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京津冀地区农村土地流转政策扩散研究

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黄敏

摘要：农村土地流转政策作为整合农村碎片化闲置土地、促进农地规模化经营的政策创新举措，在区域间迅速产生扩散效应。文章以政策扩散为理论视角，对京津冀农村土地流转政策进行时间、空间的演化分析，并针对京津冀农村土地流转政策扩散的现状及潜在的风险提出优化对策，从制度建设、政府机制建设及市场机制建设等方面提出有效性建议。

关键词：京津冀;农村土地流转政策;时空演化;优化对策

政策扩散作为政策科学领域的一种客观现象，也是研究政策执行过程的重要理论。政策扩散研究起源于20世纪60年代沃克（Jack L.Walker）研究美国州政府创新型政策扩散的实践，由此成为政策扩散研究的开端。随后政策扩散研究逐渐由碎片化单一理论向整合解释理论转变，主要集中于政策扩散时间、空间维度的过程研究、影响因素实证研究、扩散模式及机制研究等，相关研究逐渐趋向成熟，对于我国在该领域的发展具有丰富的借鉴效应。而我国学者研究政策创新与扩散领域的时间较晚，研究成果主要包括政策扩散的理论引进与述评、扩散时空过程、影响因素分析等方面。目前关于农村土地流转的讨论话题较多，主要着眼于土地流转政策执行中的问题或风险防控，未从政策扩散的视角来探析土地流转政策的时空演化特征或路径，本文通过分析京津冀土地流转政策扩散的特征，有利于丰富政策扩散的案例分析。

一、京津冀农村土地流转政策扩散的时空演化机理分析

实行农村土地流转政策，有利于促进碎片化土地集中经营、提升农村土地的闲置利用率并促进农村经济的发展。从2005年至今政府陆续出台了一系列政策文件来规范农村土地流转的具体实践，在2014年中央政府接连下发两个中央一号文件，为进一步推进农村土地流转、促进农业现代化提供政策支持。随后地方政府依据政府文件精神，在地方区域逐步推进土地确权以及土地流转工作。本文以京津冀地区为研究对象，分析农村土地流转政策的扩散特征。

（一）农村土地流转政策的时间演化：典型的S型政策扩散曲线

对政府是否采纳农村土地流转政策，以当地政府出台政策文件或者开展推进会议的最早时间为标准，以此确定京津冀政府对政策采纳的时间。本文运用网络抽样方法在地方政府网站以“土地流转”或“土地承包经营权流转”为关键字进行搜索，根据搜索内容的相关度不断进行筛选，以确定两个直辖市及河北省各个地级市采纳政策的精准时间。依据搜集的数据，天津地区率先在2005年推出了稳定并完善土地承包关系的举措，其次北京地区在2010年出台了规范土地流转的指导性文件;此外河北唐山市、邢台市为率先实践区来推行土地流转政策，其他地区紧随其后采纳土地流转政策。图1所示土地流转政策扩散的时间效应：

根据图1所示，京津冀地区随时间变化土地流转政策采纳的数量不断累积，清晰的显示了京津冀地区农村土地流转政策符合政策扩散时间变化的一般规律即总体上呈现渐进式的S型曲线分布，政策扩散的过程根据曲线图可分为政策早期采纳期、中期加速发展期、后期平稳期这三个时间段。在政策早期采纳期，天津地区为扩散来源，天津政府率先依据中央政府的精神，对土地流转进行政策试点。天津地区作为直辖市，经济发展水平较高，政府开放包容性高，为推进农村土地流转政策提供了有力的经济与政策支持。在中期加速发展期，地方政府对于土地流转政策的采纳数量随时间变化不断增加，其中2010年也是一个重要的时间节点，国务院下发文件为统筹城乡发展、促进农业发展提供指导性意见，使农村土地流转政策更加清晰明确，促使地方政府进一步推行土地流转政策。在后期平稳发展期，土地流转政策采纳的数量逐渐平稳，在这一时期，基本上京津冀大部分地区均已经采纳了土地流转政策并付诸实践中。

（二）农村土地流转政策的空间演化：区域临近效应与层级效应

本文研究的区域是京津冀地区，在研究政策扩散的空间演化时，将北京市、天津市这两个直辖市单列出来，将河北省区域的地级市进行划分，由于划分标准并不统一，作者依据资料以及地理区域分布图，将区域具体划分为冀北地区、冀中地区、冀东地区、冀南地区。其中冀北地区包括张家口、承德，冀中地区包括廊坊、保定、石家庄、沧州，冀东地区包括秦皇岛、唐山，冀南地区包括衡水、邢台、邯郸市。依据政策采纳的时间在京津冀地理区域的扩散分布，明显能看出土地流转政策在空间上的临近效应显著，其中天津市采纳时间最早，其次是在天津附近的唐山市、北京市采纳了土地流转政策，秦皇岛、廊坊、张家口、沧州受到邻近区域的影响也采纳了政策，主要集中于冀北、冀中地区。此外邢台在河北省区域中算是土地流转的试点区，由于邢台市距離较早采纳土地流转政策的地区较远，邻近区域的效应不显著。在冀南地区中，由于受到邢台市采纳政策的影响，其他几个相邻地级市相继采纳土地流转政策。

