环境行政公益诉讼前置程序研究

    徐亚东

    摘要：对环境行政公益诉讼前置程序进行国际比较与借鉴，阐述诉前程序设置的必要性，行政规制缺乏内部救济机制，在环境公益维权背景下行政权的约束和维护之间寻求平衡。总结诉讼前置程序的价值功能：是司法谦抑性的体现，是尊重行政自主权的体现，有利于完善检察监督方式，对环境公共利益的保护和救济具有重要作用。

    关键词：前置程序;行政公益诉讼;行政规制

    Abstract： International comparison and reference are made on the pre-procedure of environmental administrative public interest litigation. This paper expounds the necessity of setting up pre-litigation procedure， the lack of internal relief mechanism in administrative regulation， and the balance between the restriction and maintenance of administrative power under the background of environmental public welfare protection. Summarizing the value function of the pre-litigation procedure is the embodiment of judicial modesty and respect for administrative autonomy， which is conducive to improving the way of procuratorial supervision and plays an important role in protecting and relieving the public interests of the environment.

    Keywords： Pre-procedure; Administrative Public Interest Litigation; Administrative Regulation

    一、问题的提出

    随着社会经济的高速发展和改革的不断深入，牺牲环境以追求经济效益的现象屡见不鲜，矛盾的深层次和利益诉求的宽泛化使得以社会本位主义为基础的行政公益诉讼便应运而生。在经过2年试点工作的实践基础上，2018年3月《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）将我国的环境行政公益诉讼的工作推上了一个更高层次——确立了检察院作为起诉原告的主体资格。《两高解释》的制定虽旨在“正确适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》关于人民检察院提起公益诉讼制度的规定”，但其并不同于普通民事诉讼和行政诉讼。这些诉前程序的设置并非为检察机关提起环境行政公益诉讼增加难度，而是旨在尊重行政权的行使，给行政机关足够的自主空间来自行纠错，只有当行政机关拒不改正时，才会启动司法程序来作为法律实施和公共利益的最后一道保障。但《两高解释》关于诉前程序仅为原则性规定，对于损害继续扩大、行政机关拒不履行的证明标准等均未作具体规定，给司法实践造成很大难度。本文拟以环境行政公益诉讼为视角，从保障法律正确实施和维护公共利益的功能定位为出发点，在总结域外经验的基础之上阐述诉前程序设置的必要性及其价值，以期在行政权的制约和维护之间寻求一个平衡点，旨在为司法实践有序制度的构建提供参考。

    二、环境行政公益诉讼前置程序的国际比较与借鉴

    环境行政公益诉讼作为一种新型的环境诉讼制度，同时具有一般性和特殊性的特征。在环境法及环境权的公益性决定下，一般性体现在不同国家及社会制度对于环境行政公益诉讼制度的创设、选择及实施等方面的选择上具有相同倾向;而受政治制度、经济制度、司法制度及基本国情等影响，环境行政公益制度的外在表现在不同国家又有所差异[1]。对于一般性的环境行政公益诉讼制度，若能兼容于我国的国情和社会制度，符合市场经济发展的要求，促进我国的环保制度与国际制度接轨，则可考虑直接借鉴域外经验。而对于具有特殊性特征的环境行政公益诉讼制度，则须在借鉴和参考之前分析制度设计背后的法理，论证其与我国实际情况的兼容性。目前我国关于环境行政公益诉讼制度的法律尚不成熟，存在规定过于原则难以操作甚至规定缺失而造成法律空白的现象。而实践中环境问题日益突出，法律不完备造成环境侵权案件难以得到适时的制止，环境权益難以得到适当的保护。为避免弯路，在符合本国国情的前提下借鉴美国、日本等域外国家的先进制度则是有效方法之一。

    （一）环境行政公益诉讼及前置程序概况

    美国环境保护方面的立法以“公民诉讼条款”最为出名。美国诉前通知程序要求原告需要在对违法主体提起公民诉讼之前提前60日通知有可能成为被告的对象，至少经过60天之后才能向法院提起诉讼。日本的“住民诉讼”制度为公民进行环境保护提供了途径。根据日本《地方自治法》和《行政事件诉讼法》的规定，只有当监察委不能提出有效的措施及时制止危害行为时，居民才得以以原告的身份提起诉讼。德国《联邦自然保护法》对环保团体提起诉讼的前提性规定中也表明，若环境团体在参与程序中对有关问题不曾发表意见，则禁止其就该问题提起公益诉讼。很显然，无论是作为英美法系代表的美国，还是作为大陆法系代表的德日等国，在环境行政公益诉讼这一新兴领域，都在适格主体提起诉讼之前设置前置程序，不仅仅旨在防止滥诉行为的发生，更重要的是给予环保主管机关一次依法纠正违法行为的机会。

