| 标题 | 甘肃扶贫攻坚报告之兰州篇 |
| 范文 | 农村扶贫开发是兰州转型跨越的一大艰巨任务，直接关系到全市全面建成小康社会的进程。在不同阶段的扶贫实践中，由于情况不尽相同，需要不断完善或采用更为积极有效的扶贫方式。进入新时期、新阶段，随着扶贫开发的不断深入，兰州市在坚持整村推进扶贫模式的基础上，积极进行探索创新，转变扶贫发展方式，把整村推进由数量型向质量效益型转变，由分散型向集中连片型转变，促进了贫困地区的发展。在全市实现整体脱贫，决胜全面小康的新形势下，兰州市仍需进一步着力搞好精准扶贫，着眼于扶贫机制的创新，用新机制作保障，推动扶贫攻坚取得新成效。 近年来，甘肃省兰州市结合自身实际，进一步理清扶贫思路，不断探索创新扶贫开发新路径，以全面建成小康社会为目标，以榆中南山、榆中北山、七里河后山、永登西北片“四大贫困片”为主战场，以整村推进、整乡推进、片区开发、产业扶贫和“两后生”培训为抓手，全力推进扶贫攻坚工作，构建了专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”格局，促使全市贫困地区面貌发生了显著变化，脱贫攻坚取得了决定性胜利。2015年全面完成300个贫困村整村脱贫，减少贫困人口30万人，贫困发生率由“十一五”末的25%下降到2%以下，全市实现整体脱贫，为决胜全面小康奠定了坚实的基础。2016年兰州市实现全市整体脱贫，减少贫困人口17947人，贫困发生率下降到1.55%，永登、榆中、皋兰县和七里河区均达到了贫困县（区）退出标准。2016年，兰州市扶贫开发工作在以“精准扶贫，共享发展”为主题的第四届中国民生发展论坛上，被评为全国“2016民生示范工程”。 但是，在肯定成绩的同时，我们仍需清醒地认识到兰州市扶贫攻坚形势不容乐观。以榆中南北山、七里河后山、永登西北片为主的贫困地区，虽然2016年实现脱贫，但基础不牢，深层次问题没有从根本上得到解决，群众遇到自然灾害或疾病等，随时都有返贫的可能。因此，为了确保“提前两年全面建成小康”奋斗目标的如期实现，兰州市当前和今后一个时期的扶贫开发，需要啃“硬骨头”、蹚“深水区”，更需要从理论和实践结合的层面上深入研究和探索扶贫机制的创新，以新机制着力推动扶贫攻坚取得新成效。 兰州市贫困地区基本概况及特征 （一）兰州市贫困地区基本概况 1、兰州市区域分布情况 兰州地处黄河上游、甘肃省中部及我国陆域版图的几何中心，总面积1.31万平方公里。常住人口332.68万人，户籍总人口323.59万人，非农业人口202.77万人。现辖永登、榆中、皋兰3县和城关区、七里河区、安宁区、西固区、红古区5个区，61个乡镇，809个村，人口330万，其中农村人口130万。 2011年底，按照国务院扶贫开发领导小组下发的国家连片特殊困难地区分县名单的通知，兰州市有3个国家六盘山片区贫困县，即榆中、永登和皋兰（其中，榆中为国家扶贫工作重点县）、1个省级有重点贫困乡镇的区，即七里河区。3县1区共有扶贫工作重点乡14个（榆中县8个、永登县6个），重点贫困村144个（榆中县78个、永登县62个、七里河区4个），插花贫困村141个（榆中县81个、永登县43个、七里河区17个），纯移民村15个（永登县2个、兰州新区13个）。 2、兰州市贫困人口分布情况 兰州市贫困人口主要分布在“四片一灌区”。其中，榆中北部山区贫困人口占25.09%，榆中南部山区贫困人口占33.68%，永登西北片贫困人口占4.63%，七里河后山贫困人口占20.82%，引大移民灌区贫困人口占15.78%。 3、兰州市各片区具体概况 榆中北部山区有韦营、中连川、贡井、哈岘、上花、园子6个乡镇和金崖镇3村、夏官营镇1村在内的51个贫困村，1.14万户4.88万人，有耕地30.55万亩，人均6.26亩，贫困人口占25.09%。海拔在2100-3700米之间，以白土层、淡灰白土为主，无霜期80-110天，年降雨量260-550毫米。这一地区气候干燥，降雨量少，水土流失严重。但土地资源丰富，日照充足，草山面积较大，通过兴修梯田、发展集雨节灌等措施改善农业生产条件后，发展种植畜牧业有一定潜力。 榆中南部山区有马坡、新营、银山、龙泉4个整乡与和平镇7村在内的55个贫困村，1.57万户6.55万人，有耕地20.6万亩，人均3.14亩。海拔在1900-3670米之间，以黑土层、灰褐土为主，无霜期90天左右，年降雨量450毫米。这一地区有天然森林分布，植被良好，雨量较多，发展特色经济有一定的优势。 永登西北部山区有七山、通远、民乐、武胜驿、坪城、清水6乡镇，共有84个村，现有人口12.41万人，总耕地面积57.78万亩。