| 标题 | 后危机时代我国金融规制失灵的防范制度之构建 |
| 范文 | 刘瑶 摘 要：规制失灵是政府规制的必然产物，次贷危机后，美国、欧盟等发达经济体为应对金融规制失灵所采取的措施引人瞩目。但与西方发达国家规制失灵的原因不同，我国政府规制失灵更多的是因为国内自然垄断与行政垄断交织、政府在市场中角色的缺位以及政府法治的不健全所致。我国在吸收美国、日本等国家规制改革经验的基础上，规制失灵的防范制度构建应当坚持市场的主体地位，营造健全的法治体系，关注新兴金融产业的发展，协调区域金融安全，注重宏观审慎监管规制，以此来保障我国社会主义市场经济平稳快速发展。 关键词：规制失灵；行政垄断；市场经济 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.06 中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）05-0046-07 2008年美国次贷危机在全球范围内造成的影响持续至今，美国国内失业率居高不下，欧洲福利国家主权债务危机严重，我国外汇储备和国内金融秩序也受到冲击。在经历全球性的经济危机后，各国政府和经济学家开始反思危机原因，政府与市场两种调节手段在市场经济中的辩证关系再次成为各方关注的重点，“里根经济学”、“华盛顿共识”等新自由主义经济学所倡导的放松规制的观点受到批判，各国开始正视金融自由与政府规制间的关系，完善本国的金融规制体系。以美国为例，为加强和改进金融规制与监管，填补美国金融体系的漏洞，美国政府出台《金融规制改革新基石：重构金融监管与规制》，即《美国金融改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》从增进对金融机构的有力监管与规制、建立对金融市场的全面规制、保护消费者和投资者不受金融滥用行为之害、政府具有应对金融危机所需工具和提高国际规制标准以及改进国际合作五个方面，提出了金融规制与监管改革的具体计划，将规制与监管改革作为防范、拯救和克服金融风险与危机的药方。这一调整对我国金融规制的改革及规制失灵的防范制度构建有极大的借鉴意义。 一、规制理论与规制失灵 （一）规制理论的内涵与外延 政府规制理论起源于应对完全自由市场引起的市场失灵乱象，政府规制是经济调节活动中相对于市场调节手段的另一种国家手段，具有强烈的公权力色彩。规制至少应当包含两个层次的含义：“规”指制定规则，包括国家层面的一级立法和二级立法，“制”指实施、执行规则实现对经济生活的治理。不同学者对政府规制提出了大量论述。综合来看，规制是通过制定和实施规则而实现对经济生活的调整和管理，隐含着公权力对市场的介入和干预，是国家对经济进行管理的方式，在法律上构成国家管理经济的制度。规制可以看作是政府运用权力规定的法律限制，通过这种限制，国家期冀产生在没有规制的情况下不会产生的结果，或阻止在没有规制的情况下会发生的结果。 （二）规制失灵的表现及其判断方法 规制是为了应对市场失灵，但规制本身也会出现失灵情况。规制失灵是指政府为弥补市场缺陷而对经济活动进行干预的过程不能达到预期目标、影响市场组织的效率或其自身的低效率现象。以本次美国的次贷危机为例，美国国内宽松的货币政策推动房地产的市场价值远高于实际价值，在高利润率的吸引下，大量热钱流入，房产泡沫越吹越大，银行为减小房贷风险，以房屋贷款证券化的形式将风险从其资产负债表中移除并大量抛向市场。为谋求营利，许多金融机构以“金融创新”的名义将这些信贷资产打包并以此为担保，用于可发行流通的债券，受到高收益的吸引，许多基金公司、保险公司投资这些住房证券，抵押贷款企业有了新的融资渠道后，不断制造更多新的“次贷”。当房地产市场破灭、次级贷款人没有偿还能力的时候，抵押贷款企业手中的债券就會变成一堆废纸，购买相应金融产品的投资者血本无归。