| 标题 | 资源禀赋、产业扶贫与一体化制度安排研究 |
| 范文 | 刘大勇++刘登振++朱风华++翟丽潇 摘 要：本文以山东省莱芜市引导农业产业化龙头企业参与产业扶贫为案例，剖析了政府以利益为导向，引导、协调、整合各类资源，为具有茶业生产资源禀赋的贫困山区构建了产业与扶贫一体化的平台。该案例得到的结论是，努力激活贫困地区潜在资源禀赋，使其转化为比较优势，使产业扶贫具有可持续性；一致性的利益导向可以聚合各类资源共同参与扶贫开发。 关键词：产业扶贫；资源整合；利益导向；一体化 中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2017）02-0053-05 一、引言 不论是纳克斯的贫困恶性循环理论还是纳尔逊的低水平均衡陷阱理论，都论证了贫困是市场机制作用长期积累下的系统现象，因此难以通过对某个已有变量进行边际调节来彻底改变这种状态。要打破这种均衡，需要引入新的要素，同时更需要在贫困系统外寻得资金支持。 而包括政府扶贫资金和有扶贫意愿的商业化资金在内的贫困系统外资金毕竟是相对有限的，因此，由政府主导的、合理的扶贫开发策略就显得至关重要。本文以山东省莱芜市引导农业产业化龙头企业参与产业扶贫为案例，剖析了政府以利益为导向，引导、协调、整合各类资源，激活贫困地区的潜在资源禀赋，使其转化为现实的比较优势，为具有茶业生产资源禀赋的贫困山区构建起产业与扶贫一体化平台的过程。该案例成功的扶贫开发经验既具有代表性，又具有普遍性，对各地扶贫开发具有较强的借鉴意义。 二、五福茶业扶贫莲花山L村纪实 （一）政府扶贫重托 2013年5月9日，对山东五福茶业公司（下文简称为“五福茶业”）来说，是个特殊的日子。这一天，五福茶业迎来了由山东省莱芜市扶贫办、人民银行和财政局组成的L村扶贫调查小组。调查小组开门见山地说明来意，受市政府委派，希望五福茶业将贫困的莲花山L村开发成茶业基地核心园区。市政府之所以委托五福茶业参与L村的扶贫开发，关键是看中了五福茶业具有成熟的茶叶种植、经营、管理经验和技术，有较高的市场知名度，也有做大做强产业的经营要求，有能力也有可能满足莲花山L村的脱贫需求。调查小组还告知，莲花山L村曾经是多个单位、数年帮扶无果的“硬骨头”和“老大難”村。全村共有2000余亩山场地，500余人，其中贫困人口就多达121人。2011年，当地政府试图扶持发展农家乐项目，该扶贫活动也以失败告终。因此，非常希望五福茶业能对L村实施产业扶贫。如果接受市政府的这一委托，五福茶业可以把基地建设中的困难、问题、要求和发展规划等整理成一个专题报告，交由相关部门研究、探讨和协商处理。 五福茶业是2006年4月投资900万元成立的招商引资项目，主要经营莱芜传统茶叶“齐鲁干烘”。2013年之前，五福茶业在安徽建有茶园，但所加工的茶叶主要在山东销售。随着公司业务不断拓展，自营的茶园供不应求，鉴于公司从安徽收购、在山东销售的茶叶成本明显偏高，五福茶业随即在莱芜莲花山区小规模试种具有50年种植史的“南茶北引”品种获得成功，有意在莱芜扩建茶园基地。市政府的设想与五福茶业准备扩展茶园基地的想法不谋而合。然而事件重大，须经五福茶业股东会研究讨论，一周后给予正式答复。 政府委以扶贫大计，五福茶业当天就直奔距莱芜市20公里的莲花山L村调查、摸底。对L村的第一感觉是，虽然交通闭塞，但降水丰沛，自然生态较好，且土壤属于弱酸性的沙壤土，疏松通气，茶叶生长所需要的“酸、暖、湿”条件样样不缺，的确是个建设茶园的天然好地方。