大部分地处干旱和半干旱山区，自然条件差，农业基础薄弱，种植结构单一，生产经营分散，群眾致富门路不多，渠道不广，群众生活普遍困难。 七里河后山有黄峪、魏岭、西果园、阿干4个乡镇，有21个贫困村，4.05万人，占全区农业总人口的38.35%，人均耕地面积仅为1.46亩，地处后山二阴地区，境内山大沟深，自然条件恶劣，耕地面积少，目前只有黄峪乡的邵家洼、王家庄、鲁家、西果园镇湖滩4个村被省上列为重点扶持村并安排扶贫资金，除了阿干镇的马场村，其他贫困村基本没有安排扶贫资金。 引大移民灌区位于永登县东南部，包括中川、秦川、上川3个镇，本区域干燥少雨，冷暖分明，光照充足。年平均气温5.9℃，平均海拔2100米，无霜期123-138天，年均降雨量270毫米。3镇辖55个行政村，226个社，农业户数3.07万户，农业人口11.56万人，农村劳动力7.11万人，贫困人口占15.78%。 （二）兰州市贫困特征 1、兰州市贫困面较大，贫困人口较多 2011年，按照国家新的2300元扶贫标准，当年兰州市建档立卡扶贫对象共有317934人（不含五保户、低保户）。其中，榆中县129334人、永登县120200人、皋兰县48200人、七里河区15150人、红古区3700人、西固区861人、城关区489人。兰州市农村人口占全市人口的三分之一多，而贫困人口又占农村人口的三分之一。榆中县除了建档立卡的扶贫对象外，还有五保户1628人、低保人口43930人，总共被确认的贫困人口达17.5万人，占全县农业人口的45%。其中，仅按建档立卡的12.93万人计算，贫困发生率就达33.91%，按同样方法计算，皋兰县的贫困发生率为31，58%，永登县为35%。兰州市整体上呈现出贫困面较大、贫困程度较深、贫困成因复杂的特征。按2011年建档立卡31.79万扶贫对象计算，贫困人口占全市农业人口的四分之一，贫困面达24%，这在省会城市来说贫困面是比较大的。经过近几年的努力，全市贫困人口由2011年的31.79万人下降到2016年的1.94万人，分散在尚未脱贫的91个贫困村中，规模仍然较大。 2、自然条件严酷，相对贫困凸显 兰州市贫困人口的分布呈现出地缘性特征，60%集中在3县1区自然条件严酷的“五大片区”的25个乡镇、300个村。与其他地区农民乃至城镇居民收入差距悬殊，相对贫困凸显，加大了扶贫攻坚的难度。其中，榆中南山、北山、七里河后山、永登西北片四大贫困片山大沟深、气候恶劣多变，干旱、冰雹、洪水等自然灾害易发、频发，有的地域水土流失等地质灾害也时有发生。加之土地贫瘠、地处边远、交通不便、信息闭塞，农民增收渠道狭窄，与其他地区农民乃至城镇居民收入差距悬殊。七里河区虽然地处兰州市的中心地带，但小城市大农村的特征十分明显，城乡二元结构矛盾十分突出，表现在城乡居民收入上的差距悬殊，加大了扶贫攻坚的难度。 3、产业结构不尽合理、产业化程度低 兰州市扶贫开发重点地区的榆中、永登、皋兰3县和七里河区，农业人口占比大，但在农村经济总收入中，工业收入占的比重很低，榆中占20%、永登占27.4%、皋兰占14%、七里河占27.2%。显示出工业基础薄弱，对农业的带动辐射作用有限。现有的扶贫龙头企业数量少、规模小，特别是农产品深加工企业少，基本上处在农产品的贮藏和初级加工阶段，离规模化生产、专业化经营还有一定距离。榆中县农业人口达38.04万人，占全县总人口的86.8%，但龙头企业总共才有15个；永登县农业人口45.92万人，占全县总人口的86.7%，但龙头企业只有16个；皋兰县农业人口15.39万人，占全县总人口的83.8%，但龙头企业只有15个；七里河区农业人口少一些，有9.15万人，占总人口的19.5%，但也只有龙头企业6个。而且一些农民群众产业化意识不浓，缺乏参与产业化经营的热情，组织化程度低，基本上处于传统农业的生产方式，应对市场能力不强。上述诸原因造成一些扶贫产业，在新品种引进、新技术推广、新项目开拓等方面滞后，产业优势不明显，结构比较单一，这在一定程度上削弱了产业扶贫的效能，使其难以有效地发挥带动经济社会发展、促进农民增收的作用。 4、农村劳动力素质低、实用人才匮乏 目前，榆中、永登、皋兰和七里河3县1区的乡村劳动力中，高中以上文化程度的人数只占乡村劳动力资源总数的12.77%、17.32%、15.45%和26%，除了七里河区略高一些外，3县比例都很低，而且文盲、半文盲人数还分别占到乡村劳动力资源总数的4.6%、4.9%和2.5%，整体文化素质处于较低水平，仍然是制约贫困群众脱贫致富的根本障碍之一。 5、贫困人口分布“片区集中”与“插花分散”并存 “片区集中”，即贫困人口的分布逐步向生态环境脆弱、自然条件恶劣及基础设施落后的高山区、边远地区和少数民族集聚区域集中，这种集中首先体现在贫困人口所占全部人口的数量比例的绝对值上，其次表现为贫困表象更为复杂性和贫困程度更为深刻性。