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基于厂商中间层理论视角的PPP项目供给效率分析

范文

孟惊雷+邱晖+杜忠连

[摘要] 基于厂商中间层理论的崭新视角，对PPP这种公私合作制模式存在的经济学动因进行经济学分析，并阐述其在提高公共部门社会效益和私营部门经济效益方面的优势，论证其在公共基础设施项目管理中的合作效率，揭示公私合作制模式的经济学本质。结果表明PPP混合组织通过为公私部门提供公共品质量等信息可以降低公共品供给交易的不确定性，增进公共品供给的期望社会收益，对公共品质量保证和监督能够有效克服公共品供给市场上的逆向选择和道德风险问题。

[关键词] PPP；混合组织；中间层；供给效率

[中图分类号] F016 [文献标识码] A

Abstract： From the perspective of the theory of intermediary， analysis of the motivation in terms of economics for PPP （public-private partnership） is conducted and the advantage of PPP in promoting the social benefit of public departments and the economic benefit of private sectors is elaborated. The cooperation efficiency of PPP in managing public infrastructure is discussed to reveal the economic nature of PPP. The result proves that hybrid organization of PPP could lower the uncertainty of trade of public goods by offering information such as the quality of public goods to public and private sectors to increase expected social benefit of public goods supply. To guarantee and supervise the quality of public goods will solve the problem of the adverse selection and ethical risks in the public goods supply market.

Key words： PPP， hybrid organization， intermediate layer， efficiency of supply

一、引言

公私合作制（public-privatepartnership），即公共部门（public）与私人部门（private）形成良好的合作伙伴关系（partnership）的一种公共基础设施项目建设模式，是20世纪90年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与私营部门之间的合作方式，是西方国家政府治理创新中出现的一个概念，由英国的Reymont（1992）最先创立。

随着我国工业化和城市化进程的快速推进，基础设施项目的建设需求也日趋增长，当政府财政资金不足以满足公共基础设施项目建设和运营的需求时，公共部门可以采取适宜的合同安排来引导私人部门参与到公共基础设施项目建设中来，形成公共基础设施项目建设领域的公私合作制（public-privatepartnership，简称PPP），这种合同关系在经济学中解释为委托代理关系，借以吸纳社会资本，引入市场竞争机制，有效缓解政府财政压力，降低工程造价，提高项目运营管理效率。推行公私合作制的直接动因来自财政压力、垄断因素和效率低下，深层动因来自公用事业部门的两难选择，即既能保障公共产品的社会效益，又能促使企业通过提高经济效益而提高管理运营效率，这也是各国在公用事业部门制度改革中要解决的问题。

二、公私合作制的研究综述

自公私合作制概念提出以来，国内外学者从不同角度对公私合作制的概念、本质、公私合作制的项目融资，公私合作制在基础设施建设中的应用、公私合作制的运行方式、公私合作制的风险配置及评估、合同本质和合同的不完全性以及公私合作制的合同关系的激励机制进行了广泛研究。主要集中于以下四个方面的研究：

（一）概念及特征研究

从产品的公共化程度与可量度程度来看，公私合作制是公共部门与私人部门之间就基础设施进行合作而采用的各种契约的总和；从基础设施的可经营程度看，公私合作制是关于基础设施合作的一种特定契约形式，要求双方的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个执行过程，双方共同对项目负责。

（二）产生动因及效率研究

经济学者从规范的角度来解释公私合作制合同本身所具有的效率。Hart（2003）基于不完全合同框架探讨了公私合作制简化为将建设和运营进行捆绑私有化的情况，在HSV模型基础上，突出了项目不同阶段的外部效应对于选择公私合作制的重要性。[1]Bentz等（2005）则在不对称信息环境下研究了公私合作制作为单个组织同时负责资产建设及服务提供的机制效率问题。[2]Bonnett Iossa（2006）基于不完全合同观察到外部性的存在，即建设阶段的行动会影响项目的运营阶段，或者建设/运营阶段的行动会影响服务质量，因此，公私合作制合同有助于私人联合体在不同的阶段进行协同创新。[3]

叶晓甦、熊含梦（2013）运用结构方程模型对我国西部地区PPP项目合作效率关键因素进行研究，指出了項目合作主体、合作环境以及工程建设、运营过程中的关键效率因素并提出相应建议。[4]

