| 标题 | 特朗普时代国家金融安全审查的挑战与应对 |
| 范文 | 史广龙 美国前副财长约翰·泰勒曾直言不讳的指出，金融事务是与政治和军事并列的美国对外政策第三大支柱。金融制裁是美国推行全球霸权的有机组成部分。随着华尔街金融机构的全球性扩张和网络技术在金融领域的深度运用，美国对全球金融活动的影响日益增大，冻结或没收资产，切断美元通道，中断金融服务，制裁敌国金融机构上下其手、大行其道，并与外国投资监管制度结合，构建起了攻守结合的国家金融安全保障体系。这其中又以嵌套在国家安全审查机制内的金融机构安全审查制度为防御体系的核心。 美国国家安全审查：制度演进与流程设计 美国国家安全审查制度起源于1974年的外国投资研究法，先后经历了1988年Exon-Florio修正案、1993年的Byrd修正案、2 0 0 7 年的外国投资与国家安全法案，最终形成了目前的由外国投资委员会（ C F I U S）主导，包括申报或通报（No t i f i c a t i o n/No t i c e）、审查（Review）、调查（Investigation）和总统决定（Presidential Determination）四个阶段的一套完整的外资国家安全审查体系。 美国国家安全审查制度在整个流程的各阶段都有明确的期限，整个周期最长不超过90天。一是审查启动程序。国家安全审查程序可经由自愿申报或行政通报两种方式启动。自愿申报是由相关交易的任何一方主动向CFIUS主动进行申请。行政通报是由委员会主席或者CF IUS成员发现某项交易可能损害美国国家安全，而提请CFIUS启动审查。二是审查程序。CFIUS审查启动之后，应该在30天内对交易进行审查，针对交易是否被外国政府控制，是否有可信证据支持该交易可能威胁国家安全，是否其它法律能够为国家安全提供充分保障等因素进行评估，只要CFIUS任何成员认为某项交易威胁国家安全并且交易相关方未能采取有效化解措施，或者属于外国政府控制的交易，CFIUS就必须启动调查程序。三是调查程序。CFIUS经过不超过45天的调查，如果做出终止的建议，或者CFIUS成员在是否建议终止交易上无法达成一致意见，或者要求总统做出最终裁决，都应向总统提交一份包含相关内容和建议或者分歧的报告。四是总统决策程序。收到CFIUS的报告后，总统要在15天内根据相关情况独立做出判断，总统的决定不受司法审查。 制衡中国：特朗普时代的美国国家安全审查 特朗普上台之后，美国对外政策推行“美国优先”、“美国第一”的基本理念，在与中国展开贸易战的同时，也在升级国家安全审查制度，以便更好的应对所谓中国通过战略性并购获取美国尖端技术和知识产权的挑战。为此，美国总统特朗普于2018年8月13日正式签署了外国投资风险审查现代化法案（ForeignInvestment Risk Review ModernizationAct，简称FIRRMA法案）。 尽管法案并没有明确的文字表述申明该项立法旨在限制中国对美国的战略性投资，但是法案中提出了“特别予以关注的国家（Country of Special Concern）”这一新概念。无论是美国众議院的法案草案，美国参议院的法案草案，还是最终公布实施的法案都无一例外地扩大了CFIUS的审查范围，以便解决长期以来一直备受关注但是未纳入国家安全审查的并购交易。 根据FIRRMA法案，这里所说的“其他类投资”特别是指那些涉及美国商业主体获取、保存、使用美国公民个人敏感信息，涉及关键技术的获取、开发和使用，或者涉及重要基础设施的管理、运营等方面的企业董事会或者类似机构的董事席位或者观察员权利（包括对这些机构成员的任命权），获得除投票权外通过其他方式实质性影响美国商业的交易，以及那些获得美国商业重要非公开技术信息的交易。 上述规定在一定程度上偏离了CFIUS注重外国投资对于美国商业形成控制地位才发起审查的传统，降低了相关交易的审查门槛，已经为利用法律武器，加大审查中国相关交易铺平了道路。 美国国家安全审查制度在金融领域的应用特点 表面上看，外资并购美国金融机构的审查流程和基本原则与非金融机构并无本质区别。但是，在实际操作过程中，金融领域国家安全审查呈现出以下四个方面的显著特点： 外国投资者并购美国金融机构往往选择主动申报。外国投资者并购美国本土金融机构不仅媒体曝光率高，而且实际运营过程中也不可能绕过部分核心机构的批准或者监管。