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基础教育生均经费支出水平及结构的宏观分析

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秦东升胡臣瑶张婷蒋文浩余杰

摘要：2006年以来，随着中国不断扩大基础教育办学规模、招生数量;不断改善办学条件、提升教育教学质量，教育经费支出规模逐年快速增长，如何使教育经费支出更加合理、公平、高效显得十分重要。基于相关研究成果主要聚焦于研究中国某一地区教育经费支出结构，相对而言缺少整體性和全面性情况，本研究根据教育经费“三分法”，运用时间序列和聚类分析方法对比研究2006-2015年中国与OECD国家基础教育经费生均支出水平、支出的特点和规律。研究发现与OECD国家平均水平相比，中国基础教育生均支出较低但差距逐年缩小，支出结构不稳定，人员经费占比过低等特点。据此提出加大教育经费投入，不断提高生均教育经费支出;优化经费支出结构，注重内涵建设;根据自身特点合理选择基础教育经费支出结构借鉴对象等政策建议。

关键词：OECD 人员经费支出运转经费支出资本性支出生均支出

一、引言

自从人力资本理论诞生以来，无论是发达国家还是发展中国家，发展教育已经成为国家建设的重中之重[1]。中国作为世界教育大国，教育体制改革和教育事业发展更是重中之重。党的十九大提出奋力谱写建设教育强国的时代新篇章，切实提高教育保障水平。要想加快教育发展进程，就需要加大教育经费投入，提高经费使用效益。在教育经费投入总量有限的情况下，如何利用有限的教育资金意义重大。[2]

纵观世界各国，由于基本国情、教育文化、教育发展战略等不同，各国的教育经费支出水平、支出结构呈现不同的特点。其中，OECD国家教育普遍比较发达，教育现代化水平高，虽然教育发展水平和路径有所不同，中国教育现代化之路仍需要学习借鉴国外先进的理念和管理经验。教育经费是教育发展的先决条件，现代化的教育发展需要现代化的教育经费配置作为支撑，OECD国家教育经费的配置规律及路径变迁值得我们借鉴。

本研究基于OECD教育概览和中国教育经费统计年鉴公开数据，采用聚类分析、时间序列比较分析等方法，对中国和OECD国家教育经费基于人员支出、运转经费支出、资本性支出的“三分法”结构进行对比分析，以期发现OECD国家基础教育经费配置特点，为我国基础教育经费优化配置决策提供政策参考。

研究范围方面，本研究按照OECD统计口径，将中国小学教育界定为初等教育、初中教育和高中教育界定为中等教育，统称为基础教育。分析指标方面，OECD数据将教育支出划分为运转经费支出与资本性支出，中国教育经费统计年鉴将教育支出划分为事业性支出与资本性支出，为使统计口径一致，本研究将OECD数据中的运转经费支出中的人员薪酬与中国事业性支出个人部分扣除奖助学金后的支出相对应，作为本研究中的“人员经费支出”;将OECD数据中的运转经费支出扣除人员薪酬后的支出与中国事业性支出中的奖助学金和商品服务支出相对应，作为本研究中的“运转经费支出”;将OECD数据中的资本性支出与中国事业性支出中的其他资本性支出和资本性支出相对应，作为本研究中的“资本性支出”。

本研究采用的数据资料来自《中国教育经费统计年鉴》（2006-2016）和《Education at a Glance—OECDINDICATORS》（2006-2016）[3]。为排除物价变动因素影响，本研究将所有生均支出绝对值调至以2006年为基年的不变价格。

二、中国生均支出与OECD的差距持续缩小但仍然较大

研究教育经费支出水平和结构，分析中国教育经费配置的变化趋势及特点，从教育经费生均支出绝对值的角度，揭示中国与OECD在经费配置方面的差异，可以为制定中国生均支出标准提供参考。2006-2014年期间，中国初等教育教育和中等教育生均经费支出及生均人员经费支出、生均运转经费支出、生均资本性支出以不变美元价计算的绝对金额分别如表一、表二所示。

从上表可以看出，中国初等教育和中等教育生均教育经费支出及其各部分均呈现快速增长趋势。其中初等教育生均经费与OECD的差距由2006年的24.20倍缩小到2014年的5.69倍，同期生均人员经费支出、运转经费支出、资本性支出比例分别由24.47倍、26.24倍、19.78倍缩小到6.67倍、6.22倍、2.24倍;中等教育生均经费与OECD的差距由2006年的13.10倍缩小到2014年的4.59倍，同期生均人员经费支出、运转经费支出、资本性支出比例分别由15.15倍、8.87倍、11.64倍缩小到6.07倍、4.46倍、1.34倍。

