| 标题 | 论雄安新区的立法需求及实现路径 |
| 范文 | 江东 王雪尧 关键词 雄安新区 立法需求 立法授权 特色创新 基金项目：2018年保定市社科基金一般课题《雄安新区立法体制研究》，课题编号2018102。 作者简介：江东、王雪尧，河北大学政法学院，硕士研究生，研究方向：立法学。 中图分类号：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.086 一、立法需求的概念界定 在新修订的《中华人民共和国立法法》第72条新增的一款中提及了“立法需求”，那么何谓“立法需求”？法学界对于立法需求的研究鲜少，立法需求并没有成为一项主流的研究，甚至没有统一的表述。石东坡教授对立法需求进行了学术梳理和研究，他认为，立法需求是一种以社会的法律制度的有效供给为期待内容的主体需要。通过这种需要的实现，来确认、保护和实现该立法需求者所向往的一定的物质利益和精神利益。同时又因为立法尚且需要进一步通过执法和司法，以及对法律的遵守和监督，才能够切实地将其加以确认、持有或取得的权益真正地达成。换言之，即在立法的环节，是仅将一定的实际存在的利益或者期待取得的利益权利化。 立法需求来源于社会需求，是在法治建设过程中逐步表现出来的法律需要。社会是不断变化发展的，法律在规制社会生活的过程中也需要进行调整。法律滞后于社会发展便是法律进行变革的主要动因。立法是制度政治化的必然要求，制度的短缺和滞后需要国家权利机关通过立法措施进行填补，这便产生了立法需求的正当性。 二、雄安新区的立法需求 从1992年10月开始，国务院陆续批准设立了浦东新区、滨海新区以及雄安新区等，我国先后设立了19个国家级新区，而雄安新区是目前为止最后一个被设立的新区。习主席强调雄安新区的发展应当坚持世界眼光、国际标准、高点定位、高标准高质量组织规划编制，有计划分步骤推动新区建设。这就意味着雄安新区的建设具有独特性，需要加强法治保障。具体而言，雄安新区的立法需求表现在如下几个方面： （一）雄安新区立法应瞻前顾后 雄安新区建立的主要目的是打造非首都功能疏解集中承载地，分散经济高聚集地区人口密度，調整优化京津冀城市布局和空间结构，坚持创新、发展高新产业，优化城市公共设施、公共服务，建设绿色可持续发展的智慧新城。习近平主席多次强调建设雄安新区乃是“千年大计”，既然是“千年大计”，那就不仅仅要加强对经济、政治的建设，还需要将生态环境保护，文化遗产传承，民生保障工作，公共事业建设等囊括在内，“千年大计”的完成必定离不开法律支撑。总结归纳我国地方立法、经济特区等的立法现状，可以发现我国区域内制定的法规严重缺乏前瞻性。地方人大及其常委会、政府等相关部门制定的法律多为单项法规，仅仅是从自身所调整的单一领域和特定问题出发，并未将其放置于整个社会治理的体系进行衡量、预测，导致区域内法规之间的协调性差。雄安新区的立法应对其引以为戒，据调查，位于安新县境内素有河北省最大湖泊之称的白洋淀自上世纪六十年代至今的二十多年里曾历经六次干涸，国家及河北省曾先后二十三次紧急调水支援白洋淀。目前白洋淀的水源匮乏，不足以供应雄安新区内人口用水量更甚是保定地区乃至河北省其他区域。雄安新区在针对此种状况制定法律法规时，要将其放置于雄安新区整体的发展状况下，从城市治理的具体问题出发系统分析立法需求，充分发挥法的预测功能，加强立法规划，对立法体系进行科学合理的建设，对未来发展中可能存在的问题进行预判，预留一定的空间。因此，要想获得长久的水资源，雄安新区需要改善生态环境尤其是针对水资源匮乏的问题采取有效的治理措施，更重要的是从长远的角度来思考，如何有效改善白洋淀地区生态环境。 雄安新区的立法建设不是一味地向前看，还要从当下的实际情况出发，在当前的立法体系之中清理不适用的法律法规，对于可以加之完善的法规进行修订，带动新区向前发展的同时，也要维护好当下人民的根本利益。