（三）合约设计及激励问题研究

Dewatripont和Legros（2005）遵循了委托代理的研究框架，认为外部融资意味着将金融风险转移给第三方。[5]Bettignies和Ross（2007）则将不完全合约框架下的融资合同理论应用于公私合作制，以解释何时公共项目以公私合作制形式由私人开发并负责融资是最优的。[6]Moszoro和Gasiorwski（2008）将公私合作制看作是公私合资企业，研究其中公私部门股权投资比例的内生性。[7]就我国具体情况而言，中国政府长期依赖间接融资为主的方式，而股权类资金供应不足。Dewatripont和Legros（2005），Nisar（2007）分析了公私合作制长期合作期间的风险管理及风险转移策略。他们解释了通过控制权的转移，并将互补性的任务进行捆绑，认为公私合作制能够充分发挥私人部门的管理技能及创新激励，使公共服务的提供更有效率。[8]但公共部门必须承担缔约成本及风险；私人部门的盈利目标与社会福利目标之间冲突使得激励的联合受到挑战。

（四）实证及应用研究

Guasch（2004）发现拉美地区20世纪80年代中期以来所签订的特许经营合同大概有一半都面临再谈判的窘境。[9]根据Estache（2006）所收集的数据，私人投资已经成为包括电信及能源等许多行业中非常突出的融资来源，其中发达国家私人融资的比例尤高。[10]Hammami等（2006）首次对公私合作制制度安排的决定因素进行了综合性的实证研究，数据来自世界银行PPI数据库中1990年至2003年发展中国家的基础设施项目。[11]

淮建军和刘新梅（2007）从公共服务的内涵、提供和实践三个方面对国内外的最新研究做了综述。[12]郝继明（2007）研究了都市圈与政府公共管理体制的联系，鼓励非政府组织的合作。[13]王玉明（2007）研究了政府公共服务委托代理的制度安排问题，指出公共服务契约是连接决策安排与生产供给或者委托方与代理方的基本手段。[14]梁冬玲（2014）对PPP建设项目隐性风险问题进行了识别、评价与合理分担研究。[15]

通过以上研究文献综述可以看出，国内外对公私合作制进行了广泛研究，加深了人们对公共基础实施项目治理和公私合作制的理解和认识，大量研究侧重于公私合作制模式的合作优势进行介绍和阐述，而对于政府与企业通过公私合作制模式形成的特定复杂的经济混合组织的经济学本质缺乏深入研究。本文正是借鉴过去学者研究成果的基础上，从厂商中间层理论视角出发，对PPP这种混合组织的中间层性质进行剖析，并论证其在公共基础设施项目管理中的合作效率。

三、PPP的经济学本质——中间层性质及模型

（一）中间层混合组织理论

1.中间层混合组织的概念

新制度经济学认为市场和层级结构组织是交易的两种主要形式，而科斯在与奈特的分歧中提到：“只要有更好的信息或判断，或许不积极参与生产而是与从事生产的人订立合约是值得的。”Richardson（1972）对传统的“公司—市场”二分法提出质疑，指出这种观念忽视了一整类产业活动的存在，这类产业活动就是企业间相互联系与合作的联盟网络关系。威廉姆森基于交易成本指出介于市场和层级结构组织之间的这种混合组织形式称为中间层经济组织形态。Menard（2004）将混合组织定义为法律上独立的机构之间开展合作，对技术、资本、产品和服务进行分享和交易，但没有统一的产权，相互之间的调整基本不依赖价格机制的组织。混合组织作为介于市场与层级结构之间的一种中间型组织，在现实的经济活动中以各种具体形式广泛存在。随着经济的发展以及信息技术的普及，虚拟组织、战略联盟等方式成为越来越多的混合组织形态。而公私合作制（public-private partnership），即公共部门（public）与私人部门（private）之间通过签订技术转让、特许经营、承包等合同来形成系列合作，是一种在公共基础设施项目建设及运营上由双方共同承担责任和义务的公私合作制的混合组织。

2.中间层混合组织的产生原因

混合组织具有层级结构组织与市场两者的特点，形成了市场组织化或组织市场化的特征，它的形成没有明显扩大层级结构的组织规模，但却延伸并拓展了组织的控制能力，其效果与组织规模扩大等同。

混合组织存在的原因可以从两方面来解释：一是由于市场无法对所需的资源和能力进行适当的配置（Teece & Pisano，1994）；二是由于层级机构组织的领导权威不可违背，组织中的激励效应被减弱，组织的灵活性下降。而混合组织中的合作与资源分享可以使利益相关者获得更多的租金，因而混合组织是激励效应进化的必然趋势。

混合组织这种企业间的合作模式必然涉及一定责任的分担，即合作各方必须对自身未来的行为做出一定的承诺和保证。而纯粹的市场交易是不需要承担这种责任的，不具有延续性的治理机制，只有各自独立的买卖行为（Richardson，1972）。