“插花式”分布主要是从全市的视角考察，分布范围不集中、呈点状分散、存在隐蔽性、贫困成因复杂、消除难度大是贫困人口“插花式”分布的主要特征。经过不同阶段不同程度的扶贫开发，贫困人口分布呈现出点状分布趋势，零星分散在不同的乡、村。按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思路把集中连片特困地区作为新一轮扶贫攻坚主战场，实现由以面为主、点面结合向以点为主、点面结合转变。 6、贫困地区自我发展能力不强，返贫率较高 对贫困区域实施长期输血式扶贫，这样正好忽视了贫困区域自我发展能力的培养，并没有在很大程度上恢复兰州贫困区域造血功能。更重要的是，贫困区域自我发展能力不足是制约贫困地区脱贫和进一步发展的重要瓶颈，也是导致返贫的一个重要因素。兰州贫困区域自我发展能力弱首先表现为产业结构层次低，贫困地区长期以农牧业生产、资源开采为主，产业结构层次低，工业化水平低。农牧业生产停留在以手工劳动为主的阶段，农业生产率和农产品的商品率低下，难以与市场经济相适应，难以形成持续增长的物质基础。其次是贫困区域社会发展程度低。社会发展程度低限制了贫困人口对新技术、新知识的吸收，阻碍了农业剩余劳动力向非农产业转移，从而不断循环地陷入贫困。这些地区基础设施落后、社会保障系统薄弱、医疗卫生条件差、人口综合素质低，其社会事业发展步伐滞后于经济发展，是长期制约扶贫开发和贫困地域经济发展的重要因素。 兰州市扶贫开发阶段性成效和做法 近年来，兰州市认真贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，按照省委、省政府的总体要求，不断探索扶贫开发的新路径，着力推动扶贫攻坚取得新成效，促使全市贫困地区面貌发生了显著变化，为兰州市决胜全面小康奠定了坚实的基础。这一局面的出现，得益于新阶段兰州市采取的一整套成功的做法和措施。因此，2016年兰州市扶贫开发工作在以“精准扶贫，共享发展”为主题的第四届中国民生发展论坛上，被评为全国“2016民生示范工程”。 （一）兰州市扶贫开发阶段性成效 1、减贫增收成效明显 兰州市贫困人口由2011年的31.79万人减少到2016年底的1.94万人，贫困发生率由24%下降到1.55%，2016年實现全市整体脱贫，永登、榆中、皋兰县和七里河区均达到了贫困县（区）退出标准；全市256个建档立卡贫困村达到了贫困村退出标准，农业增加值达到61.79亿元，增长6%，全省排名第三；农民人均可支配收入由2011年的5252元，增长到2016年的10391元，增长8%，全省排名第四。2016年兰州市扶贫开发工作在以“精准扶贫，共享发展”为主题的第四届中国民生发展论坛上，被评为全国“2016民生示范工程”。2013年兰州市实现101个村整村脱贫，减少贫困人口12万，城关、西固和红古区整体脱贫；2014年实现108个村整村脱贫，减少贫困人口15万，七里河区、皋兰县整体脱贫；2015年完成91个村整村脱贫，减少贫困人口3.4万；2016年实现全市整体脱贫，减少贫困人口17947人。 2、基础设施有效改善 兰州市突出水、路、房等基础设施建设，近五年来解决农村安全饮水48.6万人，安全饮水普及率达100%；建成乡村公路2346公里，建制村通畅率达到100%；改造农村危旧房2.3万户。贫困地区基础设施建设发生了巨大变化，群众的生产生活条件得到明显改善。 3、增收产业快速发展 兰州市初步形成了高原夏菜、中药材、畜牧业、玫瑰、百合、苗木等六大产业，有力支撑了贫困地区农民稳定增收。2016年全市高原夏菜、中药材、玫瑰、百合种植面积分别达到了103.8万亩、23.02万亩、18万亩、10.24万亩，全市所有贫困村实现了专业合作社全覆盖，全面带动了产业增收。农村经营性收入占总收入的35%以上，增收产业的快速发展夯实了农户脱贫基础。 4、公共服务大幅提升 近五年来，兰州贫困村新建和维修村委会207个、标准化村卫生室143个、文化活动室171个、文化（体育）活动广场223个，实现了全市所有贫困村标准化卫生室、文化活动室、村委会、文化活动广场的全覆盖；农村新农合参合率达到98.05%，新农保参保率达到96%以上；2016年，全市农村低保标准与扶贫线“两线合一”，标准提高21.71%，由每人每年不低于2453元提高到不低于2986元，全市农村五保供养标准由每人每年不低于4414元提高到集中供养对象不低于5900元、分散供养对象不低于4825元。