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苏州市养老服务模式的运行现状及优化路径研究

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张月

摘要：十三五时期，苏州市人口老龄化程度进入中度老龄阶段。从供需两方面厘清苏州市养老服务模式的运行现状，存在居家养老负担过重、区域养老失衡、资源配置不合理和制度覆盖面不够广的问题。结合实际，提出结合多方力量完善居家养老服务、协调区域差异、平衡非户籍老人养老需求和建立养老服务督查制度等对策建议。

关键词：老龄化;苏州;养老服务;优化

《“十三五”国家老龄事业发展和建设规划》提出“夯实居家社区养老服务基础、推动养老机构提质增效、加强农村养老服务”的养老服务体系发展目标。老龄人口的增加势必给家庭、社会和政府带来挑战，尤其老人必需面对的“老有所养”问题，这是社会维稳的重大民生难题。

一、供需现状

（一）供方分析

1. 政策层面

（1）养老服务体系的目标。《苏州市加快发展养老服务事业的意见》到2010年全面建成以居家养老为主体、社区服务为依托、机构养老为辅助，覆盖全体老年人的养老服务体系。《苏州市老龄事业发展“十二五”规划》到2015年建设更完善的养老服务体系。《苏州市老龄事业和养老服务业发展“十三五”规划》提出“三转变”：从托底照顾向全生命周期照护转变;从注重硬件建设向功能拓展、设施互通转变;从体制内为主向社会力量转变。

（2）养老服务的供方规范。对养老服务提供者的政策性规范《苏州市民办养老机构管理办法》（2011）、《苏州市居家养老服务条例》（2015）、《关于印发苏州市养老机构服务收费管理实施细则的通知》（2016）、《苏州市居家和社区养老服务改革试点实施方案》（2017）等政府文件，对养老机构、养老服务项目、收费标准等进行完善，协调政府、社会和民办机构之间的三方关系。

（3）养老服务的需方规范。《苏州市老年人优待方法》规定养老服务优待内容，明确社区、机构以及社会对特殊困难老人的养老援助服务项目清单，规范合法优待权利;《苏州市养老需求评估方法》提出对申请社会养老的老人及家庭进行资格审查，调查评估其身体、经济、居住、养老服务需求意愿，结合定性定量分析形成评估意见，决定老人获得的养老服务内容。

2. 实践层面

提出“五位一体”养老服务体系目标：居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助、医养相融合。

（1）居家养老服务。苏州市居家养老服务坚持政府引导、保障基本、社会参与、市场运作、自愿选择、就近便利的原则，旨在保障六十周岁以上老年人的吃、穿、住、医、行、娱等，其居家养老服务设施包括日间照料中心、助餐点、助浴点、虚拟养老院等用于居家养老服务的房屋及其附属设施。

（2）社区养老服务。苏州市社区养老给居家老人提供日常照顾、社工关怀、医疗保健、法律援助等服务，建设日间照料中心、公共图书馆、休闲娱乐场所等养老设施。全市共建有1180个日间照料中心，38.1%的日间照料中心实行社会化运营，吸引社会力量投资和管理公办养老服务设施。但存在区域间差异化发展，养老先行区比待发展区的服务项目更完善。

（3）机构养老服务。苏州市机构养老是以一处养老中心为服务提供站点，而不同等级养老中心的养老服务项目大不相同。公办型养老院是普通老人的选择，公私合营或私营养老机构多接受退休职工、知识分子。公办型养老机构提供的服务项目包括基本生活照顾、饭食提供、医疗保健;公私合营或私营型养老机构不仅在住址面积、人文环境等方面具有优势，养老服务也多种多样，有图书馆、上网读报区、游泳馆、花园、医疗绿色通道等硬件设施。

（二）需方分析

1. 人口老龄化

从全市范围来看，太仓市、常熟市和姑苏区的老龄化程度均达到30%以上，属于重度老龄化，其它市区属于中度老龄化。《改革开放三十年苏州人口发展回顾与启示》中预计苏州市到2030年老年人口总量将上升到247.7万，老年人口比重也将上升至37.4%。苏州人口老龄化正以超预期正常值的速度增长，其老年人口增速快、增量大，大市范围内老龄化呈区域分化。

2. 健康情况

2018年苏州市民政局线上养老服务需求的问卷调查报告显示，苏州市绝大多数老年人的自理能力良好，能够进行日常的自我生活照顾;调查中4.35%的老年人为半失能状态，日常的自理需要家庭、社区或者机构提供帮助;而1.24%的老年人是完全不能自理的状态。这样的健康情况调查有助于苏州市健全符合市情的养老服务体系。

3. 家庭结构

苏州市统计局官方网站的全市人口普查数据：人口生育观念普遍较薄弱;家庭规模呈现少子化的特征;独居或者空巢老人数量与日俱增。苏州户籍家庭逐渐演变为成年子女与父母分居的状态，子女逐渐与原始家庭脱离。苏州市人口老龄化前景更为严峻，空巢老人和独居老人数量也是逐年增多，既给社会养老、老年人教育、老年人保健品等與老年人相关的行业提供发展契机，也给当地政府带来财政压力、老年人服务产业也急需完善。