雄安新区主张发展高端高新产业，承接的产业以创新、科技、绿色、智能为主，而新区之前的产业多为劳动密集型企业，当下雄安新区关于产业发展的法律法规应当适时作出调整，我们仍要从全局性角度出发，从纵向、横向立法技术两个方面出发对新区之前就已经存在的产业相关立法进行改革，但是此种改革不是绝对性的，它需要保障绝大多数人的利益，淘汰、废除不合时宜的法规，修订、完善可再利用的法规，并且制定出引导雄安新区高端高新产业发展的新型法规。 （二）雄安新区立法应有据可循 国家级新区不是行政区，雄安新区目前并没有明确划分行政级别，而是由河北省人民政府的派出机构与中共河北省委的派出机构——中共河北雄安新区工作委员会合署办公。它负责组织领导、统筹协调雄安新区开发建设管理的全面工作;对雄县、容城县、安新县及周边区域实行托管。同时接受国务院京津冀协同发展领导小组办公室指导。 雄安新区定位为二类城市，被认定为副省级功能区，从此前国家级新区的设立方式来看，其规格高于一般国家级新区，设定的角色不同，它所拥有的立法权可能更广泛。雄安新区建立之初，建设工作只是初具规模，落实到实践中还需要一步步来完成，《河北省雄安新区规划纲要》明确了雄安新区规划建设的指导思想、功能定位、建设目标、重点任务和组织保障。新区初期的立法工作可主要依据《河北省雄安新区规划纲要》进行，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。 此外，中央政府对于每一个新区都赋予了一些特殊的优惠政策和权限，带动区域经济发展，并以其为中心向外辐射推进周边地区的经济增长。新区应加大对精准识别、精准帮扶、精准脱贫工作的调查力度，落实好“六包一”要求，坚持因地制宜、因户制宜，有针对性地找出解决问题的办法，初步拟制定相应的政策、法规。 雄安新区是我国党中央和国务院目前批复的最后一个新区，雄安新区虽然目前行政级别是副省级市功能区，但是它定位于国际标准，着眼于世界眼光、奉行高点定位、高标准高质量发展，那么雄安新区设立的工作委员会、管理委员会可以借鉴浦东新区、滨海新区这两个级别较高、发展较快较好的国家级新区发展经验。雄安新区的设立是中共中央、国务院的主动批示，由此可见，雄安新区的设立与众不同。因此，在对雄安新区进行规划建设时，立法保障一定要跟上。 （三）雄安新区立法应特色创新 截至目前，我国设立的19个国家级新区的地理环境、气候特征、矿藏资源、生物生态、人口特征以及社会经济发展迥异，这意味着各个新区发展的定位会有所相同，所需制定的条例、法规的侧重点则也不相同。雄安新区的建设乃千年大计，对于它的规划发展必须有历史耐心，还须突显出雄安新区发展的特色。 法律相比较于其他诸如道德、政策、行政等社会治理手段更加具有稳定性和可预见性。虽然每一种社会治理手段都有其特点和优势，但是法治手段在全球范围内已经证明其是最佳的路径。伴随着我国经济社会水平的逐年提高，法治建设更加成为了增强社会管理、实现社会和谐的必由之路。雄安新区的功能定位是不同于浦东新区和深圳特区的，在国家规划建设之初便面对更多的多元性。在法治建设上需要明确其政治定位和行政定位。雄安新区的建设发展是京津冀区域一体化发展的一部分。雄安新区的法治发展也应当在京津冀区域法治一体化的框架内进行。充分运用京津冀的区位优势和环境资源促进雄安新区的法律制度建设。面对我国目前的法治与经济发展状况，京津冀区域内部还是存在很大差异的。三个省市都拥有各自的发展优势和区位长处，雄安的发展需要立足于自身政策支持，借助于三地的支持，完善发展短板，寻求发展捷径。 三、雄安新区立法需求的实现路径 （一） 科学运用立法预测与规划技术，实现瞻前顾后 从哲学的角度看，一切事物都处于发展变化之中。然而法律具有滞后性，它本身并不具有预测性，不能够及时地与时俱进、时刻反映社会的变化，这就需要在制定法律法规时运用立法预测技术。采用专门的科学方法和手段，科学地预见法律近期和长期的结果及其社会效果，预见法律调整的形式和方法中可能发生的变化，科学的立法预测有助于选择最佳的立法方案，从而改善立法工作。 要实现雄安新区立法的瞻前顾后，省立法机关以及雄安新区立法部门应当运用立法预测技术，充分收集雄安新区当前的经济、政治、文化、社会、生态发展的文字资料及数据资料，深入研究、分析资料并遵循社会发展的客观规律，运用短期立法预测技术对其未来五年发展的进行科学规划。