重大疾病救助病种由26种扩大到52种，一般性疾病救助上限由3万元提高到4万元，重特大疾病救助上限金额由6万元提高到8万元，有效缓解了贫困家庭就医难和因病致贫的问题。 5、村容村貌明显改观 兰州市以建设美丽乡村为示范，大力推进了村容村貌和生态环境整治。截至2016年底，贫困村累计绿化植树61.5万株，安装太阳能路灯5600多盏，清理残垣断壁5万多平米，清理垃圾3.6万余吨，设置垃圾台487个，垃圾箱2400个，基本实现了绿化、净化和亮化，村庄干净整洁、面貌焕然一新，人居环境发生了明显变化。 （二）兰州市扶贫开发的主要做法 兰州市在不同阶段的扶贫实践中，由于情况不尽相同，采用不断完善或更为积极有效的扶贫方式开展扶贫攻坚。在开展大规模扶贫计划以前，兰州市处于较低的发展水平，通过国家“八七扶贫攻坚计划”、省上的“四七”扶贫计划、市“联村联户”的双联行动以及“整村推进”政策等的大力扶持，一定程度上消除了制度上的障碍对经济增长的束缚，减贫效果十分明显，兰州市的大范围贫困得到了控制。进入新时期、新阶段，随着扶贫开发的不断深入，兰州市在坚持整村推进扶贫模式的基础上，积极进行探索创新，转变扶贫发展方式，把整村推进由数量型向质量效益型转变，由分散型向集中连片型转变，促进了贫困地区的发展，贫困地区面貌发生了显著变化，兰州市扶贫攻坚取得新成效，这一切得益于新阶段兰州市采取的一整套成功的做法和措施。 1、适时转变扶贫方式，不断加大攻坚力度 扶贫成效的好坏，与扶贫方式的转换关系密切。在过去一轮的扶贫开发中，兰州市坚持“一体两翼”扶贫方针政策，全力实施整村推进扶贫模式，促进了贫困地区的发展。进入新时期、新阶段，随着扶贫开发的不断深入，兰州市在坚持这一模式的基础上，积极转变扶贫发展方式，进行探索创新。 一方面，把整村推进由数量型向质量效益型转变。过去每年实施整村推进20-30个，每个村分配财政扶贫资金50-60万元，实施的村数量多，资金少，扶持效果不明显。近年来，兰州市减少了整村推进的数量，放大资金投入量。每年实施整村推进11-12个，每个村投入财政资金150万元，资金量提高到原来的两倍多，有效地解决了贫困村基础建设和产业发展方面的问题。 另一方面，把整村推进由分散型向集中连片型转变。近年来，兰州市克服了整村推进布局分散不集中的情况，坚持在区域相近、产业发展相同地乡镇，集中连片布局整村推进、整乡推进和片区开发项目，集中解决基础设施配套，产业发展等方面的问题。目前，经过扶持形成了榆中南山、永登武胜驿、皋兰黑石、石洞等集中连片冷凉型蔬菜基地和设施农业基地，使连片开发上升了一个高度。 2、整合各方面力量，助推扶贫攻坚 扶贫开发是全社会的共同责任，整合各方面的力量，形成强大合力，是推进扶贫开发的重要举措。兰州市创新工作举措，坚持在具体推进中探索有效办法，多管齐下、综合施策，深入推进扶贫攻坚。 一是以双联行动助推扶贫攻坚。双联行动一开始，就把扶贫攻坚作为主要任务，坚持两个行动深度融合，把404个市级双联单位全部安排到300个贫困村，统一目标、统一行动、统一考评。制定出台了深化双联行动、推进精准扶贫的一系列政策文件，明确了双联助推扶贫攻坚的工作要求，细化了双联和扶贫攻坚的具体任务。在万名干部下基层开展联系帮扶工作中，号召动员了1517个单位和4万多名干部结对帮扶731个行政村、36252户贫困户，全力推进宣传政策、反映民意、促进发展、疏导情绪、强基固本、推广典型“六大任务”，着力打造形象提升、能力鍛造、德政民心“三大工程”。 二是加大资金投入。近年来，市、县（区）财政加大了扶贫攻坚的投入，市级财政给每个脱贫村安排50万元专项资金，要求县（区）同比例配套。市、县（区）整合双联和扶贫各类项目资金，每个贫困村投入平均在600万元以上。 三是强化金融支持。全力做好双联惠农贷款、妇女小额贷款等信贷服务，解决贫困村和贫困户发展资金短缺、贷款难等问题。近年来，累计协调落实贷款资金20.9亿元，其中双联惠农贷款12.5亿元，农村妇女小额担保贷款8.4亿元。积极创新金融支持的方式，今年与兰州银行合作在120个贫困村开展“支部+协会”村级互助资金试点，按每个村50万元的标准共投入6000万元，财政贴息350万元，着力解决农村发展资金缺乏的难题。 四是引入外力帮扶。兰州市坚持创新机制，探索完善全社会参与扶贫攻坚的帮扶体系，扩大联扶工作覆盖面和参与度，特别是以“人大代表在行动”、“政协委员助推双联”、“百企帮百村、共建新农村”和“先富帮后富、共同奔小康”等活动为平台，引进社会力量广泛参与联扶活动。体现出了兰州市扶贫工作从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，是精准扶贫思维质的飞跃的重要体现。