财政视角下我国高等教育支出差距分析
董恺 岳书铭
[摘 要]我国地区之间的高等教育发展依然存在着明显差距，高等教育的发展离不开国家财政的大力支持。2002年公共财政体制的确立，我国财政部对经费预算进行了改革，加大了高等教育的财政投入。利用2002—2017年的全国省级数据，运用泰尔指数分析之后发现，对于全国 “东”“中”“西”三个地区来说，此期间全国范围内的高等教育政策措施，有利于缩小高等教育的地区差距，但是东部地区的改革效果要远远大于其他地区。
[关键词]公共财政体制;高等教育;财政支出;地区差距;泰尔指数
[中图分类号]F812.4
[文献标识码]A
[文章编号]2095-3283（2019）05-0148-07
Abstract： There is still a clear gap in the development of higher education between Chinas regions. The development of higher education is inseparable from the strong financial support of the state. In 2002， the establishment of the public finance system， the Ministry of Finance of China has reformed the budget， and China has also Great financial investment in higher education. Using the national provincial data from 2002 to 2017， this paper uses the analysis of the Tyre index and finds that for the three regions of the country “East”， “Medium” and “West”， the national policy measures for higher education during this period are It is conducive to narrowing the regional gap in higher education， but the reform effect in the eastern region is far greater than in other regions.
Keywords： Public Finance System; Higher Education; Regional Fisparity; Theil Index
[作者简介]董恺（1995-），男，汉族，山东泰安人，硕士研究生，研究方向：地方财政与税收。
[通讯作者]岳书铭（1964-），男，汉族，山东荣成人，教授，博士，研究方向：地方财政与税收。
[基金项目]国家社科基金“新型城镇化进程中农村基础设施投资公平性研究”（项目编号：14BJY099）。
一、引言
高等教育发展是关乎完成中华民族伟大复兴和“两个一百年”奋斗目标的重要方面之一。1998年国务院首次提出建立公共财政框架的思路和基本原则，十六届三中全会提出进一步健全和完善公共财政体制的战略目标，随着我国公共财政制度建设的深入，我国调整财政支出结构，不断加大公共服务投入，公共预算管理体制逐步确立（马海涛，2018）[1]。2002年之后，我国财政部对各部门经费预算进行了分项改革，分为基本支出预算和项目支出预算，高等教育财政支出也根据要求进行了改革。在进行财政改革之后，我国的高等教育有了较大的发展。
进入21世纪以来，我国加大了高等教育方面的财政投入，到2012年我国财政教育经费占GDP的比重达到了4%。2018年我国的高等教育毛入学率达到48.1%。《国家教育事业发展十三五规划》指出：“确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，到2020年，各省要制定和落实区域内各级教育生均财政拨款基本标准。健全教育经费统计体系，推动地方建立教育经费统计监测公告制度。”但是中央长期以来重收入权划分轻支出权划分也造成了地方政府面临财力与事权不匹配的情况，现有的中央政府对地方政府的高等教育“转移支付”主要集中在重点高校专项建设经费、学生资助等方面，仍难以满足教育支出的需要（马海涛，2018）[1]。
