手段。 关键词 PPP项目 经营期 项目风险 作者简介：肖海明，广西欣源律师事务所。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.321 PPP是一种提供公共基础设施建设及服务的方式，由私营部门为项目融资、建造并在未来的25至30年内运营此项目。其本质是政府授权社会资本长期、稳定地向公众提供本应由政府提供的公共服务，并获得合理回报。 无论是PPP模式还是传统模式，政府的短期投入与短期风险都是可以明确预测的，两种模式的区别主要在于产出公共服务的未知性与长期的投入与风险控制：在数十年的运营期中，很多风险是不可预知的，因此难以对长期的公共服务产出进行准确预测。PPP项目的核心阶段包括：政企双方相互选择的项目准备期、从项目签约到融资完毕的实施准备期以及此后的建设经营期。在上述三個阶段中，建设经营期是检测PPP项目成果的重要指标。建设经营期是建设期与经营期的合并，从法律与实务角度看来，后者才是真正意义上PPP项目的最大优势与成果，但也不能否认前期工作都是为项目可持续运营服务。本文以PPP项目的可持续经营为核心进行探讨，旨在如何保障PPP项目的物有所值。 一、PPP项目的可持续运营 （一）PPP项目的可持续经营概述 PPP项目的可持续经营，指PPP项目持续稳定产出符合公众需要的公共服务、产生合理收益，政府和社会资本有处理各项事件、预防风险的有效机制：主要包含下列内容： 第一，公共服务项目有稳定的产出。这是PPP项目的稳定出发点，无论提供何种服务的PPP项目、无论采取何种运作模式，其本质都是社会资本经政府特许、向公众提供公共服务。可见，社会资本应当提供稳定的服务。 第二，该产出有市场价值。其一，公共服务本身有价值，即PPP提供的服务必须符合公众需求，在服务质量上被需求方接受，在数量上满足公众的需求；其二，公共服务有市场，公众或政府原以为社会资本提供的该项服务付费，即公共服务的价值能产生经济效益。公共服务在质和量两方面都被需求方认可，并且公众愿意直接或间接地支付服务费。 第三，产生的运营收入必须合理。PPP项目作为与社会民生有关的服务项目，有两方面限制：其一，满足社会资本需要，即社会资本在以PPP形式提供公共服务时有利可图，满足资本市场的基本追求。其二，满足公众和资本的需要，即社会资本在这一项目中不能获得暴利。 第四，行之有效的风险控制和问题解决机制。在PPP项目出现不能稳定产出公共服务、产出的公共服务没有市场价值或产生的运营收入不合理时，有相应有效的手段使之产出稳定、服务被市场接受、运营收入调整到合理等。 （二）可持续运营的意义及条件 PPP项目的意义在于政府无现汇时，通过特许经营的方式创造项目，为各方共赢提供前提，而项目可持续运营的意义在于保证项目各方切实取得项目初期预测的利益。 首先，站在政府的立场，政府利用有限的现汇提供了更多的公共服务项目或提高了公共服务的水平与效率，客观上促进了社会经济发展、提高了人民生活水平、节约了社会成本。 其次，从社会资本角度看。PPP项目的社会资本可分为两方：以投资人为首的侠义社会资本，即与政府签订PPP项目合同的具体当事人，可以是一家也可以是联合体；以银行、基金等为首的融资人，即放贷、提供项目资金的主体。对于主要由建设公司与运营公司、财团组成的侠义社会资本而言，一方面可以通过EPC与PPP结合的方式拓展了本身业务、避免了投标竞争；另一方面可以利用资金和管理、施工集成的方式降低总成本提高利润、增加自身竞争优势。对于融资人而言，多数PPP项目在一定的利润保障的前提下具有较高的稳定性，符合融资人的放贷利益要求。 最后，从公众的角度看，政府与社会资本的联合，通过PPP模式在相同成本下提供更优质的公共服务加快了城市的现代化发展进程，公众在支付合理的服务费后，享受了生活上的便利，促进了社会和谐。 本文认为，PPP项目可持续运营的主要条件可以归纳为以下两点：一是有稳定的、合理的现金流，要求社会资本能够稳定的提供有市场价值的公共服务并以此获得合理收益，二是有足够的风险承受能力，在社会资本不能满足前一条件时，即项目运营遇到风险时，有合理解决方案。 二、PPP项目运营期存在的风险 （一）PPP项目运营期风险概述 运营期风险是指PPP合同进入经营期后，对PPP项目经营期的投入成本与服务产出有不确定影响的因素，最终体现为风险对经营收益不确定的影响。笔者认为，经营期的主要风险可以分为两类：其一，提供公共服务本身的风险，即直接对PPP项目经营情况产生影响的风险。其二，提供服务外的风险，即对经营情况没有直接影响的风险。 （二）PPP项目运营期风险分类 1.法律风险。法律风险是指运营过程中，因无法满足或违反法律、法规的要求，导致运营成本增加或其他经营造成不利后果的影响，包括但不限于监管风险和外部风险实践中是指由于相关政策及法律法规的缺失与不明确，或者在项目运营期内法律法规变动等原因造成的风险。