此次次贷危机看似是市场逐利本性下市场失灵引起的，但实际来说，政府为促进经济发展，提供住房等基础服务，通过政府信用的方式对次级贷款提供隐性担保，通过各种途径影响评级机构，积极干预和扶持房地产抵押贷款证券化市场，为抵押贷款提供保险和发起设立若干政府性住宅金融机构，为证券发行提供政府信用担保等活动，主观上虽具有降低风险，保障投资者信心等目的，客观上却加剧了危机的爆发与危害。 在规制失灵的判断方法上，“成本—收益分析法”似乎是目前较为常用的评价标准。通过对规制投入的成本及取得的效益进行比较，反映出规制是否对稀缺资源进行了合理的配置，规制是否促进了效率、提高了福利，从而衡量政府规制所达到的效果。我国学者谢地指出，政府规制过程中的成本，可以划分为直接成本、机会成本、寻租成本和效率损失几个类别，直接成本是规制政策的制定和运行成本，包括对市场状况和企业经营活动进行调查分析、立法政策的制定及执行等成本，由于规制的出台具有长期性，这类成本往往是政府成本的主要部分。 二、我国转型期内规制现状及失灵原因 （一）我国市场经济金融规制现状 与西方市场失灵引起的政府规制不同，我国政府规制起源于不同政治体制下国家对经济的计划与干预，在这一时期，行政命令是计划经济里唯一的调节手段，各个生产要素在行政计划下进行配置，市场效率低下。改革开放以后，我国进行了大规模的市场经济改革，国内经济格局也逐渐从计划为主走向市场为主导、计划为补充的特色社会主义市场经济时代。 在改革开放近四十年的时间里，我国逐渐建立起部门齐全、分类完备的政府规制机构。但值得注意的是，我国政府规制机构虽然体系初立，但这些机构大部分仍缺少自主决策能力，机构设立撤销未落实在法律规定中，受行政命令影响较大，机构的管理职能与权限尚未划清边界，极易造成职权混乱和互相推诿。在规制法规的制定上，我国已基本建立起涵盖环保、自然灾害防治、医疗卫生、社会安全等方面的社会规制体系；在金融市场方面，《人民银行法》《票据法》《保险法》的先后出台奠定了金融业的法制建设进程。但应当警惕的是，许多新兴产业仍没有法律规制，只能依靠政策或行政规章调节，不具有稳定性。在规制实施方面，我国已基本形成市场准入规制和价格规制两大方面的格局，逐渐摆脱补贴较大、无自主盈利能力的国有企业的营运压力，放宽自然垄断行业的进入门槛，鼓励非国有经济进入社会公共资源领域运作，解放社会生产力。 （二）规制失灵成因分析 我国规制失灵的原因与西方国家存在显著不同，计划经济改制后的市场在运行中存在许多行政残留。具体来看，我国政府规制失灵的原因主要有以下几个原因：首先是市场环境内自然垄断与行政垄断同时存在。许多行业在自由竞争的情况下会形成自然垄断，但我国产业的自然垄断与竞争无关，而是政府在特定产业的市场准入及运营资格方面存在行政限制，从而形成个别企业的垄断局面。这种垄断不是由于竞争优势脱颖而出，而是由于行政力量的保护，这类企业在市场的竞争力上往往不如同类其他企业，垄断企业会通过权力寻租的方式争取政府的特权，以谋取利润的垄断，企业与政府官员之间会形成特殊的利益集团，这类利益集团会在规制的制定和执行过程中使其偏离本意，降低规制的执行效率，最终损害国家及他人合法权益。其次是政府在市场中作用的缺位与错位。作为经济转型国家，似乎我们习惯了只要市场失灵，政府就应该重拳出击，却没有细究失灵到底是市场本身造成的，还是政府行为造成的。政府权力缺乏有限的约束，政府权力对市场的影响依然广泛的存在，政府在行使执法权时缺少监督，行政权力滥用时有发生。作为规制的执行者，政府在执行过程中可能因权力不受监督而违背规制本意，进而使规制的效果扭曲，甚至失灵。同时，政府的规制执行能力明显不足，完整的规制体系尚未建立，受到行政能力的限制，我国政府尚未能满足市场中各主体的合理要求。最后，规制的法律体系建设存在漏洞。近四十年的改革开放过程中，我国已基本确立了市场经济中各行业基础法律法规，但一些新兴行业，如互联网行业、新闻行业、娱乐行业等尚未拥有专门性的法规进行规制，《产品质量法》虽然已经颁布，但其中大多为原则性规定，具体产品质量瑕疵的认定等关键问题还没有落实。