出版业出资人制度与主管主办制度衔接的创新性策略探讨

    【摘 要】出版业出资人制度与主管主办制度的衔接是一个难题，文章对此进行了系统解析，同时立足于新的发展和要求，建议建立“政府导向、法规管理、技术监测、行业自律和全员监督”为手段的导向管理体系，并以此为基础，实现出资人制度与主管主办制度的融合和和衔接，即融和衔接。基于融和发展平台，既可以汇聚各方力量，实现统一监督和管理，及时有效解决发展中出现的各种问题，又可以充分发挥两种制度的优势，形成合力，为出版业营造良好的发展空间。

    【关 键 词】出资人制度；主管主办制度；融和衔接

    【作者单位】刘千桂，北京印刷学院。

    出版业新业态正成为经济发展新的增长点，这对产业发展和制度建设提出了新要求，在新形势下打造文化创新主体，推进出资人制度与主管主办制度衔接，才能创新发展出版制度，建立有效的管理体制。

    一、出资人制度与主管主办制度的衔接难题

    主管主办制度是基于政府与企业隶属关系制订的制度安排。出资人制度则是基于政府与企业法人关系创建的制度安排。两种制度的衔接自然而然面临诸多难题。

    1.两种制度相似职能不同目的带来的难题

    从现有制度设计来看，主管主办制度和出资人制度都是出版行政管理的基本制度，两者关于出版企业的管理职能和管理权限内容有很多重合之处，如都拥有对企业主要负责人的考核任免权限、对企业重大事项的决定权、对资产的监督权。不同之处在于，主管主办制度偏重于导向管理，强调内容的控制权，而出资人制度则侧重于资产的监督和管理、资产保值增值和受益权等方面。这种重合和不同直接影响出版企业现代企业制度的建立，导致出版企业政企关系模糊、国有资产多头管理、产权关系不清和责权不统一。

    2.国有文化资产管理面临的双重难题

    从国有资产管理体制改革的历史和实践来看，我国特有的出资人制度与西方倡导的现代企业制度有机衔接一直是个难题。2003 年，中央开始文化体制改革试点，拉开了出版企业转企改制的序幕。按照国有文化资产管理体制改革的思路，要在出资人制度与现代企业制度衔接的基础上，在管人、管事、管资产基础上增加管导向；在出资人制度和主管主办制度管理职能和管理权限交叉和重合的基础上，探索主管主办制度与现代企业出资人制度有机衔接，建立和完善管人、管事、管资产、管导向相结合的新型管理体制。解决这些难题需要创新管理模式。

    3.新技术新发展带来的新问题

    随着科技的迅猛发展，自出版、全平台、生态链、云计算、大数据、云阅读等新名词层出不穷。新事物的发展，自然会产生众多现实的问题。以自出版为例，它是一种新型的出版业态。一般认为，自出版是指图书或者其他形式的出版物在不通过出版商按常规出版流程进行策划、出版、发行的情况下，由作者主导推动出版的特殊出版业态。然而，我国现有的制度对此描述却是空白。《出版管理条例》对出版单位的设立和管理有明确的规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”设立出版单位，应当具备下列条件：“有出版单位的名称、章程，有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其主管机关，有确定的业务范围，有30万元以上的注册资本和固定的工作场所，有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的資格条件的编辑出版专业人员，以及法律、行政法规规定的其他条件。审批设立出版单位，除依照上述所列条件外，还应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。”

    显然，自出版游离于现有的《出版管理条例》之外，也不受主管主办制度的约束。然而，自出版的“自”，并不一定指是作者本身，相关机构和公司也可以以自出版的方式出版相关出版物。

    除自出版外，在现有的技术形态下，相关机构和公司可以以很多形式进行“类出版”活动，即行出版之实，而游离于现行条例之外的出版活动。例如，微博和微信就是典型的方式。

    登录微博和微信，满眼皆是以出版形式发布的消息，如何规范是一个极大的难题。它们所发布的“出版物”更具有针对性、隐藏性和不可监管性。如果微博、微信能自发地传递网络正能量净化网络空间，自然是好事一桩，但是，在一个没有有效规划、没有有效限制、没有有效监管的网络世界，导向管理遇到了前所未有的难题。传统的导向管理模式难以与新技术形态相适应，新的出版业态游离于现有的《出版管理条例》之外，也不受主管主办制度的约束。因此，出版业新型业态在传播健康思想文化的同时，也滋生了一些低俗的内容，导致一系列的问题。如网络上充斥着虚假、诈骗、攻击、谩骂、恐怖、色情、暴力等不良信息，这些问题亟须治理和管控。