通过开展以上活动，先后有332家省内外企业与170个贫困村结成帮扶对子，累计投入帮扶资金和物资约3.5亿元，为贫困地区带来了新的发展理念和发展模式，为脱贫工作注入了新的发展动力和活力。组织62家城市中小学与31家贫困县（区）中小学结成帮扶对子，开展城市教师下乡顶岗支教、农村教师进城跟班培训等活动。开展双联行动“法律服务直通车”活动，先后组织107家律师事务所在25个贫困乡（镇）和82个贫困村开展法律咨询服务和援助。 3、扶持特色优势产业，增强减贫脱贫的内生力量 产业扶贫对于促进贫困地区经济发展和贫困农民增收，有着十分重要的作用。兰州市根据不同区域的自然条件和优势，以市场为导向，以效益为中心，引导和组织农民培育壮大增收产业，增强自我发展能力。近年来，兰州市着力培育富民主导产业，把培育富民产业作为双联行动促进发展的重要抓手，大力开展“培育产业增收年”活动。加快推进高原夏菜、百合、玫瑰、中药材、养殖、苗木等六大特色富民增收产业和劳务经济发展。市县财政每年都单列预算，专门扶持设施农业、中药材种植、肉羊养殖和土地流转。目前，四大贫困片区的主导产业初步形成，农业产业在农民收入中的比重占36%以上，劳务收入占50%以上。仅2014年实现整村脱贫的108个贫困村中，农民人均纯收入万元以上的村占88.89%以上，比2013年增加了39%。在榆中北部山区和永登西北部干旱山区重点扶持双垄沟播玉米、马铃薯、中药材等产业，同时利用秸秆青贮扶持发展养殖业；在榆中南部山区、永登武胜驿等地区积极挖掘水资源优势，重点扶持冷凉型高原夏菜种植；在七里河后山重点突出百合、蔬菜及养殖业；在皋兰县及其他县区川水地区，重点扶持发展设施农业和红提葡萄、西甜瓜、玫瑰、枸杞等产业。经过多年的扶持发展，以高原夏菜为主的主导产业和特色产业不断壮大，农民在农业产业中的收入也不断增加，如永登县武胜驿镇和榆中马县坡乡，通过大力扶持推广冷凉型蔬菜种植，群众从种植传统农作物改为种植冷凉型蔬菜，亩收入从300元提升到了3000元，好的可达万元，效益提升了10-30倍，产业扶持使贫困群众找到了致富的途径，增强了自我发展能力。 4、夯实基础设施建设，改善扶贫开发环境 兰州市把破解基础设施上存在的重点问题，作为扶贫攻坚的关键来抓。市上不断整合资源，集中投入，规范运作，稳步推进贫困地区群众的生产生活条件的改善，有力助推了扶贫攻坚工作。兰州市围绕民生问题，坚持抓基础设施配套，着力解决贫困地区群众饮水难、出行难、上学难等群众最关心、最直接、最现实的利益问题；围绕产业发展，坚持不懈地加强基本农田改造、水利工程和设施农业建设，稳步推进贫困地区群众的生产生活条件的改善。2013年以来，兰州市突出工作重点，全面改善基础设施，把加快贫困村水、电、路、房等基础设施建设作为扶贫攻坚的关键来抓，组织实施“八个全覆蓋”、“五件实事”，加快改善贫困地区基础设施条件。三年来累计投入各类资金30多亿元，解决农村安全饮水20万人，建成通村公路1126公里、建制村道路通畅率达到了93.1%，改造农村危旧房1.8万户。大力实施“硬化、美化、亮化、净化、绿化”工程，加快推进美丽乡村建设，建成10个省级、20个市级示范村和85个环境整洁村，贫困地区的面貌发生了根本性改变。与此同时，兰州市加快发展农村社会事业，先后建成农村寄宿制学校127个，新建维修村委会256个、标准化卫生室224个、村文化广场146个、村文化活动室244个、村级商贸综合服务社300个，农村新农合参合率达到97%以上，新农保参保率达到96%以上，209个整村脱贫村实现了标准化卫生室、村委会办公场所、文化活动室、文化体育活动广场和村级商贸综合服务社全覆盖，贫困村公共服务能力全面提升。 5、开展劳动力转移培训，抓好拔除穷根的治本措施 开展贫困地区劳动力转移培训，是新阶段扶贫开发工作的一项治本措施。促进贫困地区富裕劳动力转移就业，是有效缓解贫困地区人口对资源环境的压力、拓宽农民增收渠道、带动区域经济发展的现实需要。“十二五”期间，榆中、永登、皋兰、七里河三县一区共输转农村富余劳动力 119.92万人次，平均每年23.98万人次。自开展联村联户、富民为民行动以来，仅从贫困家庭劳务输转人数就达8039人，创劳务收入1.1亿元。为了提高劳动力素质，在劳动力培训方面，积极整合教育、人社、农业、扶贫等部门的培训资源，以劳动技能和实用技术为重点，大规模开展订单培训、定向培训和创业培训，培养了一批新型职业农民。近三年累计投入培训资金3594万元，开展青壮年劳动力职业技能培训近30万人次，“两后生（即初中、高中毕业后未考取大、中专院校，又不愿再复读的学生）”培训8200人；劳务输转26.96万人，创劳务收入45.67亿元。一是狠抓农牧业实用技术培训，使贫困农户每户基本掌握一项种养业技术。