随即，五福茶业提交了内容详尽的专题报告，核心内容大致有如下几条：第一，五福茶业承诺在L村新建茶园基地，但不承担扶贫失败的责任；第二，五福茶业有自主决定新建茶园用地的土地租赁价格的权利，负责土地平整和灌溉设备铺设，但L村的土地流转和路、电、网等基础设施问题必须由政府解决；第三，政府需要帮扶企业解决茶园建设资金筹集以及相关联的抵押、担保难题。 （二）协调扶贫资源配套 接到五福茶业提交的专题报告后，莱芜市政府组织相关部门进行了专题讨论，认为五福茶业提出的三点要求合情合理，并做出了扶贫免责和政府部门负责协调资金、修路架电、流转土地、服务配套等决定，责成相关部门分头组织、落实，定岗定责。 为确保茶园建设后续资金需求，人民银行莱芜市中心支行（下文简称为“人民银行”）负责五福茶业新建茶园的资金协调工作，希望当地农商行能给予资金支持。但农商行的第一反应是，曾经关注或参与的扶贫开发活动成功概率不大；而且五福茶业没有足够、有效的抵押和担保。农商行认为，可以支持五福茶业对莲花山L村的扶贫开发，但必须引入有实力的担保公司，并且贷款风险超过20%就停贷并择机退出。对于农商行提出的条件，莱芜市政府多方协商，确立了“风险共担、共同发展”的扶持政策，引入山东省农业融资担保有限公司为五福茶业提供融资担保，拿出1400余万元财政资金专户存到农商行作为风险担保资金。2015年1月15日，莱芜市扶贫办顺利与农商行敲定《莱芜市扶贫小额信贷框架合作协议》，明确农商行承担风险比例为20%，按风险担保资金的15倍、即2.2亿元额度作为五福茶业发展茶产业平台项目贷款的投放总额度。 L村所在镇政府全力支持茶园进驻L村，为能将土地从单户农民手中流转给企业，镇、村两级政府积极向L村村民开展了为期5天的宣传动员。本以为会颇费周折的土地流转，在莲花山L村却顺利完成。原因是，贫困多年的L村村民在宣传中预感到，五福茶业进驻、建立茶基地将会是摆脱贫困的机会，因此一致投了赞成票，并同意接纳五福茶业开出的每年、每亩400斤玉米市价的土地租金，非常愿意成为茶场工人。2013年8月27日，L村成立土地股份合作社；9月9日，五福茶业与L村土地股份合作社正式签订了为期五年（五年后续签）、1200亩的土地流转协议；9月17日，五福茶业茶园建设施工队正式进入L村，平整茶园土地，铺设灌溉管道，建设茶叶生产车间与办公区。同时为全力支持项目建设，市里提供500万元资金进行配套基础设施建设，铺设茶园所需的高低压电线路，修建L村进出道路及茶园生产用路，开工建设灌溉用水库。2014年2月，五福茶业第一批茶苗正式入土栽种，1200亩茶园基地宣告建成。 （三）扶贫产业项目实施效果 变成茶园后的L村正在悄悄发生变化。除正常的土地租金外，茶园为L村提供了300個合同制岗位，月薪1500元，在采茶高峰期，茶园采用“采茶工人以量付薪”方式用工付薪。鉴于茶园运作良好，五福茶业同意当地镇政府将发放给村民的50万元扶贫救济金变成股份，并签订每年不低于10%分红的《保底收益协议》，用于救济30名特困农户。为引导五福茶业落实政府扶贫意向，人民银行联系农商行利用信贷优惠政策，激励茶园吸收特困户参与就业，每吸收一名特困户可以有5万元利率上浮不超过20%的低息贷款。截至2016年底，项目累计总投资5400万元，其中五福茶业自有资金投入3000万元，政府配套资金500万元，农商行贷款1900万元。因五福茶业吸收40名特困户，农商行贷款中有200万元为低息贷款。 到2016年末，莲花山L村茶园基地建设已有3个年头。据五福茶业保守估计，到2017年，L村的第一批新茶就会面市；预计年收入可达3000万元，5年左右可收回投资资金。通过参与扶贫项目，五福茶业已经感觉到，参与扶贫开发与企业发展不仅不冲突，而且还能高度兼容、互利共赢。2016年，莱芜市政府出台莱政办字1号文件《关于促进茶产业发展的意见》，正式将五福茶业作为龙头企业，纳入全市茶产业发展五年规划中。