    （二）前置程序的域外经验与借鉴

    各国环境立法及司法实践为了突出维护公共利益的宗旨，都对提起环境公益诉讼加以限制以防止滥诉行为。美国的诉前通知程序从减轻法院负担和保护公益的双重目的出发，将诉前通知程序作为环境行政公益诉讼提起之前的必经程序，给予违法主体予以纠正违法行为的机会。德国环境诉讼的限制性条件说明公益诉讼是捍卫环境利益的最后手段，环境团体应先在行政参与程序中寻求救济解决环境问题。环保团体公益诉讼的限制可以给政府履行环境职责提供缓冲期以及提高环保团体在环境领域的积极性和专业性。这种前置程序的设置都是为了在执行环境立法的过程中更好地发挥行政权的主导地位。

    环境行政公益诉讼前置程序涉及到公民权利或检察权对行政权的制约，因此在实体和程序两个方面细化规定，将对环境公益法律制度的良性开展有所裨益。美国的诉前通知程序不仅规定60日期限以避免环境一直处于受侵害的状态，并且对于毒性污染物和紧急事件设置了例外的规定，可以不经过通知程序，即可提起诉讼。我国可充分借鉴，在实体法层面，充实環境公益前置程序方面立法的同时注意与其他部门法的衔接;在程序法方面，通过对前置程序的不断细化以保障其施行以达到前置程序设置的初衷。另外，公益诉讼制度的设计需充分考虑对行政权的尊重，毕竟检察机关提起行政公益诉讼并非对行政权的替代，而只是政府在公益行政方面的一种补充。因此，我国可以结合我国行政能力强的优势优化前置程序的设置，充分发挥行政机关的主动性，但同时也要完善诉讼制度以督促行政机关履行职责，共同致力于环境公共利益的保护。

    三、设置诉讼前置程序的必要性

    （一）行政规制缺乏内部救济机制

    行政权规制的优先性在行政诉讼中主要体现在行政机关内部的自我救济功能上，行政复议便是体现此种自我救济功能最具代表性的一项制度。

    行政权规制缺乏自我纠错机制的弊端是显而易见的。首先，对于行政权的维护运行来说，环境行政公益诉讼的最终目的在于“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”[2]。固然是主管机关的行政违法或是行政不作为致使环境遭到损害，若主管机关愿意主动承担责任、纠正错误，再通过诉讼程序来促使行政机关履行职责实属多余。环境行政公益诉讼是一种手段，其目的在于纠正不合法的行政行为，以保障法律的正确实施。若只要环保主管部门怠于履职，就机械地通过诉讼程序寻求救济，未免使得环境行政公益诉讼的适用太过僵硬。这种本末倒置的做法不仅浪费司法资源，更易造成司法权对行政权不当地干涉，这是对行政权利不尊重的体现。另外，司法机关作为区别于政府和企业的环保第三方主体同样具有维护环境公共利益的职能，这一新的角色要求司法行为在追求传统法律效果以外还应追求社会效果，实现法律效果与社会效果的统一[3]。通过法院居中裁判不仅纠正行政机关的违法行为，还能更加准确地督促法律正确施行，其法律效果固然发挥到最大，但社会效果却因程序的繁琐和时间成本的增加而大打折扣。若行政机关通过自我纠错机制则能大大缩短时间和节约经济成本，对于持续性遭受损害的公共利益来说，社会效果能够得到最大程度地发挥。不同于行政诉讼，行政机关的自我纠错机制不仅可以对已经受到损害的公共利益进行事后救济，更能及时规范行政作为或纠正违法行政行为，预防环境遭受损害。第三，行政机关在司法机关的一纸裁判下被动纠正违法行为（或行政作为）和行政机关主动纠正错误这两种行为的主观目的和客观施行方式虽然一致，但前者是在外力使得行政机关被动行为，不如后者因行政机关自发纠错效率高，更可能会出现因司法机关不够专业而处理的不全面，导致诸多问题不能得到彻底解决。

