| 标题 | “最多跑一次”改革的扩散张力及发生机理研究 |
| 范文 | 摘 要 浙江省推行的“最多跑一次”改革通过政府流程再造和“互联网+政务”的有机结合，推动向创新型、服务型、效率型政府转型。“最多跑一次”改革呈现了“衢州积极探索——省级吸纳推广——地市县跟进落实”的扩散逻辑，以人民需求为导向的政策创新为解决地方治理困境提供了有效方案。但是，由于市情、县情不一，政策创新扩散的成效也不同。本文以P县“最多跑一次”改革为例，通过对比不同地区的实施效果来分析政策创新扩散中存在的张力，并探讨其发生机理，以期对政策创新扩散的有效生成提供一定启示。 关键词 “最多跑一次”改革 政策扩散 制度张力 发生机理 作者简介：黄宁杰，武汉大学政治与公共管理学院，硕士，研究方向：中国政府与政治。 中图分类号：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.310 一、问题的提出 2016年衢州成為“最多跑一次”改革的先行试点，2017年浙江省政府将衢州“一窗受理、集成服务”的做法推向全省。通过学习、借鉴“最多跑一次”政策试验地的成果可以有效降低推广区的各种成本，但是，“我们留下了一个黑箱，即新的原则和实践被实际使用和制度化的机制并没有在具体经验研究的基础上得到说明。从这种意义上看，制度扩散似乎是信息从一处向另一处的机械挪移。其结果是，我们很多人都往往假定制度扩散会导致同质或同形结果。” 实际上政策的扩散并非是机械挪移，其实施效果关键看省级政府的压力机制与市县的吸纳机制能否有效衔接，也即政策扩散需要将外部新要素与本地旧要素进行有效组合。由于市情、县情不同，各地在推广“最多跑一次”改革中取得的成效也不一。本文以P县“最多跑一次”改革为例，P县作为浙江经济欠发达地区，在推广“最多跑一次”改革过程中不仅面临同级县域遇到的问题，而且也遇到了一些地方性难题，是研究浙江省“最多跑一次”政策扩散成效的典型个案。本文从政策创新扩散的角度出发，通过个案分析的方式，研究“最多跑一次”改革的扩散张力，并探析其中的发生机理，以期对“最多跑一次”改革有更深入的了解，为进一步深化改革提供一定的启示。 二、“最多跑一次”改革实践层面的张力 “中国现有干部考核任用制度所具有的约束和激励机制，直接影响地方政府决策人员的注意力配置状况，从根本上塑造着地方政府及官员的行动逻辑和决策过程。” 实际上，在任务指标量化与刚性时间约束的压力下，“最多跑一次”政策的扩散在县市区层面取得了积极的成效。但是，受多种因素交织的影响，在各地的扩散效果参差不齐。以本文调研的P县为例，囿于自身因素，与政策试验地与推广区相比，P县在推广“最多跑一次”改革的具体实践中存在以下张力。 第一，信息网络建设滞后。以互联网为依托的“最多跑一次”改革，关键在于信息网络系统的建设。纵横向比较，P县信息网络系统建设都相对滞后。纵向来看，衢州是由市里统一筹划，在全市建立一体化的网络系统，整体上推动“最多跑一次”改革的实施。反观P县，根本不在其所属地级市网络系统的覆盖范围内，没有相应地技术支撑。横向来看，与J市其他区县相比，如Y市、D市，P县缺乏专业网络技术团队，在网络团队跟不上的情况下，导致办事群众不能一次性办结，与“跑一次是原则，跑多次是例外”的目标还有一定的差距。同时，P县网上办事事项覆盖面还有待提高，一些与群众关系密切的基本事项还未实现覆盖。 第二，信息数据“孤岛化”。部门内部的有效整合、部门之间的深入合作以及业务上的集成是“最多跑一次”改革高效运转的前提。受限于网络技术、业务监管等多种因素，P限数据共享仅在小范围内，甚至出现部门内部的数据都不能共享的情况，造成政务资源、数据信息呈现碎片化、分散化、局部化等特点。据P县卫计系统反映，单位内部尚未建立统一的数据交换平台，许多内部信息无法共享，无形中降低了工作人员办事效率，增加了群众办事时间，显然有悖于“群众少跑路，数据多跑路”的改革目标。 第三，窗口人员问题多。以“互联网+”为支撑的政务机制的转变，要求工作人员熟悉现代化信息技术，有过硬的专业能力、良好的职业道德、较强的沟通能力。纵观P县365行政服务中心工作人员现状，存在着人员配置不充分、服务不专业、业务不精通、工作不连续等问题。调研显示，365行政服务中心工作人员中临聘人员占比达53.33%，而这部分人员因工作任务重、工作时间长、考核压力大、工作酬薪低等原因，流动性较强。另外，综合窗口要承担多部门、多领域、多专业的工作，窗口工作人员由于业务流程培训时间短，很多窗口工作人员对业务流程、网络系统不熟悉，出现相互推诿的现象，大大降低了群众的办事体验。 第四，基层下放“有冗沉”。“最多跑一次”改革的目标是让数据多跑路、群众少跑路，最好让群众不跑路就能办成事。在基层服务中，确立了“群众不出村就可以办事”的目标，体现了服务型政府的理念。虽然在乡镇、村一级设立了便民服务中心、下放了办理权限，但是服务质量却没有跟上。当前便民服务中心存在建设不规范、监管不到位、下放有冗沉等难题。尤其是村级便民服务中心，工作人员缺岗缺位现象比较严重，导致服务中心形同虚设，代办服务停留在纸上，群众办事找不到人、办不了事。 三、“最多跑一次”扩散张力的发生机理 吸纳有效的治理方案是推进地方治理现代化的重要举措，但由于每种制度或政策的生长土壤不同，在政策扩散的过程中，形式上的复制很容易造成政策的失效，探究其中的发生机理，有助于更好发挥政策扩散的效应。