财政的关切点要从吸引社会投入到关注教育公平，包括机会公平、资源分配公平和结果公平，将“公平优先，兼顾效率”作为财政政策价值的理性选择（王杰茹，2017）[2]。公共财政体制经过多年运行，目前全国各地区高等教育的差距状况究竟发生了怎样变化，相关政策是否实现了预期目标，有待于作出科学判断。考虑到当前现状，本文以全国为范围，将全国省份按照国家统计局最新划分方式分为“东”“中”“西”三个部分地区，借助泰尔指数及分解效应，分析2002年到2017年间的生均财政预算内经费，得出在2002年财政部改革以后，全国高等教育的实际差距状况，并将理论与实际结合，针对我国政府颁布的政策进行总结分析，总结当前的地区改革效果，提出相关结论建议。
二、文献回顾
高等教育由于具有準公共品的部分特性，政府加大投入会产生正外部性等积极效应，因此国内外学术界一直高度关注公共财政支出促进高等教育发展等方面的问题。
国外学者指出，充足的公共教育投入，可以保障入学机会平等，同时有助于拉平不同阶层教育投入的水平，促进教育机会的公平分配。尤其在累进税率制度下，靠税收运行的公共教育体系，相当于富裕阶层向贫困阶层进行了一定数额的转移支付，使后者在没有额外负担的情况下增加了受教育的数量[3]。Romer（1990）早期就曾提出，教育不但能够提高劳动者素质，增加劳动者的知识积累，同时也有助于提升一国的科技创新能力[4]。Jorgenson（2003）把美国作为研究对象搜集了高等教育发展相关数据，通过分析发现高等教育的发展不仅能够推动经济的发展还能促进信息科技进步[5]。Solon（2004）将政府教育支出引入模型，指出如果公共教育投入水平提高，对受信贷约束家庭的正面影响大于其对私人教育投入的挤出效应，公共教育支出水平提高可以促进教育的代际公平[6]。在国内学术界，由于我国高校大范围扩招始于1998年，高校财政经费不足和分配不均问题也在进入21世纪以后日趋明显，学术界基于此的研究也因此展开。丁维莉、陆铭（2005）认为适度的中央集权才能有效缓解教育资源分配不均衡的问题[7]。刘克利（2006）在探讨政府在高等教育发展中的责任时认为宏观上政府应主要承担财政责任和培育高等教育竞争市场的责任 [8]。付剑茹、部雅玲（2011）认为地方高等教育财政存在投入不足、投入失衡以及投入效益不高的原因为：财政分权和政府行政集权的矛盾;财政分权体制缺乏法律保障;区域经济发展不平衡，地方财政投入差异大;政府拨款制度本身存在问题;财政投入结构不合理;经费预算编制欠科学细致[9]。李艳（2017）指出，部属高校和“211”、“985”工程高校为国家重点建设高校得到政府大力财政支持，相比之下，靠地方政府支持的高校很少得到国家财政的支持，存在马太效应，也无法使资源利用达到帕累托最优，从而损害公民平等受教育权利[10]。
关于政府高等教育支出差异的测算方法，当前国内大多数文献采用的计量方法和统计指标包括级差、变异系数、相关系数、基尼系数、麦克伦指数、泰尔指数等[11]。闫坤和卫婷婷（2011）采用变异系数来衡量我国生均经费支出总体差异情况[12]。严全治和张倩倩（2010）基于GDP和人口加权的泰尔指数，对地方高校政府投入的地区差异和省际差异进行比较[13]。岳昌君（2013）利用基尼系数衡量1998—2011年我国普通高校“生均预算支出”的地區差异[14]。王杰茹、岳军（2017）使用2009—2014年数据，以我国31个省、自治区和直辖市为基本研究单位，利用泰尔指数一阶嵌套分解方式，分析全国政府高等教育支出差异[11]。胡德鑫（2018）基于生均公共财政预算教育经费的数据，对1999—2015年我国高等教育经费基尼系数进行测算，考察了我国高等教育经费配置公平程度[15]。
从上述学者的研究中可以发现的是，对于高等教育投入而言，国内外学术界普遍认为需要发挥政府的财政职能作用。但是由于国情差异，我国高校以公办为主，高等教育以政府投入为主。现行的政府分级制度安排，导致各地方政府的财力差距明显。对于高等教育的发展而言，政府的财政支持是基于政府制定的政策之上的，高等教育的发展呈现出明显的政策导向性，不同地方高校的发展会因为所在区域政府政策出现明显的差距。在关于政府高等教育支出差异的测算方法中，我国学者运用方法各异，大多基于教育经费进行了相关指数的计算之后进行比较。本文将基于2002年公共财政体制的建立之后，与现实政策相联系，以国家统计标准将中国分为三个地区，借助泰尔指数进行计算的同时，利用其良好的分解效应，分析具体哪些地区产生了差距，发现真正存在差距的地区，探究导致这种结果可能的因素，并寻求其与现行政策之间的内在联系，为有针对性解决相关问题提供支撑。
三、实证分析
（一）数据来源
本研究采用2002—2017年的人均高等教育财政预算内经费作为泰尔指数的研究对象，省级数据来自于《中国教育经费年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国统计年鉴》，在搜集数据的过程中，由于西藏人口稀少，导致人均经费数值过大不具备代表性将其排除。30个省份根据国家统计局的最新“东、中、西”划分标准进行划分，分别为：