    （二）在环境公益维权背景下行政权的约束和维护之间寻求平衡

    在环境公共利益保障领域，环保部门自然有其不可推脱的责任，因其工作性质的专门性和人员技术等方面的专业性，无论在环境遭受侵害的事后救济方面还是在预防环境受损方面，环境行政规制都应当处于优先被考虑的地位。但现实中，因为缺乏行政相对人的启动等原因，环保部门等行政主体的自我纠错机制无法像行政复议那样被运用于司法实践中。在这种矛盾的情况下，在检察机关提起环境行政公益诉讼前设置一道前置程序，不仅能最大发挥行政机关的自我纠错功能，更能起到分流作用，省去不必要的司法资源。许多学者也认为，在行政权的约束和维护之间寻求一种平衡是环境公益维权背景下亟待解决的问题，而以检察机关提起检察建议作为前置程序就是一种切实可行的方法。“各国都在寻找行政权规制与维护的平衡。尽管诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都规定行政公益诉讼必须要以法律有特别规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。尤其是在普通民众把维护公益作为义不容辞的公民义务，乐意采取诉讼行动进行公益维权的背景下，尤其需要采取一些措施在行政权的规制和平衡之间寻求一种平衡”[4]，检察机关提起环境行政公益诉讼并非意味着司法权取代行政权，而须同时兼顾行政行为高效率的优点，诉讼前置程序便是环境行政公益诉讼在公正与效率统一的实现[5]。

    四、诉讼前置程序的价值功能

    诉讼前置程序虽然只是环境行政公益诉讼的部分内容，但其具有重要价值。于社会效益而言，诉讼前置程序使得一部分社会矛盾在非讼的形式下得以调和，避免了针锋相对的互相推诿而引发的后续社会问题，有利于和谐社会的建立。另外，前置程序的设置将大量滥诉行为阻挡在门外，节约不必要的司法资源，有利于诉讼经济和提高司法效率。最重要的是能够体现对行政权的尊重，发挥行政权力的自主性和能动性。

    （一）前置程序是司法谦抑性的体现

    司法作为人们社会生活中的最后一道防线，手中握有的权利为最终裁决权。因此，检察机关提起的环境行政公益诉讼是环境公益问题的最后一道救济程序。若此前没有穷尽行政救济，即在环保主管机关仍有可能更好地作为的情况下，其救济的可能性也因司法的终局性而无法实现。前置程序所体现的司法谦抑性的另一方面，还在于非必要诉讼成本的降低。若损害发生后，有关责任主体已经着手对其进行处理或在检察机关的建议下有处理问题的意思表示，则没有必要再提起环境行政公益诉讼，因为公益诉讼提起的目的是减少、防止危害行为给公共利益造成的损失。

    （二）前置程序是尊重行政自主权的体现

    前置程序的设置不仅是给行政机关一次自我纠错的机会，更是让行政机关纠正错误最体面的一种方式。行政机关相比于检察机构在环境公共利益的保护工作上具有更专业、高效和主动等特点，而且当公共利益遭受损害时的救济措施也更具有优势。行政权应当遵守职权法定原则，在法律规定的范围内开展行政执法，但由于行政權的广泛性和复杂性，赋予其必要的自主权和自由裁量权必不可少。因此，诉前程序是在检察机关的监督下，保证行政权自主行使。从整体上来看，行政机关所行使的行政权是最高效的保护和救济手段，因此，公共利益的保障依赖于行政权，而非司法权和检察权。若在社会管理手段中将公益诉讼作为主要管理手段，其中的意义是将行政机关无法解决的纠纷转移至法院，此时诉讼所需成本将会增加，实际有效性也难以体现[6]。另一方面，检查建议方式更具柔性，行政机关具备自我纠错功能，能够避免行政机构抵触检查监督，对于社会主义和谐社会的构建更具可行性。

    （三）前置程序有利于完善检察监督方式

    检察机关的检察监督权利是由宪法赋予的，大致包括诉前监督、诉中监督和诉后监督三个方面。检察机关行使法律监督的方式也由最初单一的抗诉形式演化为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多种形式。诉前程序的设置能够有效促进检查监督力度的提高，与此同时能够充分体现司法资源利用的合理性[7]。

    [参考文献]

    [1]夏云娇，王国飞.国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示——以美国、日本为例[J].湖北社会科学，2007（9）：135.

    [2]叶俊荣.环境政策与法律[M].中国政法大学出版社，2001：249.

    [3]高桂林，刘燚.我国环境行政公益诉讼前置程序研究[J].广西社会科学，2008（1）.

    [4]王嘎利，杨士龙.中外视域中的环境法理论[M].知识产权出版社，2010.

    [5]李沫，向明.行政公益诉讼的前置审查程序探析——基于公正和效率视角[J].江西社会科学，2010（2）.

    [6]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学，2013 （1）：33-34.

    [7]田凯.行政公诉制度的前置程序[J].人民检察院，2011（9）：20-24.

    （责任编辑：张彤彤 蓝亮）