自双联活动开展以来，全市贫困户中共有4990人参加了职业技能培训、976人参加了创业培训。职业技能培训合格率达95%以上，创业培训后就业率达到80%以上。二是狠抓“两后生”输转培训，按照“实际、实用、实效”的原则，对“两后生”实行定向教育、订单培训，然后进行有组织输转。毕业输转率达到95%以上。“两后生”输转从业后月工资可达2500元左右，基本实现了“培训一人、输出一人、脱贫一户”的目标。 新时期兰州扶贫攻坚机制创新对策 随着2020年全面建成小康社会的节点不断迫近，扶贫工作进入了攻坚期，尤其是作为省会城市的兰州，扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。为了确保贫困人口一个不落地精准脱贫，兰州的扶贫从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”，从“千篇一律”转向“个性化定制”，而依此形成的目标任务、识别管理、发力重点、资源力量、考核问责和责任担当六个深度融合的“兰州模式”也已成为甘肃省的借鉴经验。目前兰州市虽然已经基本具备了相对完备的扶贫策略，其扶贫开发的基本框架清晰、扶贫网络完备、扶贫组织系统，都为新时期扶贫攻坚工作提供了较好的实践依托。但兰州市仍需进一步着力搞好精准扶贫，着眼于扶贫机制的创新，用新机制作保障，推动扶贫攻坚取得新成效。 （一）搞好精准扶贫，强化机制保障 一是建立健全精准扶贫机制。改“粗放漫灌”为“精准滴灌”，瞄准最贫困的群众，使真正需要帮扶的贫困人口“浮出水面”。建档立卡不仅是简单地登记名字，而是要科学划分贫困类型，并且分析致贫原因。在摸清底数的基础上，把各项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，逐村逐户制定帮扶计划，使因村施策、因户施策、因人施策，整合力量，集中解决制约贫困村发展、贫困户增收的瓶颈问题。建立贫困人口动态管理机制，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入。 二是完善扶贫开发机制。精准扶贫，就是要使贫困人口由“输血型”向“造血型”转变，这就需要进一步完善扶贫开发机制。在扶贫开发激励机制上，可制定透明合理、奖惩分明的政策性激励措施，强化科学监测和科学评价，提高干群主动性和创造性。在扶贫退出机制上，探索如何引入竞争机制，把扶贫资金的分配和扶贫工作的考核相结合，改革考核办法，建立正向机制。在扶贫资金管理机制上，将项目资金决策权、使用权和控制权，交给村民自治组织，有效防止截留、挪用和流失。 三是创新易地扶贫搬迁机制。顺利实施特殊群体移民搬迁，是精准扶贫的重要一环。针对不同类型的搬迁对象，分门别类选用不同的措施。对那些自然生态环境恶劣且人口居住分散的边远自然村，采取先人口集中、再土地集中的方法，即合理调整村庄布局，把这些地方的人口向中心村集中，并村而居。可以把区位优势相对较好、具有开发潜力的村庄作为中心村，进行规划和重点建设。对逐步具备条件的中心村，可发展为小城镇，把易地扶贫搬迁与小城镇建设结合起来。立足增强搬迁户劳务输出水平和自我脱贫能力，对于进城农民加强信息服务，完善市场信息对接机制，让搬迁户由从事零散劳务“短工”向稳定就业转变。并且将其全面纳入城镇住房和社会保障体系，允许他们在一定时间内保留在农村的权益和“两栖”生活方式。在人口迁出地区，则进行复垦和生态恢复，或通过土地流转的方式，使土地向龙头企业或专业合作组织集中，实现规模化集约化经营。 四是探索土地流转机制。农村土地流转有利于实现农业规模化、集约化、专业化和标准化生产，也是实施精准扶贫，激发贫困户致富动力的一项举措。在坚持家庭承包经营制度和保持农村土地承包关系长久不变的基础上，坚持依法、自愿、有偿的原则，因地制宜，分类指导，有序推进，引导农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，将土地承包经营权流转给产业扶贫企业、合作社和农业大户，以便于农业产业规模化经营。还可探索将农户土地拆股到户，农户变股民的新方式。在流转中注意与农民就业与社会保障挂钩，优先安排失地农民从事农业产业化项目和企业用工，并优先将流出土地的低收入农户纳入农村低保和农村养老保险范畴，消除土地流转农户的后顾之忧。 （二）依托特色产业带动，增强发展内生动力 针对贫困地区产业发育程度低的现实，致力于整合扶贫产业，培育能够带动面上贫困群众脱贫的大宗特色农产品。这就需要在调整产业结构、抓好农业特色优势产业发展上下功夫。 一是做大做强特色优势产业。以市场为导向，突出当地资源禀赋，发展贫困地区特色优势产业。