因此，即便CFIUS或者总统没有对特定交易主动发起国家安全审查，并购交易的各方也往往愿意提交自愿申报，否则一旦交易在完成之后被CFIUS或者总统认定为危害美国国家安全，则交易的终止将给各方带来无法挽回的重大损失。例如，在2017年华信能源收购美国精品投行Cowen的交易中，交易双方就采用主动申报的方式，多次尝试获得CFIUS的批准，直至双方认为这宗交易难以获得CFIUS批准而自愿取消。 国有金融机构在美国的并购交易具有较大法律风险。根据Byrd修正案，外国国有金融机构并购美国企业，必须通过国家安全审查。同时，美国大量金融企业具有股权分散的显著特征，容易形成单一控股股东，这无形之中增加了国有企业并购美国金融机构的法律风险。为此，国有背景的投资者往往会采用将持有的普通股限定在10%以内或者放弃行使表决权的方式表明交易系被动投资，无意于控制目标金融机构。 法律规定原则而笼统为具体执行预留很大空间。分析CFIUS从成立至今，美国国家安全审查领域的重大案件，不难发现实际运作过程中，CFIUS很难保持其宣传的中立性，其中包括在2013年双汇收购美国食品企业Smithfield Foods，2016年中国财信集团收购芝加哥股票交易所等典型案例，美国国内媒体、美国国会实际上都对这些案件产生了决定性的作用。金融业的并购由于曝光率高，更容易引起媒体关注或者受到政治因素影响。例如，中国投资公司在金融危机后持有一些美国金融企业少量股权，就一度激起了美国朝野的大讨论。 获取美国公民敏感信息成为并购金融机构的重要障碍。2 0 1 7 年1 月2 6 日，在全球两百多个国家开展业务，拥有超过3 4 万家代理商的美国货币转移公司MoneyGram对外宣布，与蚂蚁金服旗下公司达成并购计划，协议的履行以交易通过美国国家安全审查为前提。经过一年努力无果后，2018年1月2日，蚂蚁金服与MoneyGram共同宣布，因为无法获得CFIUS对于该项交易的批准，而决定终止并购协议。根据路透社信息，CFIUS基于个人数据保护方面的考虑决定不予批准此项交易。 美国金融国家安全审查机制的深层次分析 美国国家安全审查未明确包括金融安全的原因。美国现有的国家安全审查机制虽然并未明确提出，但是实际上涵盖了中国国有金融机构并购美国金融服务业的情形。同时，美国政府可能扩大“重要基础设施”的适用范围，针对中国企业并购美国金融市场基础设施提出质疑。例如，在2016年中国财信集团收购芝加哥股票交易所过程中，部分美国国会议员就认为，证券交易所如此之重要，以至于中国企业并购芝加哥证券交易所可能导致中国政府影响美国证券市场，并通过操纵市场为中国企业或者中国经济牟利，纷纷向国会施加压力，要求阻止这一交易。 金融制裁成为欧美国家威慑其他国家的重要工具。中国虽然金融机构体量庞大，但主要以服务本国为主，跨国或者海外金融服务比重低。大型商业银行全球化业务尚在起步阶段。在一些重要跨境金融服务领域，中国严重依赖环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）等国外金融服务机构，人民币跨境支付系统尚未形成全球性影响力。近年来，欧美国家在经济制裁其他国家的过程中，大量借助银行等金融机构的跨国服务优势，直接威胁其他国家的金融安全。此外，美国政客要求中断对俄罗斯部分银行提供SWIFT服务的建议也一度甚嚣尘上。 《银行控股公司法》等金融监管制度起到了补充作用。例如，根据美国《银行控股公司法》等监管规则，外国银行若收购美国境内银行金融机构5%以上股份，必须获得美联储的批准。美联储在审批并购交易时主要评估以下五个方面的因素：一是资本和财务因素。二是并表监管能力。三是市场竞争因素。四是管理资源方面的因素。五是信息披露情况与反洗钱和反恐怖融资因素。在并购交易审核过程中，外国银行有义务向监管部门如实提供股权、财务和运营等方面的信息。 中国金融机构国家安全审查的政策建议 《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知（国办发〔2011〕6号）》明确，外国投资者并购境内金融机构的安全审查另行规定。随着中国金融市场对外开放进程的加快，另行制定并购境内金融机构的安全审查机制亟待摆上议事日程。在制定金融机构国家安全审查制度的过程中，建议相关部门注意以下五个方面： 尊重金融安全与金融稳定的需求，尽快组建金融安全审查委员会。考虑到金融服务的复杂性，以及金融安全遭遇威胁危害金融稳定乃至引发金融风险的可能性，主导规则制定和实施的金融安全委员会成员应该包括主要的金融监管机构和相关国家部委，并由人民银行统一居中协调。