| 标题 | 我国城镇化融资机制创新研究 |
| 范文 | 李久霞 [摘 要] 目前，我国在城镇化建设中存在投资主体和融资方式单一、融资渠道不畅、相关政策制度不完善等因素，未来我国城镇化建设存在巨额的资金缺口。应以创新城镇化融资机制为突破口，改变单一的融资方式，正确界定政府与市场的关系，鼓励和引导民间资本进入城市基础设施建设和公共服务领域，加快推进财政金融体制改革，规范地方融资平台，强化地方政府债务约束机制，促使新型城镇化与工业化、农业现代化、信息化同步协调推进，有效释放巨大的内需潜力。 [关键词] 新型城镇化；融资机制；创新研究 [中图分类号] F291 [文献标识码] A Abstract： In China's urbanization process， the financing mechanism has experienced some difficulties in terms of single financing source and method， narrow financing channel， imperfect relevant policies， and huge funding gap. Financing mechanism reform could be a breakthrough in changing the single financing method， defining the relationship between the government and the market， and encouraging private capital to invest in urban infrastructure and public services. The reform could also help accelerate the fiscal and financial reform， regulate local financing platform and strengthen local government debt restraint mechanism. Key words： new urbanization， financing mechanism， innovation study 一、引言 “新型城镇化”已成为社会各方关注的热点问题。党在“十八大“报告中明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议进一步提出了“积极稳妥推进城镇化”的经济工作任务。据统计，目前我国“真实的城镇化率”只达到了36%，整体城镇化率面临着巨大提升空间，按每年城镇化率保持1%的速度增长，就会增加6个百分点左右的投资需求，按此预测，在“十二五”期间新型城镇化就会产生30万亿元左右的地方政府公共投资规模。如此大的资金需求，单靠政府的财政收入显然行不通。因此，迫切需要对城镇化融资机制进行创新研究，探索多元化的融资模式，合理解决资金来源问题，促进我国新型城镇化的持续健康发展。 二、当前我国城镇化建设资金的主要来源 （一）“土地财政”是我国城镇化建设融资的重要形式 在城镇化快速推进过程中，地方政府结合土地的有偿使用制度大力发展“土地财政”发展模式，通过转让或拍卖土地来获取充足的城市发展资金。有关统计表明，2010年地方政府财政收入中财政预算收入占比为38%，中央政府对地方政府的转移支付和税收返还占比为31%，土地出让金占比为28%。地方政府财政预算收入、转移支付、税收返还以及土地出让金是目前我国城镇化建设过程中的主要资金来源，中西部有的省份地方政府财政收入中土地收入的比列就达到了40%。 （二）地方政府融资平台成为城镇化建设融资的重要模式，偿债风险凸显 地方政府通过搭建地方政府融资平台，以“土地财政”为支撑，很大程度上解决了城镇化建设过程中的资金约束问题，在过去的城镇化过程中成为了主要的融资模式。地方政府融资平台本质上是地方政府信用和市场化融资的有效结合，通过改变债券的发行主体，由地方债变为企业债，有效解决了目前预算法的相关制度限制问题，为城镇化建设筹集了大量资金。据统计，2012年1月至10月通过地方政府融资平台发行的债券累计达到5792.8亿元。然而，随着政府融资平台债务的逐渐到期，隐含的债务风险逐渐暴露，对地方财政构成了一定的压力，如何化解地方融资平台的债务风险，拓展规范化的融资渠道成为新型城镇化中迫切需要解决的问题。 三、目前城镇化融资机制存在的弊端 （一）投资主体、融资模式相对单一 基于财政管理体制的制约和预算内资金不足等客观因素，地方财政无法充分满足城镇化建设迅猛发展的资金需求。一是投资主体相对单一。在经济转型过程中，由于缺乏对政府和市场关系的合理界定，缺乏对城市化建设项目属性的正确认识，大多数城镇化建设项目主要通过地方财政投资，外部投资者不能积极引进，增加了地方政府的负担。二是投融资方式单一。地方政府投融资平台的建立对于解决我国城镇化建设资金问题发挥了重要作用，但投资主体本质上是地方政府，加剧了地方的债务压力。目前，一些项目融资方式如BOT、ABS、PFI在部分基础设施建设项目中得到了应用，但还没得到广泛推广和应用。 （二）融资渠道较为狭窄 我国城镇化过程中面临着筹集资金困难问题，部分原因是融资渠道较为狭窄，主要体现在以下方面。一是地方政府投融资平台融资量逐渐收紧。随着地方投融资平台短期债务风险的暴露以及国家宏观调控的向下趋势，尤其是地方政府土地出让金的急剧下降，使地方政府通过融资平台筹集城镇化建设资金受到一定影响。二是受相关政策法律制度制约地方债发行存在障碍。自2011年开始，试点省市开始发行地方债券，为了有效防范地方债务风险地方债规模通常较小，无法满足城镇化建设中巨大的资金需求；同时，与地方债相关的制度建设和市场体系尚不健全，依靠地方债解决城镇化建设资金问题还存在一定的障碍。