特别是针对高原夏菜、玫瑰、百合、中药材四大特色产业规模不大、附加值不高的现状，扩基地、提质量、拓市场，做大规模，做优品质，推动精深加工，提高附加值，使之真正成为富民产业。针对产业基地和龙头企业少而弱的现状，加快建设一批各具特色、市场前景好的产业基地，培育发展农业产业化经营龙头企业和专业合作社。特別要在开拓农产品市场上下功夫，拉长农业产业化经营链条。继续扩大中药材产业发展及其加工，在草食畜牧业发展上，注重支持鼓励发展规模化的现代养殖场。 二是加快二、三产业发展。各片区应因地制宜，培育和引进一批辐射面广、带动力强的工业企业。要通过扶持中小企业、民营企业加快发展，用工业化成果带动农业快速转型。有条件的地方，可以通过生态修复工程、发展林下经济，营造生态景观，吸引游客避暑纳凉、野生作物采摘，促使农家乐向产业化、规模化发展，并以此带动相关服务业的发展，促进农民就地转移就业，增强重点村和贫困群众自我积累、自我发展能力，提高农民收入。 三是加大产业政策扶持力度。把特色优势产业和生态环保型产业作为重点发展的产业，加大特色产品生产基地和深加工龙头企业建设的支持力度，在投资管理上予以优先考虑，在土地、税收、信贷等方面给予政策倾斜，以带动更多的贫困农户通过产业脱贫。 （三）强化基础设施建设，夯实扶贫开发的基石 基础设施建设跟不上，是造成贫困村与其他地方差异明显的一条重要原因。目前，兰州市仍有20%的村通村道路没有硬化、剩余的村组大部分属山区，组与组跨度大，人员居住分散，道路建设的投入和难度较大；全市还有24个贫困村5229户、2.01万人安全饮水不稳定，还有67个贫困村综合性文化服务中心（乡村舞台）需要升级改造。 因此，要通过开展贫困乡村道路、基本农田、小型水利、生态能源、危房改造等一系列工程建设，改善贫困地区的生产生活条件和生活环境。 第一，对于涉农的基础设施项目，要首先考虑安排到尚未脱贫的贫困村。从改善居住条件、完善基础功能、提升人居环境入手，扶持农村集中居住区建设，改善农村道路、饮水、公共设施建设，使贫困村面貌尽快发生变化。 第二，适当调整扶贫资金的投入重点和范围，向这些贫困区域基础设施建设倾斜，加大对农业和农村基础设施投入，并提高项目资金补助标准。 第三，出台和完善鼓励社会投资的政策，比如企业用于扶贫事业的捐款，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。 （四）发挥财政金融双引擎驱动作用，加大扶贫资金投入 解决扶贫攻坚资金短缺的问题，应发挥财政、金融双引擎驱动作用，将财政资金和金融资金有机结合，加大扶贫攻坚的投入力度。 在财政方面，一是要进一步加大对省上专项资金的争取力度。市上相关部门都要提前编制计划，并与省上对口部门衔接，争取项目立项。同时，认真落实行业帮扶和社会帮扶资金，并积极引导社会各类闲散资金参与扶贫开发；二是要抓好涉农资金的整合与统筹使用。近年来，兰州市在资金整合方面有了突破，今后应抓好这样几个环节：首先，市政府应尽快出台整合各类涉农资金的管理措施或实施方案，以整合项目为基础进行资金整合，统一管理项目规划，科学评估建设项目，突出帮扶及涉农资金整合后投入的区域和投入的重点项目，使之目的性、指向性更明确。其次，按照资金来源渠道和管理权限，明确哪些项目由哪个单位负责总牵头、工程招投标和工程监管等相关组织工作，相关费用如何解决以及对工程验收的责任划分等。再次，坚持“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入”的原则，各尽所能，各记其功。特别是要明确参与整合的资金原主管部门不变、基数不变、增长幅度不变，以调动其积极性。第四，落实资金整合的激励机制，明确以奖代补、贷款贴息的具体实施办法，鼓励各部门、各县区积极整合支农资金。 在金融方面，围绕为贫困村弱势群体提供优质的金融服务，着重解决好这样几个问题：一是农民贷款难的问题。通过健全和完善金融扶贫机制，支持引导各类金融机构在贫困地区延伸服务网点，加大信贷投放、强化金融服务。二是农民由于难以提供有效担保而无法获得贷款的问题。采取组建政策性担保公司和组织联户信誉担保等形式，创造贷款抵押条件，降低准入门槛，让贫困户能贷款、金融机构敢放款。三是农民贷款贵的问题。通过探索金融贷款分类贴息、提高贷款额度和贴息率、金融机构让利等方式，降低农户的贷款负担；通过增加金融网点、缩短服务半径等方式，减少农户贷款成本。 （五）加强统筹协调，合力扶贫攻坚 扶贫开发工作量大面广，涉及社会参与机制的完善、政府职能部门作用的充分发挥、各种资源的优势整合、相关政策的调整和配套，需要加强统筹，上下联动、协调运作，形成扶贫攻坚合力，共同发挥作用。 