    二、主管主办制度机制创新，提高管理效能

    主管主办制度的核心是坚持党管意识形态，加强党对文化工作的领导，目的是为了保证党和政府牢牢把握意识形态工作主导权、掌握文化改革发展领导权。在把握这一核心原则的情况下，主管主办制度可以在方式方法上有所突破、创新发展。

    1.主管主办制度的地位和创新发展

    我国出资人制度主要依据的是《公司法》《物权法》和《企业国有资产法》。《公司法》对出资人的责权利做了明确的界定，《物权法》以法律的形式确认了国有资产的范围及权属，对国家出资企业的出资人制度、对国有财产的保护等做出了明确规定，《企业国有资产法》对履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督等做了规定。

    主管主办制度一直只出现在相关部委的部门规章和行政法规之中，虽然其1997年被列为国家最高行政机构所颁布的法规《出版管理条例》之中，于2011年10月写进十七届六中全会文件，但是出资人制度来源于相关的法律，具有法律效力，其地位相比主管主办制度的法规地位而言，效力更高、层级更高、权威更强。然而，在我国，主管主办制度所管辖的是意识形态领域，其重要性是出资人制度无法企及的，这种鸿沟直接导致了一系列问题的产生。

    需要强调的是，出版业在不同历史时期有着不同的历史使命，而主管主办制度又处于核心的地位，所以在两种制度的有机衔接过程中，在策略执行层面，主管主办制度应当回归到其应有的高度，即以意识形态为核心的导向管理高于一切。

    2.建立导向监督、监测、监管体系

    主管主办制度的核心是管导向，通过管人、管事、管资产的方式予以实现。这种管理方式在一定历史时期发挥了相当重要的作用。但是当资源由市场配置，人财物由现代企业制度协调，当数字技术成倍扩大了媒体传播的力度、广度和深度，原有的管导向与管人、管事、管资产相融合的方式面临诸多难题。

    面对互联网的冲击，导向管理应当高于管人、管事、管资产，所以，导向管理和人财物管理是上下层级的关系。为了充分发挥导向管理的核心作用，建议建立以导向管理为核心的监督、监测和监管体系，具体而言，建议建立以政府导向、法规管理、技术监测、行业自律和全员监督为手段的导向管理体系。

    这种模式强化政府职能机构对出版企业的宏观调控能力和控制力，通过全员监督使政府职能机构的管理力量渗透到每个角落，加大政府职能机构对出版企业的管理力度，从而形成以政策导向为龙头、以行业自律为中坚、以全员监督为主体、以法规管理和技术监测为手段的金字塔式监管模式，提升管理和监控的效果。同时，这种模式对新发展和新业态进行引导和监督，促进行业健康发展。

    3.全员监督环节制度的缺失

    纵观当前的监管举措，主要集中于政府导向、法规管理、技术监测、行业自律等层面，缺乏有效的全员监督这一核心环节。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年7月印发的《国家信息化发展战略纲要》提出，“坚持依法治网，加快建立政府引领，企业、社会组织、技术社群、公民共同参与、相互协作的互联网治理机制”。互联网的核心规则即全员参与、充分发挥个人的主观能动性，建立依靠群众推进工作落实的长效机制。这种模式值得出版业借鉴。全员监督，让“达摩克利斯之剑”时刻高悬，既是一种监督，又是一种警示和威慑，可以变静态的事前管理和事后监督为动态的即时、即刻监督和管理。当前的主管主办制度是由上而下的行政方式，需要由下至上的全员监督与之配合，由此构成监管闭环，这也是当前制度所缺失的环节。

    就出版业而言，全员监督包括两个层次。第一个层次以新闻出版从业人员为主。2015年，我国新闻出版业从业人数为448.2万人，他们深谙行业政策导向、法律法规等方方面面，如果能将导向管理融入从业人员的职业规划、职业信用、职业发展，形成以导向监督为参考因素的职业经理人制度和用人制度，势必形成良好的行业发展氛围，让违法违规无处可藏。第二个层次以普通读者或民众为主，读者和民众参与监督。一方面，公众有对优秀内容产品的需要；另一方面，是强烈的责任感和使命感，如保护青少年，以及公众有共同的阅读享受和共同的价值归属，这些是公众监督自发力量的源泉。

