| 标题 | 国地税合并背景下基层税务机构面临的问题及应对措施 |
| 范文 | 梁瑞 陈素川 摘要：本文分析和研究国地税合并背景下基层税务机构面临的挑战及应对措施，对于基层税务机构理解和把握新时代国地税机构合并的改革逻辑，并优化完善和再升级国地税合并方案的具体实施措施，具有十分重要的意义。同时，本文针对现存问题，进一步提出破解国地税合并中的困难的政策建议，为推动国地税合并的完善优化和再升级建言献策。 关键词：国地税合并 基层税务机构 全面深化改革 2019年3月5日至15日，十三届全国人大二次会议在北京召开，国家税务总局局长王军在两会“部长通道”上表示，“国税地税征管体制改革困难比预想的要大，但成效比预想的要好。”国地税合并一年以来，在机构合并、人员安置、政策落實等方面取得重大进展。然而，基于国地税合并在财税体制改革乃至全面深化改革中的特殊地位——如何在后续的平稳推进中，为全面深入改革 “铺路”，为国家治理体系和治理能力现代化助力[1]，对国地税合并的效果有着更高的期许。分析和研究国地税合并背景下基层税务机构面临的问题及应对措施，对基层税务机构来说，使其能更好地践行国地税合并方案的具体实施措施。同时，本文针对现存问题，进一步提出破解国地税合并中的困难的政策建议，为推动国地税合并的完善优化和再升级建言献策。 一、国地税合并的价值取向 不同时期的财政体制取决于不同时期政治与经济发展的要求。1994年，我国进行了分税制改革，分别建立国税局和地税局，提高了“两个比重”，促进了当时我国经济的快速发展。然而，随着我国经济发展进入新常态以来，国税、地税机构分设逐渐成为制约我国经济发展的重要因素。十八届三中全会后，新一轮财政体制改革的基本目标由适应市场经济体制转变为匹配国家治理体系[2]，对国地税合并提出了更高的要求。 （一）国地税合并是全面深化改革的重要突破口 国地税合并是深化我国财税体制改革的契机。我国的财税体制改革是渐进式的、环环相扣的、紧密相连的。在国地税正式合并之前，全面实施“营改增”，国地税通力合作等一系列稳步推进的改革为国税地税的合并打下了坚实基础，与此同时，也有助于财税改革各环节之间的磨合、调整与衔接，使政策发挥更大成效。 国地税合并是全面深化改革的重要突破口。国地税合并不仅是经济领域的改革，还涉及全面深化改革的众多领域。首先，国地税合并是大部制改革中机构改革的重要环节，在人员优化配置、机构设置等问题上具有巨大挑战。其次，国地税合并也是推进政府简政放权、转变政府职能的重要抓手。 国地税合并在财税体制改革和全面深化改革中起着重要的承上启下的作用。改革本身不是根本目的，其根本目的是通过建立法制化、现代化、可持续发展的运行机制，来促进我国经济又好又快发展。国地税合并为税收征管体制的完善提供了平台，为健全和完善我国税法体系提供了路径依据，有助于推进我国财税体系的现代化和法制化。 总的来说，中国正处于经济发展的转型期，经济结构正在发生重大变化，全面深化改革无疑是一个宏大、系统和渐进式的工程，任何一个领域的改革都不能独自进行。因而，国地税合并只有在横向和纵向层面上与全面深化改革的其他领域，进行多维度深入，相互配合，共同协调，才能真正发挥其应有的作用，从而为其他领域改革的深入推进助力。 （二）国地税合并为释放企业活力搭建平台 此次国地税合并是继营改增以来，又一推进减税降费政策落地的重大举措。在李克强总理2019年《政府工作报告》中，实施更大规模的减税，确保减税降费落实到位成为2019年确保经济平稳运行的重点。国地税合并从源头上解决了企业“两头纳税”问题，降低了企业的纳税成本，在推进减税降费政策平稳落地的同时，帮助企业优化供给结构，更好助力中国经济高质量发展。 2018年我国GDP增速维持在6.6%，大体上保持了稳定的发展态势，但日益复杂多变的国际政治经济环境，为我国经济发展带来了诸多的困难与挑战。对此，我国已出台一系列减税降费等措施，切实为企业减负的同时，致力于为企业营造更为公平的市场环境。