4. 养老服务需求

（1）需求显著增加。一是由苏州市老年人口特征决定。首先，预计到2030年老年人口总量将上升到247.7万，老年人口持续增长，对养老服务需求的总量提高;其次，苏州市家庭结构规模逐年下降，空巢老人、独居老人逐渐成为普遍现象;最后，苏州户籍老年人大多数是有当地房产或者是退休职工、退休干部、退休教师老人，有一定经济能力，对社会养老服务可主动选择。

二是由苏州经济发展特征决定。苏州地区生产总值占全省第一、全国第七，苏州经济将保持增速态势，生活水平也相应提高，老人及其家庭对于养老服务的质量期待值也有所提高。

（2）养老意愿多元。苏州市抽样调查报告显示，45.03%老人选择自己照顾自己，由老人节俭意识、恋家情怀和自尊心强的原因导致;29.31%老人选择与子女同住，出于对子女依赖和牵挂;13.79%老人选择养老院养老;7.66%老人选择家政保姆照顾自己;而有4.21%老人选择其他养老方式。

二、现存问题

（一）居家养老负担过重

苏州市老人倾向居家养老。家庭规模缩小，家庭结构小型化加剧，“四二一”家庭比例逐年上升。由此需要居家照顾的老人增多，可全日制照顾老人的家庭成员少，老年人口抚养比增大，这极大加重青壮年的负担，家庭养老功能弱化，对居家养老服务的内容和质量提出更高要求。

（二）区域养老服务失衡

苏州市养老服务体系在区域间发展不平衡：园区、太仓是苏州养老服务的先行区，其养老服务项目、社区养老服务机构、养老服务水平等指标高，但高新区等后发展型区域的养老服务就有所欠缺。

（三）资源配置不合理

养老院平均利用率在70%左右，养老机构布局不合理，与群众的实际养老需求不协调，城区老人选择过多，而郊区老人的选择受限。此外具有护理性质的养老院较少，养老院医疗水平有待提高。

（四）制度覆盖面不广

2025年苏州将有非户籍老年人口60.71万，2030年苏州将有非户籍老年人口92.15万。苏州市人口流动量巨大，非本地户籍老年人的医疗、社会服务、养老服务等诸多方面的满足情况与苏州市社会稳定、经济发展直接挂钩，其在苏接受的养老服务非常不稳定。

三、优化路径

（一）完善居家社区养老服务

首先，大力宣传居家社区养老，让老人及家庭认清居家社区养老的好处，有效利用居家社区养老资源;其次，充分整合市场力量，引进多样化的居家养老服务，开展竞标机制，更注重养老服务内容和设施质量;最后，健全居家社区养老服务绿色双向通道，开通老人的资格证实程序，同时开通老人及家庭对养老服务的申诉通道，以保障居家社区养老健康运行。

（二）协调区域间养老服务差异

苏州市大市范围内包括吴中区、相城区、姑苏区、园区、高新区和张家港市、常熟市、太仓市、昆山市和吴江市，这几块区域在养老服务模式、养老服务机构数量、养老服务水平等指标上存在区域间不协调。无论什么区域的老人都有义务接受同等质量的养老服务，不应存在不可控歧视，应建立统一的养老服务质量评估方法。

（三）平衡非户籍老人养老服务需求

非苏州户籍老人负责日常家务、照顾子女起居、接送孙子孙女，甚至有些老人为减轻子女生活负担而做临时工补贴家用。非户籍老年人口的数量与年俱增，他们面临的风险同样是苏州市经济发展、社会稳定的隐患。应完善户籍制度、非户籍老人的社会保障体制、制定非户籍老人养老服务政策，及时帮助非户籍老年人解决养老难题。

（四）建立养老服务督查制度

养老服务体系始终存在一些隐患，实行不到位，机构养老问题百出，老年人的养老需求没有及时满足。那么，制定政策实行督查制度显得尤为重要。应加快地方督查养老服务立法，明确政府部门、公安部门、执法部门等其他部门在养老服务中的职责，同时有必要完善对社会组织等市场力量提供的养老服务进行质量监控的实行方法等。

参考文献：

[1]苏州市人民政府.健全“五位一体”养老体系[EB/OL].[2017-10-17].http：//www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201710/t20171017_914878.shtml.

[2]苏州市人民政府.苏州推进养老服务改革试点[EB/OL].[2018-04-24].http：//www.suzhou.gov.cn/news/szxw/201804/t20180424_976054.shtml.

[3]蘇州市人民政府.苏州市养老设施布局规划调查报告[EB/OL].[2018-04-10].http：//www.suzhou.gov.cn/gzcy/myzj/mydc/mydcjg/201804/t20180410_973630.shtml.

[4]李朝智.江苏养老服务体系建设研究[D].南京：东南大学，2010.

基金项目：上海工程技术大学研究生科研创新项目“延迟退休年龄政策演进路径、热点及前沿的可视化分析——基于web of science 数据库的文献计量”（19KY0327）。

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）

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