莱芜市政府将继续支持五福茶业扩大产业规模，计划2020年茶园种植面积增至2500亩，并以L村茶园为核心区域，与周边11个村联合建立莱芜莲花山“茶之旅”旅游项目。在政府的支持下，五福茶业规划2023年建成万亩生态茶叶观光基地，实现茶叶种植生产、加工销售、茶文化博物馆与莲花山风景区旅游观光有机结合，支持莲花山茶产业成为带动农业转调的新兴产业，进一步实现茶农增收、茶企增利、财政增税。 三、各方在扶贫中的成本与收益分析 通过案例故事可以看出，一个符合、甚至超出政府所预期的莲花山L村茶园基地步入正轨，政府对莲花山L村的帮扶意志得到了较完整的体现。现在看，政府对莲花山L村的扶贫开发活动，实际上是构成了一个由产业资本、政府扶贫资源、银行信贷和农民土地、劳动力资源相互融合、取长补短和综合开发的交易框架。在这个新的扶贫交易框架中，参与各方在利益导向下达成一致性。 （一）政府 在本案例中，新建的1200亩茶园基地既是莲花山L村未来脱贫致富的平台，也是五福茶业预料之外的产业扩展平台。出现这样一种一举两得的情形，或许正符合莱芜市政府的政策设计初衷。在这场以L村扶贫开发为主导的活动中，莱芜市政府实实在在的投入只有500万元配套基础设施投资和50万元的入股资金；而存到农商行的风险担保资金，只有在新建茶园出现风险代偿时才是实际投入，就目前新建茶园运作良好的背景下，只相当于在农商行的资产储备。按照目前五福茶业的保守估计，2023年之前，完成莲花山周边11个村的万亩茶园基地是可以预期的。通过这种“政府搭台、企业唱戏、市场运作、农户参与”的扶贫开发模式，政府仅动用了少量财政资源，就可以撬动农商行2.2亿元的扶贫贷款，撬动五福茶业上亿元的产业资本，预计2020年将实现年产茶叶800吨，带动周边就业2000余人，使茶产业成为特色农业新的增长点，为农民脱贫致富开辟了新门路。 （二）五福茶业 从表面上，莱芜市政府是搭了五福茶业的便车，实施了扶贫开发的政策意图，但五福茶业却从“被搭便车”中获得了难得的、快速扩张的产业机会。单就眼下已建成的1200亩茶园基地而言，如果不是捆绑着政府的扶贫开发意图，仅靠五福茶业自身的力量，很难获得农商行1900万元贷款的融资便利，也不会轻易得到政府500万元的基础配套。可能更为困难的是，如果不是政府部门的广泛宣传和动员，凭五福茶业一己之力，很难获得L村村民的信任，要顺利流转1200茶园用地是难以实现的；即便能完成流转，金钱和时间成本都会相当高。现在看，五福茶业实际上也搭了扶贫开发的“顺风车”，才低成本地拥有了1200亩的新建茶园基地，才有了未来万亩茶园的立项设计。 （三）农商行 同五福茶业一样，作为市场主体的农商行，并没有扶贫开发的必然责任。农商行参与L村的扶贫开发活动，是综合权衡风险和潜在市场的结果。正是出于对扶贫开发不确定性的担忧，农商行明确要求，必须存入政府资金作为风险担保资金，必须引入有实力的担保公司予以担保，并且只承担20%的市场风险。在做了较为完备的风险保障之后，才同政府签订了按担保资金15倍、2.2亿贷款总规模的《扶贫小额信贷框架合作协议》。如果五福茶业对L村的扶贫开发项目失败，有完备的风险保障措施；如果项目成功，《扶贫小额信贷框架合作协议》则又排除了同行介入该信贷市场的可能性。按照上述五福茶业万亩茶园基地估算，农商行独占近2亿元的信贷市场份额是可以预期的。 （四）L村村民 L村村民之所以能迅速完成土地流转，也是综合权衡的结果。可以想象，在单薄的山地上从事玉米、花生等传统农作物种植收入微薄，L村始终常年无法摘掉贫困的帽子。即便不把劳动力成本计算在内，单薄山地的净产出肯定不会高于五福茶业每年每亩400斤玉米的土地租赁费用；而且，不再从事耕种之后，其中的300名农户每月可获得1500元的茶园务工收入，不论是辛苦程度还是收入状况，农户显然更倾向务工于新建茶园。