“最多跑一次”改革在地方的实践成效是省级层面的考核压力与地方政府的吸纳能力共同作用的结果。本文将从地方政府吸纳能力的角度分析实践张力的发生机理，透析其中的运行逻辑。 （一）治理理念：缺乏整体性思维 让数据多跑路，群众少跑路是“最多跑一次”改革的基本运行逻辑，而这个逻辑成立的前提是打破部门利益的藩篱、建立部门间的协作机制来实现资源和信息的共享，从而实现“部门化政府”向“整体性政府”转变。但是在具体实践中，“公共事务的主要治理主体之一——政府——还保持着以专业分工、职能分置为基础的科层制体制，而科层制存在一个缺乏部门协调机制的风险，即碎片化风险” ，这严重影响了“最多跑一次”改革的有效性。以调研的P县为例，目前P县已有1310个事项按要求进驻365行政服务中心，但是由于服务中心空间有限，各部门在物理和网络空间上还没有完全整合，至今还有14个部门没有派人进驻。又受传统管理观念、业务监管等多种因素的影响，部门之间甚至部门内部还未实现共享，导致未能推进信息数据的全面整合，其扩散绩效远低于J市其他区县。总体而言，P县在物理空间和网络空间的建设上都显示整体性思维的缺乏。 （二）吸纳机制：忽略了政策扩散的特殊性 推动“最多跑一次”改革的最主要的目的是降低政治性交易成本，通過有序的制度结构提高办事效率。但是，内嵌于地方政府的行动逻辑显然更偏好落实上级要求 。换言之，地方政府在执行制度安排时，为便于完成考核任务，便采取最容易的形式上复制的方式，未能充分考虑本地实际情况，导致政策执行效益不高。以P县为例，目前“最多跑一次”政策创新扩散涉及国土、卫计、交通等37个部门，共有11个部门86个事项下放到乡镇、村一级 。但是调研发现，设立便民服务中心的村庄存在服务下放有冗沉的问题，即投入了大量的财力、人力、物力，但由于大多数村庄常住人口少，便民服务中心使用率低。这既增加了行政成本，造成了行政资源的浪费，又未能有效达到降低政治性交易成本的目的。 （三）软件设施：人员配备保障不充分 政策创新扩散的过程实际上也是治理体系现代化的过程。在这一过程中，政府一直致力于通过创新扩散来增强政府的服务能力、政策执行能力，以增强政府治理体系的有效性。政府治理理念、部门协作程度、权限下放状况等都是影响政府有效性的重要因素，而行政人员的综合素质则直接影响政策执行效果。P县涉改部门普遍存在工作人员老龄化、专业性差、流动性强等问题，有工作人员甚至表示：“我们自己也不是很清楚‘最多跑一次改革在改什么。” 工作人员的诸多问题影响了“最多跑一次”改革的实践效果。 （四）资源禀赋：财政资金投入不足 政策创新通常要求实践者具有充足的财力 ，而政策推广区也需要具备一定财力。与全省经济发达地区相比， P县地方财力不足也是影响“最多跑一次”扩散成效的重要因素。前期准备阶段，P县在原行政服务中心办事大厅、办事事项的基础上进一步升级。但是，由于财力有限，P县既未能在空间上实现“一厅式”办理，又难以保证工作人员的稳定性与专业性，更无法对数据进行实时更新与共享。财力约束不仅会导致政策推广区软硬件配置的“低标准”，而且由于运营资金不足，使得低配的设施难以有效利用，结果是政策扩散没有超越“绩效门槛”，从而为可持续性留下隐忧。 提高地方财政收入，对于助推政策创新扩散具有基础性意义。 四、结语 “各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。” “最多跑一次”政策扩散进一步实现了政府治理的有效，但也应注意政策创新扩散的张力。从地方的具体实践来看，“最多跑一次”的扩散方式需要根据地方实际来进行适当调适，以实现政策试验区的成果与与推广区的实际相结合，将上级政府的考核压力与地方的吸纳能力有效对接，从而推动政策扩散取得更好的成效。在改革深化之际，要及时补齐“最多跑一次”政策扩散的短板，并通过这一改革撬动其他方面的改革，不断推动地方治理体系和治理能力走向现代化。 注释： [美]坎贝尔著.姚伟译.制度变迁与全球化.上海人民出版社.2010. 杨志、魏姝.政策爆发：非渐进政策扩散模式及其生成逻辑——以特色小镇政策的省际扩散为例.国家治理研究.2018（5）. 陈国权、皇甫鑫.在线协作、数据共享与整体性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析.国家行政学院学报.2018（3）. 陈丽君、童雪明.整体性治理视阈中的“最多跑一次”改革：成效、挑战及对策.治理研究.2018（3）. 数据来源：P县365行政服务中心办公室。 调研访谈记录。 Gray，V. 1974. Expenditures and Innovation as Dimensions of Progressivism： A Note on the America States ， American Journal of Political Science 18（4）. 周志忍、李倩.政策扩散中的变异及其发生机理研究——基于北京市东城区和S市J区网格化管理的比较.上海行政学院学报.2014（3）. [美]塞缪尔·P·亨廷顿著.王冠华，等译.变化社会中的政治秩序.上海人民出版社.2008. |
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