另外在土地流转政策的空间演化维度，层级效应也比较明显。在京津冀地区中，采纳农村土地流转政策的区域可具体划分为先进区与后进区。像天津市、唐山市、邢台市、北京市等较早采纳农村土地流转政策的区域均属于先进区，除邢台市外，其他三个市均属于相邻区域，也体现了地理扩散的效应。河北省其他地级市由于受到先进区采纳政策的影响，竞相进行学习并采纳了政策，体现了先进区与后进区的跟进模式的效应。此外，在政策采纳过程中，由于中央政府率先推出政策，京津冀地区各市区依据中央政府文件的精神，逐渐推行农村土地流转政策，体现了自上而下的纵向扩散的层级效应。由于我国的政治权力机构呈现金字塔型，大多推行的政策均是自上而下进行推行的，具有某种强制性的特征;这也是我国政策扩散的特色之一，对于分析构建我国特色的政策扩散解释框架具有一定的意义。

二、京津冀农村土地流转政策扩散的优化对策

在土地流转中，地区经济发展及政府政策引导是推动土地流转政策扩散的主要推动力量。通过分析京津冀农村土地流转政策扩散的时空特征，京津冀地区在政策扩散过程中存在一定的问题，由于经济发展状况及政策执行差异，河北省大部分地级市在政策采纳上均落后于北京、天津市，在层级效应上，河北省大部分区域均是跟进学习先进区的措施，因此土地流转政策扩散后在实践阶段也会引致相应的问题。另外在土地流转过程中主要参与主体即农民是最容易遭受利益风险损失的主体，因此政府需要着重保护流转参与主体的利益。

首先，在土地流转政策扩散实践中，为预防出现相应的土地流转风险，京津冀地方政府要在制度建设上加以规范，根据本区域的特点，适当学习其他地区的流转措施。另外要协调组织完善农村土地流转产权制度，进一步明晰土地权属关系，用具体标准来规范土地流转行为;并且健全农村土地流转相关社会保障制度，出台农村土地流转专项补贴制度，政府可制定适宜、规范的流转补偿标准，为流转土地的农民建立流转补偿专户，进而提升土地流转政策扩散的有效性。

此外，在农村土地流转政策扩散过程中，政府处于政策执行的主体地位，因此京津冀地方政府在土地流转政策扩散中要加强政府内部机制建设。在土地流转政策实践中，政府应明确自身的职责，促进自身职能转变，依据相关法律政策推进土地流转政策扩散，以减少权力寻租行为;政府人员在土地流转中要加强执法力度，严格土地流转执法，对土地流转过程进行有效监管，严禁土地流转违规行为的发生。另外政府可细分内部管理职能部门，设立土地流转价格评估机构以及专门的土地流转监督职能部门;并且政府应树立风险管理观念，促进完善土地流转风险防控管理建设及事前、事中、事后的风险防范与应对机制，以此促进土地流转政策扩散的有效实施。

最后，在土地流转政策扩散中，京津冀地方政府为解决土地流转过程中的无序性与盲目性等问题，应强化政府宏观调控的作用，规范农地流转参与主体的实践行为，并完善农地流转市场交易体系与流转信息网络平台服务体系，以构建良性运行的农地流转市场竞争环境并形成农地流转良性竞争服务机制。另外可推进土地流转金融信贷扶持机制建设，要扩大土地流转融资贷款的渠道，鼓励其他金融组织开放土地流转融资通道。在土地流转中，农民是重要的流转参与主体，政府可组织土地流转政策宣传与流转具体操作活动，增强农民的土地流转风险防控意识，另外还应促进农民文化素质的提升，使其提高对农业政策的接受度。

三、总结

当前国家重视三农问题，重点推行农村土地流转政策，以促进农地集约化、规模化经营，因此研究京津冀地区农地流转政策扩散具有十分重要的意义。本文通过网络抽样搜集京津冀各市区的土地流转政策的采纳时间，以此分析土地流转政策在时间上、空间上的演化机理，结果显示，在时间演化维度，京津冀农村土地流转政策扩散呈现典型的S型曲线的一般规律，在空间演化维度，京津冀农村土地流转政策扩散呈现显著的邻近效应以及自上而下、先进区与后进区的跟进模式的层级效应。最后依据土地流转政策扩散的时空特征、现状特点及扩散后潜在的风险，从农村土地产权制度、社会保障制度、土地补贴制度建设，政府内部机制建设、构建土地流转良性竞争服务机制及农民自身风险防控、素质提升建设等方面提出具体的优化对策，以促进京津冀地方政府推进农村土地流转政策扩散中及扩散后相关举措的有效实施。

参考文献：

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（作者单位：燕山大学文法学院）

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