因病因残致贫的30名农户，通过政府的扶贫资金入股分红项目，每年能够获得2000元左右的效益收入。 四、进一步讨论：产业扶贫、间接刺激与利益导向 通过上述分析可以看出，在一致的利益导向下，各参与主体忠实地履行了对莲花山L村的扶贫开发使命，较完整地体现了政府扶贫开发的基本意志。因此，非常有必要对利益导向下的扶贫开发机制做进一步的梳理和剖析。 （一）产业扶贫：间接刺激 发展经济学的观点认为，要想让贫困群体、区域突破或摆脱贫困陷阱，需要对其实施强刺激。简要回顾一下莱芜市所主导的整个扶贫开发活动，同样能够看到寻求强刺激的痕迹：那就是，政府借助五福茶业的产业平台对贫困的莲花山L村实施了外部强刺激。所不同的是，与以往的直接帮扶、救助和救济等直接扶贫模式相比，这是一场由产业扶贫为主导的间接刺激。 五福茶业产业扶贫之所以能够得到各方普遍认同并取得明显成效，关键还在于，五福茶业的产业扩张需求与L村的自然禀赋具有高度兼容性。五福茶業从早期高成本地购销安徽茶叶转型到自建茶园自产自销，试图走出一条更高效率的本土化扩张之路，自身存在强烈的产业扩展需求。而L村的“酸、暖、湿”条件正是五福茶业产业扩张所必需的；政府所提供的基础配套、资金协调、土地流转和一系列倾斜、优惠同样是五福茶业求之不得的。正如五福茶业最初所猜想的那样，莱芜市政府考虑到了自己产业扩张的意愿，看到了莲花山L村潜在的茶叶资源禀赋，更是看到了2011年政府倡导发展无产业根基的农家乐失败的惨痛教训。因此，基于这种依托于资源禀赋的产业扶贫开发策略，才使得这场间接刺激得以顺利实现。 （二）扶贫策略：一致性利益导向 随着莲花山L村1200亩茶园基地的初步形成，各参与方对未来都充满期待。但在当初，五福茶业不会主动参与扶贫开发，更无法成为扶贫开发的生力军；同样，农商行更是对政府主导的产业扶贫存在疑惑，否则就不会提出设立政府风险担保资金、引入有实力的信用担保和20%风险底线等一系列要求。而在参与各方从疑惑到期待的转变过程中，莱芜市政府的利益导向策略发挥了至关重要的作用。可以设想一下，如果莱芜市不承诺协调土地流转，不修路、架电、引水，不给予500万元的配套资金，五福茶业在L村新建茶园的成本、进度和效率等都要大打折扣。同样，如果莱芜市政府不把1400余万元风险担保资金“押”在农商行，不引入担保公司，不认可20%的风险底线，农商行对五福茶业新建茶园的信贷支持便有后顾之忧，新建茶园基地的资金来源就会成为大问题。 在五福茶业对莲花山L村的扶贫开发中，总共有四类扶贫开发资源涉及其中：政府500万元的基础设施配套投入，农商行1900万元信贷投入，五福茶业3000万元产业资本，L村的1200亩土地及劳动力投入。而政府类的扶贫资源大致又可分解为两个层次：第一层次是践诺，包括为五福茶业在L村修路、架电、引水、流转土地和协调信贷；也包括存入风险担保资金，引入山东省农业融资担保有限公司。第二层次是激励，包括政府500万元的资金配套和50万元入股，人民银行协调下的200万元低息贷款。如果说前一个层次是对五福茶业和农商行做出的保证和稳定预期；而后一个层次则明显带有扶贫激励的效应。正是在合理的利益导向之下，五福茶业才做出了在2023年之前完成万亩茶园的后续扶贫规划和设想，将自身发展与扶贫开发一体化了。同样，金融部门也更多地流露出扶贫责任感，明确展现出五福茶业吸收特困农户就业与低息专项贷款奖励挂钩的扶贫激励倾向。 但不论是践诺还是激励，或许都体现了莱芜市自始至终的扶贫利益导向，体现了政府对五福茶业和农商行代政府实施扶贫开发的利益关切；进而在一致利益导向下，各类资源良性互动、螺旋增长，都被悉数聚焦在扶贫开发的着力点上，使整个扶贫开发活动拥有了一个扎实、稳定和可持续的产业基础平台。 