但是，要想政策真正地落实到位仍需要时间。国地税合并正是当前推进政策快速落地的契机与平台，一方面，有助于我国下一步推行更大规模、普惠性减税降费举措;另一方面，也有利于构建统一的执法标准和信息平台，为税务机构加强税务管理，加强市场监管，提供技术支持。 与此同时，2019年是一带一路倡议推进的第六年。一方面，国地税合并响应了“一带一路”倡议的要求，加强税收征管能力建设，加强税收法治建设，优化升级我国税收体系，提升我国税制的国际竞争力。另一方面，国地税合并有助于税务机构持续优化并落实税收服务“一带一路”举措，加大对企业的政策辅导力度，提升我国企业的国际竞争力，更加积极主动地应对复杂多变的国际环境形势。 （三）国地税合并是调整政府与市场、中央与地方关系的重要切入点 纵观我国整个财税体制改革的历程，许多改革措施始终都离不开“政府与市场 ”“中央政府与地方政府”这两对最基本的关系[3]。 市场在资源配置中起决定性作用，而政府主要的职责则是通过“无形的手”弥补市场失灵，因而把握政府与市场关系的重心是理清政府与市场的边界划分。边界不清，容易造成政府的“缺位”或“越位”，不利于发挥市场对资源的有效配置。中央和地方关系的一个核心内容就是中央与地方的财政分配关系，即财权和事权的划分[4]。分税制下中央与地方之间的财权与事权不匹配，滋生了许多问题，包括“土地财政”和“隐性债务”等。 从政府与市场关系角度来看，国地税合并有利于减税降费、简化行政审批程序等措施的推进，进一步释放企业活力，从源头上缓和政府与市场的关系。同时，机构的合二为一有利于征管标准的统一，减少地方政府对企业行为的直接干预，真正做到 “不缺位”“不越位”。从中央与地方关系角度来看，一方面，国地税合并增强了中央的宏观调控能力，打通了中央到地方的信息通路，让政策的落地更加高效、快速，反馈也更加及时。另一方面，国地税合并后，中央进一步加强对不合规事项的监管，让“隐性债务”无处可逃。 政府与市场、中央与地方之间关系的匹配程度直接影响到财税体制的运行效果。因此，改革必须从全局把握，国地税合并正是把握了这样的时机，作为调整政府与市场、中央与地方关系的重要切入点，通过界定政府与市场的关系，理清政府间的财政关系，推动全面深化改革的顺利进行，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的实现。 二、当前基层税务机构仍面临的问题 （一）税务人员思想上波动较大 在国地税正式合并之前，根据2015年《深化国税、地税征管体制改革方案》，各地方国税局，地税局已展开不同程度的合作，但是，因为不同地方、不同部门、不同层级的税务人员的对合作的认识不同且缺乏大局意识，各地合作效果不一，整体成效较差。在此情况下，国地税合并加剧了税务人员对自己未来发展的担忧。 随着合并的进行，这方面的担忧并未减少。现阶段，各项合并工作均已到位，但通过对鱼台县基层税务人员的调查和采访发现，年轻干部和基层税务人员普遍表示压力较大。一方面，年轻干部和基层税务人员是合并后业务处理的主力军，工作难度以及业务量加大，工作压力大。另一方面，国地税合并后领导职务饱和，晋升通路受阻，年轻干部的积极性严重受挫;而基层税务人员大多由劳务派遣组成，面临着被清退的可能，不可避免地会出现思想波动。 年轻干部和基层税务人员在此次合并中起着重要的作用，他们处在改革的一线，年轻干部是税务机构的新鲜血液，而基层税务人员本身就是办税服务质量的代表。这些思想波动的出现，极易挫伤工作激情，造成工作效率低下，因此，要引起各部门的足够重视。 （二）税务人员结构不合理 截至到2017年底，全国国税系统共有在职人员47.3万人，地税系统共有40.6万人，总数接近88万人①。正式职工约有75.3万人，其中，45岁以上正式职工占整个税务干部队伍的50%以上，50岁以上正式职工比例更是高达30%，30岁以下正式职员只占16%。