首先，搞好双联行动与扶贫攻坚的深度融合。一是进一步调动联扶单位的主观能动性，促使其发挥本部门、本行业优势，合力破解资金投入、产业开发、基础设施建设等难点问题。二是提高各单位的责任意识，严格督促考核。组织领导工作要进一步强化，可采取市政府与各县区主要行政领导签订责任书的办法，落实责任；市上与各部门、各单位，市直有关部门与所属二级部门亦应进一步明确相关责任，以促进科学化、常态化包抓落实责任机制的形成。三是加强典型引领、示范带动作用。加大对扶贫和双联中涌现的先进典型表彰和宣传的力度。三县一区的扶贫开发工作各具特色，可及时进行总结和推广。对市上评出的38个双联优秀单位的事迹和经验，应扩大宣传效果，充分发挥引领效应。 其次，搞好社会力量参与和引进外援帮扶。科学编制社会帮扶规划，创新帮扶方式，完善合作机制，拓宽合作领域，提升合作层次，实现互利共赢。一是引导民营企业、个体工商者、社团组织、爱心人士等社会各界的广泛参与。政府应向帮扶方提供项目，明确任务，并落实投资兴业等相关政策支持。二是发挥东西部扶贫协作的积极作用，引进省外单位、企业帮扶。形成有效协调协作机制，积极引进帮扶方的资金、技术、人才和管理，与本市受帮扶县区的资源、劳动力、市场等优势结合起来，不断提高受帮扶县区自我发展能力。三是把地方军队和武警部队作为参与地方扶贫的有生力量，必要时开展扶贫攻坚会战，实现军地优势互补，合力攻坚。 再次，搞好扶贫开发各项政策的协调配套。打好政策“组合拳”，发挥各项政策在扶贫开发中的整体撬动作用。努力寻找上级政策与兰州的结合点，能争取的争取、能搭车的搭车，并针对兰州的实际，在基础设施、特色优势产业、公共服务、环境保护等方面，制定相应的配套政策和实施方案，包括创新和完善财税支持、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设等方面的政策措施。特别是对提前摘帽脱贫的国家和省上确定的扶贫工作重点县“原定扶持政策不变、投入力度不减”政策的落实、奖励政策的完善和实施，以及对插花型贫困人口优惠政策的落实等。 第四，搞好扶贫开发与农村最低生活保障制度的有效衔接。农村实行的最低生活保障制度和扶贫开发政策，都是以农村贫困人口（农村低保和扶贫对象）为扶持对象，实现两项制度的有效衔接，是保证农村贫困人口共享改革发展成果的重要举措。因此，要统一组织农村低保和扶贫对象识别工作，将其区别开来，推进程序衔接；努力实现农村低保制度和扶贫开发政策全覆盖，推进政策衔接；对农村低保对象和扶贫对象实行动态管理，及时调整、有进有出，推进管理衔接。在“两项制度”衔接的基础上，实现“应扶尽扶，应保尽保”。 第五，搞好贫困地区人力资源开发。针对兰州市贫困地区劳动力素质低、实用人才匮乏的现状，必须注重人力资源的开发，不断加大“扶智”的力度。一方面，通過教育和培训，努力提高农村劳动力的素质。坚持以市场为导向，因地制宜，探索出多种有效的转移培训模式。一是在进一步加大教育项目扶持力度的基础上，狠抓农村劳动力的实用技术培训。培训应跟着项目走，把“普训”、“绿色证书”、“阳光培训”等项目与种养加项目配套实施，努力培养急需的而又用得上、留得住、养得起的乡土人才。二是根据劳动力市场需求，有针对性地加大劳务输转人员的技能培训。三是继续对“两后生”实行定向教育、订单培训，进行有组织输转，提高毕业输转率。四是要制定优惠政策和激励措施，完善培训机制。对农户由授之以鱼改为授之以渔，让农民就业、创业有一技之长，从而为致富奔小康奠定现实动力和可观后劲。另一方面，要善于发现和使用人才。对当地扶贫开发中涌现出来的领导人才、实用技术人才，放到一定的领导岗位或技术岗位，大胆破格启用。对特殊贡献的人才，应以一级党委或政府的名义授予荣誉称号，发挥其示范引领效应，带动贫困人口脱贫。 参考文献 [1]省政府参事室、市政府研究室.关于我市精准扶贫工作调查及建议，2016.04.22。 [2]刘姗.2015年兰州市减少贫困人口30万人 300个贫困村整村脱贫，中国甘肃网，2016.01.27。 [3]郭兰英.兰州市精准脱贫推进全面小康社会建设实施方案出炉，每日甘肃网，2015.11.06。 [4]探讨六个深度融合的“兰州模式”，甘肃经济日报，2015.11.25。 [5]兰州市人民政府党组，兰州市人民政府党组关于全市脱贫攻坚工作情况的报告，2017.2.27. [6]兰州市扶贫办公室，兰州市2016年脱贫攻坚工作总结，2016.12.01。 作者简介 张玉斌 兰州市社会科学院社会所所长、研究员，硕士生导师 |
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