分析中国生均经费快速增长原因，一方面得益于多年持续高速的经济增长，另一方面得益于国家将教育作为国之大计，党之大计，持续落实教育经费投入“三个增长”、“两个只增不减” 和一个百分点等投入政策，保障了教育经费支出水平与OECD差距的持续缩小。其中，初等教育比中等教育增长更快，主要归因于2006年开始落实开始实施农村义务教育经费保障新机制改革;生均资本性支出、生均运转经费支出比生均人员支出增长更快，主要归因于各层次教育入学率提高、农村中小学寄宿制改造工程等刚性需求带来的对办学条件和基础设施投资的拉动效应。

三、教育经费支出结构演进趋势分析

（一）OECD国家教育经费支出结构比中国稳定，人员经费支出占比比中国高

教育经费支出结构反映经费的开支用途及其各部分占比，通过分析支出结构，可以反映教育经费的开支重点和教育发展的大体阶段，一般地考虑，处于成熟阶段的教育各部分开支占比相对稳定且有一定的规律可循，处于扩张阶段的教育因为受教育人口持续增长、经费有限而开支需求大等因素影响，各发展阶段经费支出的重点不同，从而呈现出经费开支结构不稳定、波动性强的特点。2006-2015年中国和OECD基础教育经费开支结构如图一和图二所示。

初等教育：如图一所示，OECD国家呈现人员经费支出比例高、资本性支出比例低，各年各部分比例十分稳定的特点。从2006到2015年平均看，人员经费支出、运转性支出、和资本性支出占比为72.73：19.12：8.15，各年各部分内部之间占比波动不超过2个百分点。中国初等教育经费呈现出资本性支出占比高、人员经费占比较低，波动性强的总特点。2006-2015年各部分平均支出中人员经费支出：运转经费支出：资本性支出为65.95：17.04：17.01，且各年之间人员经费和资本性支出经费波动性较大，人员经费支出最高年份比最低年份高出11.34个百分点，资本性支出最高年份比最低年份高出17.44个百分点，人员经费支出与资本性支出之间呈现比较显著的负相关关系;运转经费支出相对比较稳定，最高年份比最低年份高出1.9个百分点。

中等教育：如图二所示，与初等教育相似，OECD呈现人员经费支出比例高、资本性支出比例低，各年各部分比例十分稳定的特点。从2006年到2014年平均看，人员支出、运转性支出、和资本性支出占比为72.22：20.27：7.51，各部分内部各年之间占比波动不超过3個百分点。中国中等教育经费呈现出资本性支出经费占比高、人员经费占比较低，波动性强的总特点，且这种趋势比初等教育更甚。2006-2014年各部分平均支出结构人员经费支出：运转经费支出：资本性支出为54.45：21.34：24.20，且各年之间人员经费、资本性支出经费和运转性经费波动性较大，人员支出最高年份比最低年份高出12.53个百分点，资本性最高年份比最低年份高出21.67个百分点，运转性支出最高年份比最低年份高出9.09个百分点。

对比初等教育和中等教育，发现在教育总经费不断增长的情况下，资本性支出占比呈持续增长、人员经费支出占比呈持续下降的趋势。

（二）影响基础教育人员经费支出水平的因素分析

从前述分析看到，中国基础教育阶段人员经费支出的配置情况与OECD国家之间还存在着一定的差距，因此有必要对人员经费支出进行因素分析，为优化经费支出结构提供参考。

1.受劳动力比价体系的制约，中国及OECD国家教师薪酬差异较大，但各国内部教师薪酬与人均收入比值保持相对稳定。虽然各国的劳动力市场、教师工资结构以及激励机制不同，但将教师平均工资与人均国民收入相比较，可以发现教师工资是否有改革空间，从而调整和完善教育经费支出结构。如表三所示，可以发现教师年均薪酬与人均国民收入之间存在差距，除个别年份外，各国初等教育教师薪酬均低于中等教育教师薪酬。从2011—2016年国际数据可以了解到，OECD国家内部各年教师人均薪酬与人均国民收入比值基本保持稳定，但各国存在差异。美国、英国、爱沙尼亚基础教育教师人均薪酬大多数年份低于人均国民收入，而德国、澳大利亚、以色列教师地位相当高，基础教育教师人均薪酬均高于人均国民收入，并且以色列教师工资高出人均国民收入约4.5倍，挪威约7倍。从2006—2011年中国数据可以发现，中国与澳大利亚、德国类似，均表现为教师人均薪酬高于人均国民收入，但差距不大。