目前，鱼台县共有税务干部210人，平均年龄45岁，大体结构与税务系统趋同。 以上数据反映出我国税务系统人员结构的严重失衡，主要体现在四个方面：第一，税务人员基数大。2017年税务人员总数接近88万，占我国公务员队伍的10.5%。第二，税务人员结构呈现严重的“老龄化”，税务系统中的人员超半数在45岁以上。第三，税务系统内新鲜血液不足，30岁以下正式职工只占15.9 %，35岁以下正式职工占比也只有23.3%。又因为机构合并，仅在2019年国考中，税务机构较去年缩招规模达65.8%，且短期内这一趋势将延续，用以消化税务机构内部人员。第四，知识结构不合理。税务机构财会专业人员较多，但法律、计算机等专业人员较少，尤其是合并后，对大数据精通和对社保相关知识精通的人员较少，这一问题在基层税务机构显得尤为突出。 国地税合并后，相同職能部门合并，势必会有人员富余问题出现，再加上“老龄化”严重，人才结构出现空档，短期内会出现人力资源相对过剩与人才资源相对匮乏的矛盾。如何分流和安置是合并的难点也是重点，如何优化人才结构也将是未来一段时期内亟需解决的主要问题。 （三）税收信息系统有待整合优化 2018年7月20日，各省完成国税、地税信息系统的基本合并。但现阶段简单的合并远远不能满足国地税合并预期的要求，信息系统在以下方面有待整合优化。 第一，税收数据口径不一，真实性难以确定。分税制体制下各省国税、地税的信息系统种类多且标准各不相同，兼容性差，难度大。因而初步的合并仅仅做到数据的简单合并，与此同时，受不同地区经济发展水平和管理水平的影响，两个系统的基础信息和行业信息存在差异，数据真实性难以确定。 第二，金税三期系统存在技术缺陷，且编制与实务脱节。据基层税务人员反映，金税三期系统经常出现卡顿、崩溃的现象，影响办税效率。同时，软件开发与实际操作分别独立，导致软件的开发并不能满足日常业务处理的需要，也反映出既懂税务又精通软件开发的高精尖人才的缺乏。 第三，税收数据的应用不足。一方面，税收数据是税务机构政策落实的成果，税务机构缺乏运用数据分析反向检验自身工作成果的意识，没法做到积极反馈，从而发现不了征管流程与政策落实中的问题，不能进一步改进工作。另一方面，在当前税收大数据以及“互联网+税务”的背景下，在对纳税人的政策宣传、税收数据分析、税务稽查以及风险防控等方面，各基层的数据应用水平较低。 （四）社保和非税收入划转暂未实现精准对接 目前，我国有22个省、自治区、直辖市、计划单列市的社保费由税务机构负责征收，但各地实践起来存在差异[5]。而对大部分地区的税务机构来说，社保非税收入征收是全新的课题，难度较大，现存在以下两方面问题。 第一，政策宣传不到位。社保费划转税务部门征收，受社会关注度高，企业和个人普遍对政策不理解，或者理解不到位。民营以及中小企业抵触情绪尤为严重，认为划转之后将进一步加重企业负担，企业经营将愈发困难。个人则是喜忧参半，一方面，个人更加注重自己的社会保障方面的权益，另一方面，个人认为其承担了更大的面临失业的风险。 第二，划转工作基层可操作性差，对接存在障碍。目前，各省在税务总局统一安排下分批分步骤进行金税三期系统并库。金税三期系统是划转工作的基础和关键，并库没有完成，基层的工作大部分没法展开。除此之外，因社保费和非税收入种类多、征收部门不同和征管方式不一，需要投入大量的人力物力。因而对税务部门来讲，在社保费方面，依旧缺乏相关专业人才。同时，又因各部门之间的协调机制不畅通，降低了工作效率，影响划转进度。 （五）从流程再造的角度看基层税务机构面临的其他问题 此次国地税合并的实质是税务系统的流程再造。政府职能的转变、放管服政策的落实、金税三期系统的优化等，都为税务系统的流程再造打好了基础。然而从流程再造的角度来看待国地税合并，仍有以下两方面问题较为突出。 |
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