东部地区：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南。
中部地区：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。
西部地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆。
（二）研究地区现状
研究变量的描述性统计如表1所示。
从表1可以看出的是，人均高等教育财政预算内经费的数值差距是非常大的，标准差的数值很高，因此数据的离散程度很高，从三个地区整体看，人均高等教育财政预算内经费有着很大的差距。图1是根据《中国教育经费年鉴》整理得到的三个地区2002—2017年年均人均高等教育财政预算内经费折线图。
从图1可以看出，东中西三个地区的人均高等教育财政预算整体变化趋势：2002—2007年之间相对稳定，除了2013年短暂的下滑，2008—2017年一直在稳定增长。同时可以发现的是，其中东部地区的人均经费一直要高于其他两个地区，除了在2011年和2012年差距有缩小之外，领先的幅度也一直比较稳定;西部与中部地区经费差距开始并不明显，但是在2006年以后西部地区人均经费开始比，中部地区高，随后差距不断扩大，直到2011年达到顶峰，之后两者的人均经费在2012年差距有了一定的减小，在2015年差距又一次扩大，之后一直保持稳定。结合现实政策，我们可以发现的是：
1.我国为了完成提出的教育财政支出占国内生产总值4%的目标，在2011年和2012年大幅度加大了高等教育上的财政支出，使得三个地区之间的预算内教育财政经费差距有了大幅度的缩小，东部地区人均经费领先优势在这两年一度大幅度缩小，同时人均经费最低的中部地区也有了突破性增长。
2.2015年之后，我国提出了“双一流”大学建设计划，三个地区整体的人均经费有了稳定增长，但是就缩小地区经费差距来看，“双一流”计划并没有缩小差距，三个地区的差距依然明显。
表2是经过统计的2017年各地区中央直属和地方高校数量。
表2显示，西部和中部地区不论是中央直属高校还是地方高校的数量与比例都远低于东部地区，东部地区不论在中央直属高校还是地方高校上都占有绝对优势，西部地区的中央直属高校数量与中部地区差距不大，但是地方高校的数量要低于中部地区。同时人口的比重也恰好符合地方高校比例这一情况，东部地区人口最多，中部地区次之，西部地区最少。人口比重的分布虽然大体与地方高校比例一致，但是中央直属高校数量占比与人口比重并不相等，东部地区中央直属高校数量要远远高于其他两个地区。虽然这其中有历史、地理等方面的原因，但却是我国高等教育发展不均衡的重要表现。与东、中部相比，西部地区在高校数量上处于绝对劣势地位，在国家政策的倾斜扶持下，中央直属高校的分配上西部地区已经基本与中部地区持平，有了一定的改善，但是不容忽视的是地方高校的数量依旧远远低于其他地区。
同时结合图1的折线图我们可以得知，中部地区经费却低于西部地区，这一现实也反映了我国现行的主要政策，在保证东部地区高速发展的同时，十分重视西部地区的开发投入，大力发展西部地区的高等教育，但是对中部地区的投入不足，忽视了中部地区的高等教育发展。
根据以上对于我国高等教育现状的分析，我们可以发现，东部地区不论在财政支持还是地区竞争上，毫无疑问是高等教育方面的受益地区，东部地区人口因此享受了比中部地区和西部地区更好的高等教育质量、更加优质的资源;同时中部地区并没有得到与其它地区人口比例相对应的财政政策上的支持，比起西部地区，中部地区成为被忽视的部分，中部地区人口受到了不公平的高等教育政策对待;西部地区虽然有着国家近年来财政上的大力支持，但是由于历史和经济原因，高校数量上依然远远低于东部和中部地区，依旧是高等教育落后地区。
（三）泰尔指数公式设定
在分析中，本文使用省级层面人均高等教育财政预算内经费作为计算指标，并进行了地区分组，东部地区有12个样本，中部地区有9个样本，西部地区有9个样本，即全样本包含30个样本，换句话说，利用泰尔指数进行分析时，整体泰尔系数实质度量了30个样本点间的整体差异，Tb组间差异综合度量了3个样本组之间的差异，Tw组内差异则综合度量了每个样本组之内的差异，而Tw中Tk，也就是第k组的组内差距，則分别度量了每个样本组的差异，也就是第k个样本组的泰尔指数。同理Dk是第k组的组内差距贡献率，Db是组间差距贡献率。
（四）实证结果分析
本文利用Matlab7.0计量经济学软件输入相关数据与公式进行计算，表3为T、Tb、Tw结果，表4为三个地区的Tk指数结果。