在经济活动中，行政规章的数量太多，法律层次混乱，许多行政规章违背上级法律原则进行设定，规章与法律之间的衔接还不明晰，这些都阻碍着政府在市场中发挥正确的调节作用，政府规制时常面临失灵风险。 三、美日规制经验及其借鉴 规制失灵是全世界政府在治理国内经济时都会面临的问题，次贷危机以后，美国政府及时颁布《方案》，提出了金融规制与监管改革的具体计划，将规制与监管改革作为防范、拯救和克服金融风险与危机的药方，美国经济逐渐回暖。日本在二十世纪初也经历过“放松监管”政策，后由于房地产泡沫引起的“丢失的二十年”，日本内阁府也逐渐进行大刀阔斧的规制改革，提高生产效率，从生产和需求两方面拉动经济增长，以上两国的规制改革均对我国规制失灵的防范有重大借鉴意义。 （一）美国规制经验及其借鉴 美国市场更加强调自由竞争与市场机制的作用，市场面向所有参与者开放，但这并不意味着市场混乱无序，相反，在经济规律和法律监管的调节下，美国市场呈现出市场化导向与法治化导向的双重特征。美国法院、行政机构或单独的规制机构都能行使规制权利，其中单设的规制机构最为典型。规制委员会具有明显的“独立”特征，规制委员会由立法机关设立，人员由多个党派共同选举产生，工作期限固定，不得随意任免，如有违法情况确实需要解除职务的，需要立法机关审理后方能解除。在规制立法的设定上，尽管美国属于判例法国家，但美国立法依然会对规制机构设定明确的目标，对其职权范围的行使划定较为详细的边界。如州际商业委员会负责铁路行业的市场准入的设定、服务费率的调整以及价格歧视的判定，联邦通讯委员会则负责州际电话的管理和广播业的规制等，各主要部门都有单设的规制机构，且其职能已由法律明确规定。在权力的赋予上，美国立法不会给规制委员会无限期的规制权力，而是通过时效的设定，促进规制委员会在时效期内迅速行使权力，完成对市场的有效规制，权力时效到期后，再行商定“或废或续”。次贷危机发生后，美国政府吸取之前“监管放松”的教训，并在《方案》中多次强调规制与监管的重要性，如《方案》规定：场外衍生品市场应当接受以下公共政策目标的规制：防范这些市场活动构成对金融体系的风险、增强市场的效率和透明度、防范市场操纵、欺诈及其他市场滥用行为、确保场外衍生品不被出售给资质欠缺的当事方。以上条款明确了本次美国金融改革的重心是防范系统风险，保护消费者权益，严格监管与规制措施。另外，《方案》提出，在保持现有微观审慎规制的基础上，要加强国内的宏观审慎规制，金融全球化早已是不争的事实，金融危机具有极强的传染性，应当从宏观角度把控风险，关注银行业面临的系统性风险，强化宏观审慎政策。 （二）日本规制经验及其借鉴 在规制机构方面，日本金融规制最早是由大藏省一个单位负责，大藏省不仅负责金融政策的制定，还负责各级金融单位的预算编制、规制管理。这一时期大藏省基本总揽日本的金融大权，并产生诸多弊病，如权力寻租严重，机构运行效率低下等。为改善这一状况，日本政府先后设立金融厅、金融监督厅，将大藏省的职权予以分制，金融监督厅全面负责金融规制工作。历经多年的发展，日本已初步形成以金融厅为核心，中央银行、地方保险机构及地方财务机构为框架的“单线多头”局面。在规制立法方面，日本立法机关借鉴英美国家的经验，以《新日本银行法》和《金融体系改革法》为依托，先后颁布《证券交易法》《保险业法》《银行法》等二十多部法律，确立金融机构混业经营权限，构建基本的金融框架。2006年，为适应现代证券业发展，日本政府又颁布法律，将“证券”的定义扩展到其他新生类型的金融产品，将这些新生金融产品纳入到法律监管中，避免出现金融套利，加强新生金融产品的信息披露，减少新生产品对旧有金融市场的风险，保护金融投资者的合法权益。在经历“丢失的十年”后，日本政府开始启动“金融再生计划”。日本政府计划在两年半的时间内，将大型银行的不良债权比率从8.4%降为4%①，以进一步实现金融业务自由化为目标，促进金融领域的竞争，实现外汇交易自由，稳定金融秩序，减少金融机构的不良资产。