五、简要结论与建议 综上所述，尽管五福茶业新建茶园还没有进入第一批新茶采摘期，尽管未来莲花山周边11个村庄的万亩茶园处于立项规划中，但现在可以有理由预期，莱芜市所推行的产业扶贫和间接刺激的扶贫开发模式是成功的和可以持续的。简单归纳一下莱芜市对L村的扶贫开发脉络，可以发掘出如下两个基本结论： 第一，开展具有潜在资源禀赋的产业扶贫。莱芜市把五福茶业打造成L村的扶贫开发平台是建立在L村具有潜在的茶叶生长环境和五福茶业具有产业扩展意向基础上的，是两者供需之间的有效连接。莱芜市政府在其中的主要角色是，通过一定的制度安排和扶贫资源投入，发现并有效激活了L村潜在的茶业生产资源禀赋，使其转化为现实的比较优势，在潜在供需之间促进了有效对接。 第二，利益导向下的一体化产业扶贫框架。尽管产业资本和商业化信贷都不具有扶贫开发的天然义务，但莱芜市自始至终贯穿了一致性的利益导向，通过投入配套资金、风险担保资金等措施，确保商业化主体在扶贫开发中的风险和利益关切，统筹协调各类扶贫开发，减少商业化主体在产业扶贫中的无端损耗，谋求各方互利共赢，并通过有效的激励制度安排，激活和培养商业化主体的扶贫意识和责任，将产业平台发展与扶贫开发进行市场化发展和一体化构建。 像莱芜市莲花山L村这样的贫困现象在我国是比较典型和普遍的，各地潜在的资源禀赋同样也是普遍存在的。因此，由莱芜市所主导的这类产业扶贫模式也就具有了相当程度的普遍性和代表性，因而也具备了较为广泛的复制和模仿价值。因此，各地在扶贫开发过程中，应着重开展以下几方面的工作：一是要找准产业发展方向。产业方向选择上，应立足于现有的农业产业化龙头企业和生产合作社等产业平台，通过合理的制度安排，立足于激活贫困地区潜在的资源禀赋，尽可能在两者有机融合下构建产业扶贫平台，确立比较优势。二是政府要以市场利益为导向，以扶贫产业发展为核心，全面统筹项目资源配置；统筹兼顾各个参与主体间的利益与公平，引导资源向贫困地区和贫困人口倾斜；要做好基础设施配套和各项服务工作，尽可能地控制扶贫开发的交易成本，增加扶贫收益。三是引导农户积极参与。在实施产业扶贫过程中，农户自主权有限，因此要广泛发动宣传，增加贫困农户的参与度，提高其组织化程度；在追求产业发展效率的同时，兼顾农民意愿和利益，增强扶贫产业的本土化进程，增强农户在扶贫开发和未来市场交易中的获利能力。 参考文献： [1]高杨，薛兴利.扶贫互助资金合作社试点运行状况分析——以山东省为例[J].农业经济问题，2013，（6） [2]胡联，汪三贵，王娜.贫困村互助资金存在精英俘获吗？——基于5省30个贫困村互助资金试点村的经验证据[J].经济学家，2015，（9）. [3]李博，左停.精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑的探讨——以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例[J].西南大学学报，2016，（7）. [4]马良灿.农村产业化项目扶贫运作逻辑与机制的完善[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2014，（3）. [5]白丽，赵邦宏.产业化扶贫模式选择与利益联结机制研究[J].河北学刊，2015，（4）. [6]邵娴.农业供应链金融模式创新——以马王堆蔬菜批发大市场为例[J].农业经济问题，2013，（8）. |
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