（二）PPP的中间层性质

公私合作制混合组织是众多主体的联合，公私部门之间是合作关系，通过契约的方式进行约束与协调，这种关系突破了传统的市场交易，使组织实现一体化治理；同时，公私合作制中公私部门依然是以市场关系为基础，二者均具有独立自主经营权，其合作与联盟随市场状况改变而发生变更，与市场交易近似。从这个意义上看，公私合作制混合组织是一种中间层形式，具备中间层组织的特征。

公私合作制混合组织有效利用了组织和市场的双重优势，突破了市场与组织结构对立的界限，以公共品供给方和需求方之间的中间层形式来介入社会的公共管理。在PPP模式下，由公私部门合作生产市场所需的公共品供给，再由政府公共部门委托私人部门将公共品出售给市场需求方，由私人部门来实现公共部門的社会管理职能，这使得公私合作制混合组织兼具经济效益和社会效益的双重目标。

交易成本的节约是企业产生、存在以及替代市场的唯一动力。公私合作制混合组织的存在也符合这样的规律。以节约交易成本、提高政府工作效率是公私合作制混合组织存在的前提条件和根本动机。公私合作制混合组织在全社会公私经营范围内，以优势互补的方式实现要素的最优配置。公私合作制混合组织改变了传统的垂直化的政府行政组织结构，由不同的部门依据自身的优势，将其结构进行分解，这种协作管理模式不仅提高了公共产品的供给效率，而且也提高了市场交易的效率。因为它的出现降低了政府获取公私合作制项目的建设技术的专利成本以及寻找原材料采购等可行交易伙伴的搜寻成本。因此，通过公私部门之间的合作与缔结合约来取代政府单独投资管理或完全由市场交给私营部门运营管理公共基础设施项目，可以降低政府在公共基础设施建设项目上的公共财政投资支出、公共服务运营管理费用或项目的自由市场交易成本，提高了公共服务的效率。

（三）PPP的中间层模型

1.PPP的典型架构

政府与私人部门联合形成公私合作制项目公司，政府将特许经营权委托给公私合作制项目公司，项目公司在委托期内对项目的建设和运营等负责，并承担全部风险。公私合作制项目公司不仅明确了项目公司的独立性、公正性和法定资格，还与项目投资方建立责、权、利明晰的经济责任关系。其中，公私合作制混合组织中的私人部门可以提供生产公共产品最为重要的生产要素或者组织能力最强，可以联合其他私人部门一起参与公私合作制项目的建设，提供市场消费者需要的公共产品。PPP的典型架构如图1所示（谢敬泽，2005；Johnson，2005）。

2.PPP的中间层模型

从市场需求方、公共品供给方及作为中间层的公私合作制混合组织出发，建立公私合作制混合组织的中间层模型如下图2所示。

公私合作制混合组织作为中间层组织对于提供的公共品向市场需求方的消费者要求的用户费为p，而政府招标时的项目报价为w。

在了解中间层的公私合作制混合组织的要价和报价以后，政府决定是否直接向市场提供公共品或接受公私合作制混合組织的报价。如果政府公共部门决定经由公私合作制混合组织来为消费者提供公共品服务，那么公私合作制混合组织出现，私营部门在政府公共部门招标过程中以价格w获取公共品的供给权或项目的承建运营权，而公私合作制混合组织将按照政府制定的公共品价格p来提供公共品；如果政府公共部门决定由自身提供公共品的供给，则政府公共部门首先需要在公共品生产阶段为搜寻生产合作对象以及为合作利益进行谈判而耗费一定的搜寻和谈判缔约成本。

公私合作制混合组织、公共品需求方（消费者）和政府公共部门之间的博弈假定公私合作制混合组织能够信守价格承诺，这是由于公私合作制混合组织要受到政府公共部门的规制约束，而且参与公私合作制混合组织的私营部门在项目建设中需要维持自己的良好信誉，得以在市场上生存，进而保证私营部门与政府公共部门之间的长期合作契约关系。[16]

四、公共品供给效率分析

（一）政府直接供给公共品的社会福利

市场上政府公共部门G与私人部门F合作生产公共品并提供给市场消费者，假设政府公共部门认为私人生产部门提供的是低质量的公共品，那么公私部门就低质量的公共品以价格p成交，而当在信息不对称的情况下时，私人生产部门可以发出虚假信号，暗示其生产的公共品是高质量的并进行伪装待售。在这样的条件下就会出现两个结果：政府公共部门G收到的只有低质量的公共品，即出现典型的柠檬市场，或者私人生产部门既提供低质量的公共品也提供高质量的公共品。