我国尚无PPP法，在项目运营期内法律风险不可避免。 2.运营风险。运营风险是指在运营过程中，导致成本增加与风险降低的不利影响，包括技术风险、管理风险等。一般而言，运营能力是关系到PPP项目公司能否正常发展的最主要因素。因此，PPP项目中最理想的社会资本联合体组成应当是：一家投资主体，一家建设主体，一家运营主体。 3.金融风险。金融风险主要是指融资过程中金融市场、金融机构等产生的不确定影响，主要包括利率变动、汇率变动以及通货膨胀等。笔者认为，利率变动是我国现阶段PPP项目可持续运营的主要金融风险，因为利率变动直接导致融资成本变动，直接关系项目能否继续运营。 4.市场风险。PPP项目运营中的市场风险主要是指公共服务的市场接受程度，包括市场需求量等。主要体现在PPP项目前期工作中对市场需求预测的准确性和竞争，关系到盈利性和半盈利性PPP项目的收益问题。 5.政治风险。政治风险主要包括政策风险和信用风险两方面。政策风险主要指政府有关资本市场的政策发生重大变化或重要举措、法规出台等引起资本市场波动、对社会资本产生重大影响的风险，主要包括反向性政策风险和突变性政策风险。政府信用风险主要是指政府对项目的不当干预、单方面修改合同或不履行合同义务等。 三、运营期风险分配模式 （一）运营期风险分配原则 在PPP项目实施前，评估整个项目生命周期中潜在风险也是物有所值评价不可缺少的环节。建立合理、高效与效益最大化的风险分担机制是PPP项目能否持续运营的核心条件。 我国PPP学者认为，风险分配原则包括：公平原则、归责原则、风险收益对等原则、直接损失承担原则、风险分担的动态原则、风险偏好原则等。综上，风险分配核心原则应为：“风险应该由最有控制力的一方承担、风险分担与所获得的收益匹配、有承担风险的意愿。” （二）风险分配的物有所值模式 风险控制的物有所值，是指当事人在不按理性模式分担风险的情况下，做到有效控制风险和经济效益最大化的风险分配方式，内容包括：对于原应承担风险的一方，其支出的风险转移补偿费低于承担风险的潜在费用，即满足原风险承担人的经济目的；对于新承担风险的一方，其对转移的风险有一定的承受能力且承受风险不以降低公共服务的标准为前提，即承担风险不能以损害公众利益为代价。可见，风险分配的物有所值模式是PPP项目合同风险机制的发展方向。 四、对策及建议 （一）完善现有法律介入途径 PPP合同作为社会资本代替政府提供公共服务的合同，其交易相对人实际上是公众，在法律层面上可以看做政府通过PPP合同和社会资本向公众提供服务，因而具有一定的行政法上的法律性质。根据行政法有关程序正当原则的基本法理，有关调价等涉及公众的风险承担最终方式应当在签订PPP合同前向公众公开征求意见，这也符合《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第31条的规定，根据该规定第11条第6项“监管架构”的规定，现行的监督机制包括“履约管理、行政监管和公众监督”，其中对“公众监督”并没有详细规定。笔者认为，应当对此进行详细规定，如在运营期中涉及公共服务等有关公众利益的会议和谈判，可以有条件的由同级人大常委會进行监督等。 （二）完善PPP相关法律体系 相对于PPP模式更为成熟的国家而言，我国PPP立法方面仍然存在较大空白，虽然近年来国务院部委推出了大量有关PPP模式、实务操作等规定，在进行PPP模式与我国国情、发展需求相适应等方面起了重大作用，但由于以下原因，整合并制定新的PPP法规势在必行：新的规章效力不及原先的法律、法规，导致PPP模式在部分层面难以推行；不同部位颁布的规章之间存在冲突，不利于PPP模式的推广；PPP模式的法律性质确定难，至今没有明确确定其基本性质等。笔者认为，应当从法律层面制定全面的PPP法律体系，以规范PPP项目各方行为准则、权利义务关系、制裁措施。 （三）建立国家层面PPP统筹协调机构 PPP项目合同设计领域众多，比如特许经营属于发改委管辖、财政支出属于财政部管辖等，不能完全由一个部位单独掌控。结合国外PPP相关经验，设立国家层面、统一的PPP中心将对促进PPP模式的 发展与推广有重大作用，不仅有利于推进跨区域的大型PPP项目、节约政府沟通成本，也有利于总结PPP项目中的利弊并缓解规章之间的冲突，更有利于推行专门的PPP法典。 在PPP项目中，理想的风险分担模式不能被资本市场完全接受时，法律必须对风险分配的物有所值进行限制，以保护公众的基本权利。因此，律师在法律尚有空白时，做PPP合同审查不仅要注重PPP项目的合法性，更要注重风险分配方案的合理性。 参考文献： [1]柯永健、王守清、陈炳泉.基础设施PPP项目的风险承担.建筑经济.2008. [2]王守清.国际工程市场的主要变化、企业发展路径和风险管理.中国勘察设计.2012. |
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