为有效衡量金融规制的效果，日本政府建立了较为科学的规制效果评价体系，通过一级指标与二级指标的分类，表明不同指标系数在金融规制中的作用。指标主要包括总量水平、价格水平、利润水平和公平指标。总量水平主要考察日本银行的资产总额、有价证券总额、存贷款总额等，通过银行业的报表情况反映整个金融业的发展水平；价格水平主要包括汇率、存贷款利率、隔夜拆借利率等数据，用来反映金融产业的价格水平；利润水平主要考察银行业的利润水平，衡量整个金融业的大致利润情况；最后的公平指标则从国内大中小微企业中选取典型企业代表，考察金融业的服务水平和基本情况，通过四个一级指标的数据，反映整体金融业发展，具有一定的合理性。次贷危机发生后，日本总结國内“监管放松”的教训，逐渐对金融规制采取强化措施，如要求场外衍生品必须经过中央对手方清算，提升衍生品透明度的，对衍生品市场采取集中清算及交易信息报告保存制度等。日本金融规制改革后，金融秩序明显稳定，各类新的金融产品层出不穷，国民经济发展速度也开始逐步提升。 美日金融改革經验显示，防范系统性金融风险已经成为金融监管的核心，为严格把控金融危机的蔓延，应当提前做好防范工作，提升金融衍生品透明度，在鼓励金融产品创新的同时，更要注重新兴金融产品的风险评估，严格规制金融环节中的细微环节，寻求市场创新与金融监管之间的平衡点。 四、规制失灵的防范制度构建之探 在不同历史背景下，我国的金融规制改革与西方发达国家的市场改革有本质区别。美日在金融危机后改革措施的核心是规制收紧，即市场自由度太大，政府需要不断强化市场规制，以防止市场过度自由引起的的秩序混乱。这一问题在我国市场经济发展中不是主要问题，相反，我国政府规制面临的是政府权力过大而如何将权力交还给市场的问题。 （一）选择与重构：确立市场在经济发展中的基础地位 在我国，高行政化的行为模式确实为市场经济设立初期提供了许多便利，政府通过对大型金融机构和资本市场的调控为国有企业提供低成本融资，是我国经济保持高速增长的秘密所在，但市场经济发展到一定程度以后，高行政化就会变成市场发展的阻碍。在经济全球化的今天，美国次贷危机对我国经济也产生较大影响，危机发生后，我国政府先后颁布各种调控命令，信贷规模控制、限购令、价格干预等行为不断增多，经济恢复略有起色，但这种大量行政命令干预市场的行为，会极大影响市场主体本身所具有的创造力，最后导致市场失灵与规制失灵同时出现。邓小平曾说，我们建设社会主义市场经济的过程，就是不断将政府权力归还市场的过程。因此，在确立规制失灵防范制度的建设时，应当首先明确一个基本原则，即市场是经济发展的基础手段，是第一性的；政府规制是市场调节的补充，是第二性的。当然这并不是对政府规制的反对，而是市场调节经济发展的具体问题，政府负责引导调控经济运行，优化产业结构，发展对外贸易等宏观方面。 如何把握政府与市场的基本关系呢？有学者提出两个标准：一是政府规制不能干扰市场和企业等微观经济主体对资源配置的基础性作用；二是政府规制也必须建立在“成本—收益”的全面考量技术之上，只有政府规制成本小于市场配置成本时，才可用政府规制干预市场。要确立市场的基础地位，就必须强化市场本体建设，完善市场中的各项激励制度。在自然垄断行业，应当逐步放宽市场准入，除去少量涉及国家安全、能源安全、通信安全等行业，大部分垄断行业应鼓励民间资本进入开发，增强垄断行业竞争力，用市场定价取代政府定价，激活民间资本在垄断行业的活力。在市场准入方面，应当以开放为原则，以管制为例外，在需要特许经营的行业，确立科学的特许经营制度，对特许经营范围、主管部门责任、经营范围等方面做出明确规定，对可拆分的特许经营行业，可分配给多家企业联营，阻止一家独大的垄断现象产生，制定完备的特许经营合同，以合同约束双方的权利义务关系，保证合同的充分履行。实际上，“将市场还给市场”是我国改革开放的核心观念，只有真正做到将市场确立为经济发展的基础，才能减少自然垄断和行政垄断对市场的伤害，降低规制失灵的可能性。 （二）改革与完善：调整行政规制机构的设置及权力边界 政府在市场中的缺位与错位是规制失灵的原因之一，在金融监管领域，多头监管与交叉监管的乱象仍然存在。以金融监管为例，证监会、银监会和保监会分别对银行、证券公司及保险公司进行监管，但各个监管机构之间的监管目标和指标体系存在极大不同，在混业金融逐渐出现的时代，传统监管划分已经很难满足现有金融市场的创新。2018年3月13日，银监会与保监会正式合并为中国银行与保险监督管理委员会，以加强深入监管。但另一方面，这也说明我国行政规制机构受上级行政命令影响，其设立、撤销、职权的分配都具有随意性，这就导致规制机关在制定、实施规制时也不能保证规制的连续完整，因此，适时调整行政规制机构的设置，明晰规制权力边界具有紧迫性。 为保证行政效率，防止“规制俘虏”现象，许多国家都采取独立规制模式，如英国对规制进行分业，在自然垄断行业分别设立规制机构，美国则喜欢综合，在各州设立公用事业委员会，综合管理本州的规制情况。对此，借鉴其他国家的独立模式，强化对规制机构的监督与约束，要求规制机构进行定期的信息披露。规制机构是市场与政府的边界，其日常工作的监督应当引入消费者、专家等市场参与者或者其他利益代表，保持监督体系的科学性和多样性。对于新兴的金融行业，应当尽快将其纳入监管，借鉴日本政府的做法，扩大行业监管范围，防止新兴产品对市场产生不利影响，减少监管真空。在政府权力的设置上，公开、科学的设置政府权力是每一个法治国家的应有之义，我国目前在规制法律建设上比较落后，许多行业仍没有法律进行调整，只能依照政策和行政规章进行日常活动，但政策与规章具有多变性，因此，稳定、明确的法律规定是明晰规制机构权利的首要目标。在规制的立法上，一方面要关注尚未有法律规制的行业，尽快出台相应法律法规，使得行业运行有法可依，如我国电信行业目前尚未有《电信法》，只有《电信条例》；另一方面也要及时修改落后的法律法律规，使其内容与我国现有经济水平相适应，如工伤赔偿水平、医疗报销金额等。法律是政府行使行政职权的依据，只有将我国的法律体系建设好，才能保证政府制定、执行规制切实有效，防止规制失灵。 （三）细化与展望：重视新兴产业规制，注重宏观审慎监管 自信息技术革命以来，新型的金融产业不断涌现，互联网金融、p2p等模式的诞生以及产业融合趋势使得传统金融规制理论越来越落后，许多综合性金融公司利用监管漏洞大肆进行“规制套利”，而每一个行业的监管机构对综合性公司进行单独监管又会导致社会资源的浪费，这反应出各自分立的金融规制已经不能满足现有金融产业发展的需要，立足金融全局对现有金融规制体系进行改革更为重要。 实际上，许多国家的金融规制体系已经开始从分立规制向融合规制、机构规制向功能规制转变。与分立规制相比，融合规制可以避免规制冲突，更有效的规制综合性金融机构，避免出现规制真空或规制重叠现象的产生，而功能规制所强调的关注产业功能，比机构规制更能适应金融融合趋势，适应当前金融环境的变化，形成稳定的监管预期。新兴的金融产业对我国金融规制体系是一种挑战，要设立科学的金融监管体系，既将现有金融形态纳入监管，控制风险，又要有开放性的包容精神，为未来出现的新兴金融产业提供空间。另外，此次美国次贷危机的经验表明，各国之间金融活动的联系越来越紧密，金融危机具有高度的传染性，在保持微观审慎估值的基础上，各国也应当注意有效的宏观审慎规制，对银行业的规制不仅应当注意微观风险，也要注意银行业面临的系统性风险。从规制政策方面考虑，我国不仅要重视金融业内各个银行、证券公司的交易金、自有资本比例，更要注重金融业对整个实体经济所产生的影响，既要关注国内金融业的健康发展，还要关注国际间的金融合作和金融发展趋势，协调区域金融安全。 参考文献： [1]李莉.产业融合对金融规制政策的影响[J].金融理论探索，2007（2）：22-23. 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