    4.提升第三方全员监督平台管理效能

    全员监督需要以政策导向为核心拧成一股力量，因此，建立第三方全员监督平台变得尤为重要。第三方全员监督平台可以集结政产学研的力量，尤其是集政府导向、行业自律、民众参与的力量于一体，实现管人、管事、管资产、管导向的“三个结合”和“三个转型”。“三个结合”，即传统管理模式与网络监管模式的结合，政府调控模式和平台监控模式的结合，监管服务精准高效与产业空间同步提升的结合；“三个转型”，即从法律、法规控制为主转向德法互动、政策引导和行业自律、公众参与并存管理，从效率低下、力量分散“九龙治水”的管理格局转向集中调度、高效协同“多剑合璧”的监管平台，从多头管理、效率不高转向实时监控、统一服务。

    这样，平台将“管人、管事、管资产、管导向”和产业发展集中于一个平台之上，可以在理顺各个部门监管职能的基础上促进部门之间的协同，根据发展明确监管主体，实现归口管理，提高政府监管的效率，避免哪个各部门都能管，哪个部门都管不好的现象。同时，逐步实现主管主办制度和出资人制度的升级改造，逐步建立与现代企业制度相适应的、管人、管事、管资产、管导向的管理制度。

    三、出资人制度与主管主办制度的融和衔接

    1.出资人制度与创新型主管主办制度的衔接

    出版企业主管主办制度和出资人制度需要理顺產权关系，厘清政府和企业之间的关系、政府与市场的边界问题，需要建立良好的激励机制和约束机制，在把握好舆论导向和意识形态的基础上，建立现代企业制度，实现管理和发展的高度融合。当前，两者的管理界限多有交叉，管理的相关规定出自不同部委或部门之手，各部委或部门从自身利益和思维惯性出发，沿用传统的媒体管理方法进行管理，管理的主要内容既有重叠交叉，又有矛盾之处，属于典型的多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。

    出资人制度与主管主办制度的衔接，需要以主管主办制度的创新为基础和前提，同时对出资人管人、管事、管资产的职能进行有效监督。也就是说，管人、管事、管资产和管导向可以同时纳入以政府导向、法规管理、技术监测、行业自律和全员监督为手段的导向管理体系和第三方全员监督平台之下进行有效监督。在这样的前提条件下，可以借鉴国内外各种出资人制度，探讨“以导向管理为核心，以市场为基础的出资人制度”，在实践中鼓励以市场为基础的出资人制度规范化发展。在不触及坚持党管意识形态，加强党对文化工作的领导这一核心原则的情况下，在积极弘扬主旋律和正能量的基础上，用激励机制和约束制度规范导向管理，从而优化主管主办制度，充分发挥市场的力量，促进传统出版企业转型，让优质的出版企业和人员解放思想，加快发展的步伐，直面各种业态的冲击，凝聚各种力量和资源，推动社会主义文化大发展大繁荣。

    2.融和发展平台，为产业发展保驾护航

    融和发展平台可以秉承开放开明、跨界融合、共建共享、集成创新的发展理念，在国家信息安全战略背景下，以自主创新科技为基础，以国有资本为主体，以主管主办制度和出资人制度为核心，建立开放式、大众化、市场化的发展平台。在实现平台自身良好造血的情况下，为出版产业的发展保驾护航，为中国文化产业和相关产业的发展插上思想与科技的翅膀，促进文化产业与实体经济深度融合，培育国民经济新的增长点，提升国家文化软实力和产业竞争力，以平台凝聚力、文化软实力和产业活力互融互通推动社会主义文化大发展大繁荣。

    融和发展平台可以采用先进技术，实现平台协同价值的最大化释放和可持续发展，为出版产业及关联产业搭建一个高科技技术和创新服务模式完美结合的公共服务平台，借助信息技术的支撑，以最佳途径在全国范围内实现产业资源汇聚、产业联动。

    融和发展平台可以在聚集优质资源，发挥产业集群效应的基础上，积累丰富的数据资源，并依托强大的技术实现能力将若干中小企业紧密联系在一起，共享资源和收益，形成具有互补性、互相依赖的产业簇群。这样，不仅有效促进资源整合，深化劳动分工；而且有效降低交易费用，节约交易的时间，提高效率，改变过去在组织结构上存在的产业集中度低、规模效益差、产业关联度低等问题。簇群内的企业面对的是共同的市场、共同的供应商、相似的生产技术和相同的劳动技能要求，因此，将极大提高资源的整合程度，提高资源利用率，有利于资源的高效配置。

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