从计算结果来看（见表3），总体泰尔指数T大体在2002—2017年间呈下降趋势，在2003年突然由上年的0.0764增大到0.1035，之后一直到2006年之间稳定波动， 2007年泰尔指数突然从上年的0.0985减少到0.0828，之后到2011年之间呈现稳定波动趋势，在2012年又突然从2011年的0.0868下降到0.0477。基于现实政策可能的解释是，在2002年公共财政体制确立之后，高等教育方面的经费有了对应的改革;同时2003年的首届国家奖学金的实行，中央财政为此每年拨款两亿元，专项用于资助全国普通高等学校中45000名品学兼优的经济困难学生;以及教育部启动“高等学校教学质量和教学改革工程”，对各地高校进行对应的改革，由于东部地区高校数量众多，东部地区经费的获得要多于中、西部地区，使得2003年差距进一步扩大。而2012年差距缩小的主要原因在于，国家在2012年完成了教育财政支出占国内生产总值4%的目标。在2012年国家为了完成这个目标，大幅度加大了高等教育上的财政支出，使得地区之间的预算内教育财政经费差距有了大幅度的缩小。同时组间差距Tb指数和组内差距Tw指数呈现着与总体泰尔指数T一样的变化趋势。符合了上文关于总体泰尔指数的解释。
对于三个样本组而言（见表4），由于三个地区有着不同的高校数量配置，其自身的组内差距也有着不同的变化趋势。东部地区Tk指数除了在2003年有了大幅度增长之外，在2007年指数从上年的0.1146突然下降到了0.0886，东部地区经费差距有了缩小，与“中”“西”两个地区呈现出不同的结果。基于现实政策的可能解释是，2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》的提出，中央财政投入25亿元，正式启动“高等学校本科教学质量与教学改革工程”[17]，东部地区学校数量众多，国家大范围财政的投入，对于东部地区经费的整体提升有着很大作用;同时，《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的提出，中央和地方财政都有了大规模的投入，对于东部地区而言，地区的经济实力要远远强于其它两个地区，东部地区的地方政府更加有能力进行大规模的财政投入，从而明显缩小了地区的高等教育差距。中部地区Tk指数与总体T指数有着相同的变化趋势，但是西部地区Tk指数除了与前者在相同时间节点有着一样的变化之外，在2009年Tk指数由上年的0.0389减小到了0.0141，经费差距缩小的趋势比较显著，而东部地区的变化趋势截然相反，由上年的0.0806增长到了0.1067，差距有了扩大的趋势。基于现实的可能解释是，2009年教育部首次将“化解高校债务风险”列入年度工作要点，由于东部地区高校地方财政的支持力度要明显大于西部地区，教育部政策的推出，使得东部地区地方财政投入进一步加大，西部地区则是更加依赖于中央财政的“转移支付”支持，这使得更加依赖于地方财政支持的东部地区由于各地方财力的不均扩大了经费的差距，而更加依赖中央财政的西部地区缩小了经费的差距。
如图5所示，组间贡献率Db指数在2002—2012年间总体上基本呈现出稳定下降的态势，这说明2002-2012年间三个地区之间的差距对于泰尔指数的变化来说影响力是越来越小的，换句话说，三个地区之间的差距在这11年来总体上是减小的，也印证了关于总体泰尔指数解释中的结论;但是可以发现的是2013年组间贡献率Db指数有了显著的增长，由上年的0.1261增长到了0.1984，其后在2014缩小到了0.1604，说明在2012年国家完成教育财政支出4%目标之后，2013年三个地区之间人均经费差距的影响力又一次扩大，地区间的差距又一次促进了泰尔指数的增长。而观察三个地区Dw贡献率时，我们可以发现东部地区的贡献率一直要远远大于中西部地区，而中西部地区之间，西部地区贡献率要大于中部地区。这说明，由于东部地区高校的内部差异较大，可能与省份经济发展有关，部分省份给予财政支持较大，部分财政支持较小，同时也与高校层次分布有关，导致国家相关教育政策实施之后，东部地区内部高校财政上的支出差距变大;而对于西部地区高校财政上的支出差距较大的原因在于：一是西部地区内部经济实力上的差距，二是国家政策上的倾斜并不是针对全体西部地区，使得受到政策扶持的地区高校财政支出快速增长，没有得到扶持的地区则缓慢增长，导致差距扩大。
四、结论与对策
（一）研究结论
本文通过对2002—2017年人均高等教育财政预算内经费进行泰尔指数的相关研究，测算经费的差异程度，同时利用泰尔指数的可分解性细分东中西三个地区的具体差距与贡献率。研究结果表明：
1.从总体上来看，我国的高等教育财政经费差距是逐步减小的。2012年国家完成了教育财政支出占国内生产总值4%目标的同时，成功缩小了高等教育财政上的经费差距;但是2013年之后，地区之间的教育经费差距又一次拉开，整体的教育财政经费甚至出现了负增长，2015年国家提出“双一流”大学建设计划之后，对缩小地区教育财政经费效果并不明显，一直到2017年地区之间的教育财政经费差距也没有明显改善。