细分金融行业的国家安全审查事宜可以由各自的直接监管部门主导，最终形成有别于普通国家安全审查的金融国家安全审查机制。 保证程序透明合理使用模糊概念，为灵活运用审查机制预留空间。金融安全审查委员会的运作流程可以部分参考外国投资者并购非金融机构国家安全审查机制的设计方案，从而基本保证重要时间节点的同步与审核流程的透明与公开。但是，在关于是否属于涉及国家金融安全的并购交易，以及如何判断是否威胁国家安全的具体构成要件上，应充分利用不确定法律概念的优势，适当模糊具体的判断标准，为灵活运用审查机制预留政策空间。 审核重点为外资并购系统重要性金融机构以及金融市场基础设施。金融服务业是近年来欧美国家长期争取中国扩大开放的产业领域，十三五规划亦申明在深化改革的大背景下，扩大金融业双向开放。在这样的背景下，频繁利用金融国家安全审查否决不具有危及国家安全的跨国金融交易缺乏合理基础，也不利于金融领域市场竞争机制发挥作用，应当慎之又慎。金融领域的国家安全审查重点应放在国内具有系统重要性的金融机构以及金融市场基础设施领域。 实施缓解性措施，应对极端情况下境外对我实施金融攻击或制裁。特朗普上台后，美国对华态度强硬，不能排除在极端情况下突然对中国施加金融攻击与制裁的可能性。为此，有必要在外资并购中国金融机构的国家金融安全审查过程中，对交易方施加影响，要求其承诺并切实采取必要措施，防范欧美国家对中国实施经济制裁，或者中断金融服务，可能对中国国家金融安全产生的负面影响。 保障国家金融信息安全，避免金融敏感信息受到国外情报机构监控。斯诺登事件在一个侧面展现了美国国家安全部门借助于互联网技术，早已将情报收集和处理工作扩散至美国境外，形成全球范围内聚合性的情报网络。直接或间接在中国境内开展业务的外资金融机构有义务定期向中国国家金融安全审查部门汇报其在与中国相关的金融活动中与国外执法机构的合作情况和披露信息的范围与内容，以此提高外资金融机构向境外披露敏感信息的透明度，防止美国滥用长臂管辖原则，危害中国金融安全。 （作者单位：中欧陆家嘴国际金融研究院） 全球视线月度资讯 11月歐元区通胀率降至2% 11月30日，欧盟统计局发布数据显示，2018年11月，欧元区通胀率为2%，环比下降0.2个百分点。同期，欧元区食品价格同比上涨2%，服务价格上涨1.3%，涨幅均环比下滑0.2个百分点;工业品价格上涨0.4%，涨幅环比持平。 2019年美国对华2000亿产品关税将维持10% 12月2日，中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文发布消息，原定10%的关税要提高到25%。现在已经决定，2019年1月1日之后，仍然维持在10%的关税。 10月欧元区零售销售额环比增长0.3% 12月5日，欧盟统计局发布数据显示，经季调后，2018年10月，欧元区零售销售额环比增长0.3%，高于市场预期增长0.2%，前值由持平下修至跌0.5%。 三季度澳大利亚住宅价格环比下跌1.5% 12月11日，澳大利亚统计局发布数据显示，2018年三季度，澳大利亚8个首府城市的加权平均住宅价格环比下跌1.5%，同比下跌1.9%。 三季度欧盟28国每小时劳动力成本同比上涨2.7% 12月14日，欧盟统计局发布数据显示，受估值变动影响，2018年三季度，欧盟28国每小时劳动力成本同比上涨2.7%，增幅环比持平;每小时工资同比上涨2.7%，非工资成本同比上涨2.4%。 目前欧元区就业人数达1.58亿人 12月20日，欧洲央行发布数据显示，2018年三季度，欧元区就业人数比2013年第2季度（经济危机期间就业人数最低纪录）多960万。目前，欧元区就业人数处于历史最高水平，为1.58亿人。 三季度美国GDP同比增长3.4% 12月21日，美国商务部发布数据显示，2018年三季度，美国实际国内生产总值（GDP）同比增长3.4%，较上次公布的修正数据下调0.1个百分点。 三季度英国经常账逆差扩大至265亿英镑 12月21日，英国统计局发布数据显示，经季调后，2018年3季度，英国经常账逆差环比扩大至265亿英镑，逆差属2016年第三季以来最大，高于市场估计扩至224亿英镑，前值逆差由203亿英镑修订为200亿英镑。__ |
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