2.中国基础教育生师比偏高，拉低了人员经费支出占比。如上述分析可知，中国在人员经费占比与OECD平均水平还存在一定差距，而生师比这一因素在一定程度上影响人员经费支出占比。如表四所示，2011-2016年，各国各年的生师比波动较小，但是差距较大。如奥地利、拉脱维亚、意大利、爱沙尼亚初等教育生师比均值分别为12、11、12、13，中等教育生师比均值分别为9、9、12、12;中国、美国、日本、韩国初等教育生师比均值分别17、15、17、18，中等教育生师比均值分别为15、15、13、16;智利、墨西哥初等教育生师比均值分别22、28，中等教育生师比均值分别为24、29;OECD平均初等教育、中等教育生师比均值分别为15、13，可以看到与OECD国家相比中国的生师比略高。根据“教师人均薪酬=生均教师薪酬*生师比”公式，可知偏高的生师比拉低了中国人员经费支出占比。

四、教育经费支出结构聚类分析

聚类分析的目标是根据每一类支出要素相对水平所做的进一步分类，便于为教育经费资源配置提供参考坐标。本研究运用SPSS统计应用软件中的聚类分析方法，将2006-2015年中国、OECD国家基础教育人员经费支出、运转经费支出、资本性支出占支出总量的比例均值分为三个等级。

（一）人员经费支出占比的聚类分析

2006-2015年中国、OECD国家基础教育人员经费支出占比聚类结果如表5所示，第一级以比利时、墨西哥、爱尔兰等国家为代表，该等级的国家人员经费支出占支出总量的比例最高，均在76%以上，但是处于该水平的国家较少;第二级以美国、澳大利亚、日本、英国、法国、德国等国家为代表，OECD国家中大部分国家处于该等级，与其他国家相比，该等级的国家人员经费支出占支出总量的比例处于中等水平，均处于在OECD平均值72%左右;第三级以中国、韩国、加拿大等国家为代表，与其他国家相比，该等级的国家人员经费支出占支出总量的比例较低，平均为58%，均低于OECD平均值。

（二）运转经费支出占比的聚类分析

2006-2015年中国、OECD国家基础教育运转经费支出占比聚类结果如表6所示，第一级以韩国、奥地利、芬兰等国家为代表，与其他国家相比，该等级的国家运转经费支出占比较高，该比例在27%左右，高于OECD平均值（21%），但是处于该水平的国家较少;第二级以英国、中国、美国、法国等国家为代表，OECD国家中大部分国家处于该等级，与其他国家相比，该等级的国家运转经费支出占比处于中等水平，均处于在OECD平均值左右;第三级以日本、德国、加拿大等国家为代表，与其他国家相比，该等级的国家运转经费支出占比较低，平均为15%左右，均低于OECD平均值。

（三）资本性支出占支出总量比例的聚类分析

2006-2015年中国、OECD国家基础教育资本性支出占比聚类结果如表7所示，第一级以中国、日本等国家为代表，与其他国家相比，该等级的国家资本性支出占支出总量的比例相对较高，该比例平均在15%左右，高于OECD平均值（7%），但是处于该水平的国家最少;第二级以德国、法国、美国、韩国、意大利、英国等国家为代表，OECD国家中大部分国家处于该等级，与其他国家相比，该等级的资本性支出占比处于中等水平，均处于在OECD平均值左右;第三级以奥地利、葡萄牙等国家为代表，与其他国家相比，该等级的资本性支出占支出总量的比例较低，平均为3%左右，均低于OECD平均值。

从聚类的整体结果看，“三分法”支出结构中，人员支出占比高的，在运转经费和资本性支出聚类中就处于较低的等级。理论上，三种支出结构中可以组合成高人员支出低运转支出、高人员支出低资本性支出、低人员支出高运转经费支出、低人员支出高资本性支出、适中型支出结构等类型，各国选择哪种类型首先与本国基础教育发展阶段相联系，教育发展成熟的国家，存量教育设备设施完善，支出结构就体现为人员支出高、资本性支出低、运转经费适中的特点;教育发展水平低的国家，教育经费短缺，有限的资金首先用于满足人员支出需要，经费支出结构也可能体现出发达国家才有的经费支出结构特征，或者更甚;教育处于快速发展阶段的国家，由于基础教育就学人口和受教育年限的不断增长，对教学设备设施、硬件和软件的竞争性需求需要教育经费配置阶段性偏重于资本性开支和运转性开支，人员支出的增长空间就受到一定的影响。其次，各国选择基础教育经费的支出结构与本国教育竞争战略、教育文化、人力资源政策等也有密切的关系，同样是OECD教育发达国家的日本和韩国，都特别注重办学软硬件投入。因此OECD国家基础教育普遍呈现出资本性支出占比高的特点。

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