雄安新区的建设乃千年之计，对于它的规划不管是宏观还是微观都要小心翼翼，从全局性考虑，既要重视部分，也要把握整体。 立法建设需要依靠立法规划做辅助，立法规划是以立法预测为前提，对一定时期的立法工作合理地分步骤、分阶段进行所提出的方案和计划。建设雄安新区的立法体系即离不开立法预测、立法规划等立法技术的运用。习近平总书记在第十九次全国代表大会上明确提出《河北雄安新区规划纲要》，其中强调塑造城市特色，保护文物古迹，传承和弘扬红色革命文化，加强非物质文化遗产的保护与传承，发掘和保护其他优秀传统文化。 历史文化是民族的瑰宝，雄安新区的文物古迹、优秀历史文化的保护与弘扬彰显了地域文化特色，是新区文化建设的重要标志。 河北省人大常委會对于雄安新区2018-2022这五年期间的发展进行了立法规划，研究起草《白洋淀水环境保护和污染治理条例》。众所周知，白洋淀生态环境恶化，致使水资源匮乏、周边野生动植物岌岌可危、濒临灭绝，雄安新区立法部门应针对此现象作出相应的调整措施，落实河北人大常委会立法规划的重要要求。白洋淀在京津冀协同发展战略中占据特殊的地理位置和作用，雄安新区的设立更加凸显了白洋淀立法保护、司法保护的重要性，雄安新区规划已经将白洋淀生态环境列为必须重点保护的“雄安要素”。白洋淀的旅游业发展迅速，这也给它的生态环境增加了负担。研究起草《白洋淀水环境保护和污染治理条例》，以立法形式来改善白洋淀区域的现状，体现出生态环境的重要性。 雄安新区定位发展高端高新产业，承接北京非首都功能疏解，而雄安新区原产业都属于劳动密集型产业，以中小企业为主，科技含量低，产品附加值低。现雄安新区产业多以创新、开发、管理为主，原传统生产模式的企业即面临着升级、搬迁或者淘汰，新区政府及相关部门要处理好高端高新产业与原传统产业之间的关系，针对此新区应以立法为辅助手段，规划设立《雄安新区高新产业发展条例》《雄安新区传统产业暂行管理办法》，有序推进产业结构改革，完善配套条件，推动疏解对象顺利落地，有效吸引北京人口转移。 作好新区立法规划，可以减少对上位法的重复，使所立之法更有侧重点，具有针对性;可以避免立法因无计划进行所造成的各种缺陷，使立法工作更有条理性。 （二） 按照不同的授权依据，实现有据可依 立法是动态和有序的事物，是具有阶段性、关联性、完整性的活动过程。立法依据是立法工作开展的前提，没有立法依据立法工作无从谈起，也无达到立法目。雄安新区建立之初一定会面临着这一大问题——如何制定法律，从何处入手——进而加强立法制度的建设。雄安新区的立法应当有章可循、有据可依，但并不意味着所有的法律都可以成为其所谓的依据。 雄安新区获得立法授权主要存在两种方式，一种是全国人大授权雄安新区立法，另一种是国务院授予雄安新区的先行先试权。 全国人大的授权立法来源于宪法规定全国人大作为最高国家权力机关，而且在《立法法》第九条中可以明确看到全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。在《立法法》第七十四条也规定了经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会可以根据全国人大的授权制定法规。在这种情况下，雄安新区的立法工作应当是由国务院或者是河北省人大及其常委会来完成。其立法模式应该是国务院或者河北省人大及其常委会获得全国人大授权以后，根据宪法和法律的基本原则制定法规，依据雄安新区的现实状况和发展需要，制定雄安新区内部的法律规范，并报送全国人民代表大会常委会备案。 授权立法在雄安新区的建设中，为建立和完善雄安新区经济结构，建立和健全有中国特色的社会主义法制体系及在立法实践中都会发挥十分重要的作用，授权立法的理论在我国得到了广泛的应用，可见授权立法对雄安新区法治健全是大有裨益的。 关于先行先试权最早出现在正式的官方文件中是在2007年4月上海市人大常委会的《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。