假定两种质量水平的公共品都在市场交易，那么低质量的公共品的最高价格至少使得私人部门生产了低质量公共品却没有动机延误公私部门之间的交易和冒充高质量产品。令t为与私人部门交易高质量公共品的延误，假设公私部门之间交易高质量公共品的最低价格为μH，而当且仅当价格p小于或等于私人部门提供的高质量公共品所获得的价格贴现值δtμH，那么私人部门就会披露其所提供公共品的真实类型。所以只要p=δtμH，激励相容的约束条件就可以严格成立。

再假定高质量公共品将得到政府支付的价格μH，但延误了公共品提供给市场消费的时间t，则对低质量的公共品所能支付的最高价格将使政府G的期望净利益等于零，仍保持政府不会取消该公共品供给的项目计划，即政府公共部门的参与约束IR为：

将p=δtμH代入（1）式求解，得到政府公共部门对低质量公共品所支付价格的上限，也是延误高质量公共品的交易时间的上限，延误公共品供给的时间才能使得高质量的公共品同时在社会公共品供给市场上存在。均衡的延误时间t可以从下式解出：

由于δt为介于0和1之间，且p=δtμH<μH。则

（1）假如公共品供给市场上低质量公共品驱逐了高质量的公共品，即假如政府公共部门接受了私人部门生产的低质量的公共品，那么社会福利水平

（2）假如私人部门生产的高低质量的公共品都进入市场，那么由上述分析可得社会福利水平

（二）PPP模式供给公共品的社会福利

假定市场上存在一个具有垄断势力的PPP（公私合作制）混合组织，它的讨价还价能力不具有绝对优势，但可以提供市场上公共品的质量保证。假设PPP（公私合作制）混合组织面临竞争，随时有被另外的私人部门进入公共品供给市场并与政府合作所取代，这样，交易的价格就取决于不同的PPP（公私合作制）混合组织。PPP（公私合作制）混合组织的担保是不履行的，但是其承诺是可信的，因为它所关心的是不兑现担保承诺的信誉后果。

考虑信号博弈的分离均衡：高质量公共品都通过PPP（公私合作制）混合组织来出售给政府公共部门，而大多数低质量产品直接向公共部门出售。因为私人生产部门知道低质量公共品不能通过PPP（公私合作制）混合组织的检验，所以不会通过PPP（公私合作制）混合组织，而直接提供给政府公共部门。PPP（公私合作制）混合组织为了产品获得足够高的支付价格，所以会运用其专业化技能来精确地估计公共品的质量。则PPP（公私合作制）混合组织的期望利润

（三）两者之间的差异分析

比较上述两种公共品供给方式的社会总福利，当只有低质量公共品进入市场时，存在PPP（公私合作制）混合组织的公共品供给绩效与不存在PPP（公私合作制）混合组织的公共品供给绩效的差别为：

在由私人部门生产的两类高低质量公共品都进入市场交易的情况下，PPP模式的公共品供给与政府直接提供公共品供给的绩效差别为：

式（7）和（8）说明，无论哪种情况下，随着？啄接近于1，PPP模式供给公共品的社会福利水平会更高，可以发现提供高质量公共品的贴现价值νH-μH大于PPP（公私合作制）混合组织进入的一次性投资成本。根据以上的分析，市场上提供高质量公共品的利益越大，PPP（公私合作制）混合组织介入的价值也就越高；而且低质量公共品的比重越大，柠檬市场的条件就越可能被满足，从而PPP（公私合作制）混合组织也越有必要进入公共品供给市场；如果市场贴现率相对比较低，或者PPP（公私合作制）混合组织的启动成本相对较低，就会获利，而且由PPP（公私合作制）混合组织进行的公共品的质量认证和监督使得社会福利水平得到提高。通过两种公共品供給方式的比较，存在PPP（公私合作制）混合组织的公共品供给会有更高的平均价格和质量，因此在公共品供给的逆向选择市场上，PPP（公私合作制）混合组织的质量认证有助于部分地解释常见的私人部门和公共部门之间的要价和出价之差，也有助于解释政府公共部门在市场上为公共品质量做出单方面担保的原因。[17]

五、结语

PPP（公私合作制）混合组织通过为公私部门提供公共品质量等信息可以降低公共品供给交易的不确定性，增进公共品供给的期望社会收益，也通过克服逆向选择问题而获得回报。PPP（公私合作制）混合组织与不同的私人部门有交易关系，所以出售低质量的公共品动机与单个私人部门提供低质量的公共品的动机不同，出售了低质量公共品会丧失信誉，从而失去所有的客户，也就失去了其专业化经营的优势。PPP（公私合作制）混合组织参与交易的频率较高，在信息不对称情况下，比传统政府采购有更大的信誉回报，因而其公共品质量保证和监督能够有效克服公共品供给市场上的逆向选择和道德风险问题。

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[责任编辑：史朴]

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