此外，民间资本进入城镇化建设项目依然存在障碍，民间资本的准入标准有待放宽。 （三）土地财政问题突出 在我国城镇化推进过程中，土地财政发挥了重要支持作用，是当前我国城镇化融资的重要形式，然而由于土地财政模式不具有可持续性，近年来其弊端逐渐暴露出来。第一，农村征地与城市拆迁过程中官员腐败、暴力冲突等现象逐渐突出，蕴含的利益空间也滋生了官员的腐败行为，都在一定程度上损害了公众的财产收益。第二，有限的土地资源、逐渐减少的土地出让金收入和严格的耕地保护政策都表明了土地财政模式不具有可持续性，也不利于经济的可持续发展。第三，在城镇化进程中，土地财政一定程度推动了高房价和房地产泡沫的形成，降低了城市的国际竞争力，引发了社会矛盾的产生，提高了城镇化建设的成本。 （四）地方政府投融资平台风险不容小觑 由于地方融资平台缺乏明确的风控机制和相关法规约束，实践中存在较大的风险。首先，由于地方政府融资平台责任主体模糊，操作程序缺乏规范性，都激励着当地政府过度举债，短期债务风险日益显现，最终加剧了地方政府的偿债压力。其次，地方政府融资平台通常向商业银行进行融资，由于资金流向不明确，加上部分债务期限与项目投资回收期限不匹配，增加了银行的信贷风险，使原来政府的债务风险转变成了银行系统的金融风险，严重时可能造成宏观经济的波动。最后，地方融资平台资本金不足、法人治理结构不完善等因素也加剧了地方政府融资平台风险的集聚。 （五）相关政策制度不配套 一是现行的土地管理制度、户籍制度和社会保障制度等政策对城镇化的推进起到了阻碍作用，比如，依据现行的土地管理政策国家对城镇建设用地进行了控制，从而制约了当地政府利用土地资源筹集资金。二是地方债的发行缺乏相关法律和政策支持。地方债无疑为我国未来新型城镇化融资提供了新渠道，但是目前我国只有“准市债券”，发行真正意义上的市债券受到相关法律制约，未来亟需对城市建设融资体制进行改革，在法规制度、金融体系方面给予发行市政债券创造条件。 四、完善我国城镇化融资机制的建议 （一）科学地对城镇化建设项目分类，正确界定政府与市场的关系 城镇化建设项目根据公共品理论可分为纯公共产品（如城市生态建设、基础教育等）、准公共产品和私人产品（如房地产项目等）三类。在城镇化建设过程中，应根据不同的建设项目采用不同的融资方式，对于一些基础设施建设、公共服务等非经营性项目应有地方政府作为投资主体，对于私人产品例如房地产项目就可考虑引进外部投资者，积极发挥市场机制的作用，从而减轻地方政府的财务负担，也降低了地方融资平台的风险。因此，在未来的城镇化建设过程中，地方政府应对各个建设项目进行科学分类，积极转换政府职能，结合各地实际情况选择不同的融资方式（如证券市场融资、国外贷款等），处理好政府和市场的关系，建立合理的地方融资体系。 （二）对地方融资平台进行规范化改革，强化地方政府债务约束机制 由于地方融资平台的风险日渐凸显，亟需对融资平台进行规范化、市场化改革。首先，应健全完善公司法人治理结构，提高政府融资平台的透明度，定时公开资金的使用和流向情况。其次，积极引导外界资本流入地方政府融资平台，鼓励采用公私合作制模式融资和经营城市化建设项目，同时可考虑对融资平台进行证券化，积极推动地方融资平台的市场化改革。再者，通过制定风险预警指标等措施建立配套的约束机制，有效控制地方政府的过度举债倾向和道德风险的产生。最后，引入独立的第三方机构，加强对融资平台举债行为监督，使政府融资平台的举债规模和融资期限都控制在合理区间内。 （三）加快财税管理体制改革，促进地方的事权和财权相匹配 随着城镇化进程的推进和营业税改增值税制度的应用，地方政府的事权与财权不匹配的矛盾将更为突出，我国应加快构建与新型城镇化建设相适应的财税体制体系。重点包括：适时修改《预算法》，增加地方政府的举债权，更大程度上赋予地方政府与事权相匹配的财权；进一步调整中央与地方政府的收入分配体制，规范和完善转移支付制度，完善中央和地方政府的财权事权划分标准；考虑到新型城镇化建设带来的土地增值及商业经济的繁荣，应进一步完善地方税收制度，建立资源税、财产税、城市维护建设税等综合性税收体系，适度扩大地方政府的税收征管权利，提高地方政府在城镇化建设中的“财权”。 （四）深化金融体制改革，充分发挥金融市场在城镇化建设中的作用 通过对金融领域的改革，不仅促进了金融资源的优化配置，而且可以更好地发挥金融业在新型城镇化建设中的支持作用。一是依托地方政府融资平台对城镇基础设施等项目进行资产证券化，盘活国有资产，降低和化解融资平台风险，促进地方政府融资平台的转型和产权交易市场的建立。二是合理借鉴国外相关经验，积极建立适应我国国情的直接债务融资体系，从制度和实践上促进市政债的发行。三是积极引导民间资本参与城镇化基金的建立和发展，拓宽城镇化建设融资渠道，有效管理和分散风险，同时也使新型城镇化的红利受惠与每位社会民众。 [参 考 文 献] [1]巴曙松，王劲松，李琦.从城镇化角度考察地方债务与融资模式[J].中国金融，2011（19）：20-22 [2]中国宏观经济论坛.迈向新复苏和新结构、超越新常态的中国宏观经济[R].中国人民大学中国宏观论坛（2012-2013）主报告 [3]石亚东，李传永.我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析[J].中央财经大学学报，2010（7） [4]李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设[J].经济问题探索，2010（2） [5]巴曙松.地方债务问题评估及避险之道[J].人民论坛，2011（26）：18-20 [6]郭兴平，王一鸣.基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示[J].上海金融，2011（5）：22-27 [责任编辑：王凤娟] |
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