先行先试权的确立来源于国务院的认可。先行先试权的法律地位是低于国务院自身所颁布的法规文件的，其在法律位阶上是从属于国务院指定的法规。 雄安新区现阶段还没有成为设区市，中央也没有赋予雄安新区地方立法的权力。雄安新区目前的社会治理和经济发展缺少法律的支持，由此雄安新区需要尽快获得和设区市的行政级别同等的法律制定权，这样便可以拥有《立法法》第七十二条中所规定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规制定权。 （三） 充分考虑新区特点，实现特色创新 立法项目是立法建设的关键环节，确定的立法项目是进行立法工作的前提。雄安新区在进行选择立法项目时，应着重突出：一是突出生态环境立法，即在选择立法项目时，要高度重视雄安新区的生态环境发展问题。把白洋淀生态问题放在突出位置。白洋淀地区野生动物种类繁多，珍稀品种不在少数，雄安新区应当制定《白洋淀湿地保护条例》以及《白洋淀湿地野生动植物保护法》。此外，雄安新区目前已造林635.3万亩，雄安新区重视森林绿化，因此雄安新区应当建立《雄安新区森林管理条例》，用法规来保护新区的绿色生态。不容忽视的是，雄安新区主张发展高新产业，那么雄安新区应当对于存在的高污染企业、产业做出调整，调整不可随心而为，应有法可依，因此这需要相关部门制定出合理的法规来管理高污染企业的生产、发展。二是突出创新立法。雄安新区的定位就是主要发展科技创新企业、高端高新产业。雄安新区运用科技，创造出大量无人驾驶机动车并试行上路，雄安新区应当针对此创新颁布《雄安新区无人驾驶机动车试行管理办法》，规范无人驾驶机动车的运行并为其在运行过程中发生的状况进行统一管理。雄安新区曾与多家科技公司进行洽谈，双方旨在通过发展高新产业、创新社会治理，将雄安新区打造成一个绿色、创新、数字化以及以人工智能为中枢的未来智能城市。因此，雄安新区在加强制定知识产权、专利权、鼓励自主创业管理办法的同时，应当对人工智能、数字化大科技的运用进行规范、管理，为雄安新区的科技创新营造一个良好的法律环境。 四、结语 雄安新区自成立之初便不同于一般意义上的国家新区。在这种情况下雄安新区的法律建设也必然要與其战略地位相符合。我国目前对于国家级新区的发展建设缺少明确的法律支撑，雄安新区的建立有助于为国家新区建设提供法律上的示范引领作用。我们都渴望拥有一个坚实的法律制度，以抵御任意专擅与伪善兮兮对于我们的伤害。为雄安新区制定符合其自身特色的法律法规，促进雄安新区立法进步，带动国家级新区法律治理模式升级。雄安新区的立法应当在高质量的起点上注重瞻前顾后，对现实的接纳和对未来的把握，在明确国家授权依据之后加快立法进程，着眼于雄安新区的基础特色，从本地出发，制定符合其定位的法律法规。 注释： 2017年6月21日，经中央机构编制委员会批准，中央机构编制委员会办公室《中央编办关于设立河北雄安新区管理机构有关问题的批复》同意设立河北雄安新区管理机构。中共河北省委、河北省人民政府印发《关于组建河北雄安新区管理机构的通知》。按照“党政合设”和“精简、高效、统一”的原则，组建中共河北雄安新区工作委员会、河北雄安新区管理委员会，为中共河北省委、河北省人民政府派出机构。 2018年10月17日，雄安新区在雄安市民服务中心举行扶贫捐赠活动，在捐赠仪式上，宣读了《雄安新区扶贫捐赠倡议书》。 2018年4月，习近平总书记在中国共产党十九次全国代表大会上的报告——《河北雄安新区规划纲要》。 参考文献： [1]里赞，孟甜甜.论科学立法在地方立法中的实现[J].地方立法研究，2018（2）. [2]石碧亚.雄安新区建设要处理好高端高新产业和传统产业之间的关系[J].经济论坛，2018（7）. [3]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2016. [4]萨维尼.论立法与法学的当代使命[M].北京：中国法制出版社，2001. |
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