基层协商民主发展研究

    陈胜+周丽

    一、基层协商民主的顶层设计和地方探索

    （一）中央关于发展基层协商民主的基本精神

    中央将协商民主作为中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，党的群众路线在政治领域的重要体现，深化政治体制改革的重要内容。党的十八大和十八届三中、四中全会明确要求推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化。2015年2月印发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）对发展基层协商民主做出重要部署。

    1.发展基层协商民主的作用定位：四个有利于。一是有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利；二是有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化；三是有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定；四是有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础。

    2.发展基层协商民主的基本要求：六个坚持。一是必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，贯彻民主集中制，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。二是坚持围绕中心、服务大局，促进经济持续健康发展，维护社会和谐稳定。三是坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。四是坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性。五是坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。六是坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率。

    3.发展基层协商民主的主要领域：三大领域。《意见》指出，要围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。实际上，明确了基层协商三大领域：经济社会发展领域、重要民生领域、社会稳定领域。

    4.发展基层协商民主的制度内涵：五个环节。《意见》提出，从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，注重五个环节：制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。

    （二）各地发展基层协商民主的探索及启示

    十八大以来，许多地方开展了基层协商民主制度化建设试验，努力探索有效的基层协商民主形式。

    1.四种做法。一是政协下乡。以湖南湘潭为代表。政协组织延伸到乡镇一级。二是人大吸纳。以浙江温岭为代表。以乡镇人大为主体，将民主恳谈的形式吸纳到人大会议中，推行参与式预算改革。三是整合参与。以浙江杭州为代表。在镇改街道建立民主协商议事会议，整合履行以前镇党代会、人代会以及政协联络工委的职能，为基层参与搭建平台。四是民主上行。以四川彭州为代表。在村议事协商会良好运行的基础上，在乡镇成立社会协商对话会。

    2.四大启示。一是必须坚持基层协商民主的制度化、规范化、程序化。尽管各地做法不一，但都以县（区、县级市）为主体出台了相应的制度文本，实现县域内基层协商民主的制度化、规范化、程序化。二是必须坚持符合上级要求和适应本地需求相结合。上述各地的探索并非空穴来风，而是有其深刻的历史和现实背景的，都是在结合本地实际情况的基础上贯彻中央精神的典范。三是必须坚持党政主导与社会自治相结合。中国基层协商民主的发展是自上而下和自下而上两种力量良性互动的过程。对伴随经济社会发展而来的民主需求，党委政府要尊重民意，积极支持和加以引导。四是必须坚持科学设计制度和提升主体能力相结合。面对社会的民主需求，党委政府不仅要提供协商民主的制度供给，而且要提高协商主体（包括政府在内的各方）的协商能力。

    二、九龙坡区基层协商民主发展的现状与问题

    九龙坡区在发展基层协商民主方面有较好的基础。如石板镇实行的重大事项“五方代表”票决制度、金凤镇的“五访五事”群众工作法、含谷镇的村级财务质询制度等，都取得了较好的效果。当然，由于这些制度建立之初并没有从协商民主的角度来思考和设计，因此简单地从协商民主的角度来评判它们可能有失偏颇。但反过来讲，也只有从协商民的角度来检讨这些制度，才能发现它们的不足及改进的方向。

    （一）发展不平衡

    一是区域发展不平衡。石板镇等少数镇在基层协商民主的推进方面影响较大，但在实际调研中发现他们对协商民主也只是停留在自为而非自觉的状态。石板镇尚且如此，更别说其他乡镇、街道、自然村、社区对协商民主的实践和认知程度了。

    二是层次发展不平衡。按照中央的《意见》，基层协商包括三个层次：1.乡镇、街道的协商，2.行政村、社区的协商，3.企事业单位的协商。我区在村社层次的协商做得要好于其他两个层次。就石板镇而言，截至目前共举行重大事项协商票决32次，但镇级事项只有5项，村级事项占绝大多数，可见村级的协商好于镇级。

    三是领域发展不平衡。由于议题范围缺乏规范，因此在实际工作中存在“选择性协商”的现象。即领导往往将那些不太重要、争议不大的议题拿出来协商，而许多重要的、有争议的议题则不协商。

    （二）制度化水平低

    一是制度规范数量较少。就现有基层协商民主实践来看，有明确的制度文件的比较少。如石板镇只有两个成文的制度，即《党务公开直通车制度（院坝协商制度）》和《重大事项“五方代表”票决公开制度》。而浙江余杭的街道民主协商议事会议制度已形成一套制度体系，印制成册的《余杭区仓前街道民主协商议事会议试点工作资料汇编》，明确了民主协商议事会议代表的构成与职权、会议三大运行规则和八项基本工作制度。

    二是制度权威性不高。一方面体现为基层协商民主的相关制度的执行落实往往打折扣，常常因基层主要领导人及其意志的变动而变动。另一方面体现为相关制度的制定主体级别不高。上述四个外地案例中，基层协商民主的相关制度都是县级以上党委制定的（如《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》、《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见》）。而我区区级层面尚未出台相关意见和制度。

    三是制度设计不合理。如石板镇《重大事项“五方代表”票决公开制度》实际上是适用于镇和村两个层级，但在制度上并未明确区分。实际上镇、村开展协商民主的法律依据和政治属性是不同的，乡镇开展协商是依据国家机关的相关法律，属于国家民主范畴；而村社开展协商民主是依据《村民委员会组织法》，属于村民自治范畴。再如“五方代表”的比例确定并无明确依据，群众代表比例偏低，有精英把控协商之嫌。

    四是制度精细化不够。还以石板镇为例，《重大事项“五方代表”票决公开制度》文本只有七条八百余字，大致明确了协商票决的范围、主体、程序。但对特别关键的关于议题产生办法、协商票决结果运用的规定缺失。相比而言，四川彭州的制度精细化值得借鉴，印制成册的《彭州市社会协商对话工作手册》包括了协商会成员投票表、登记表、花名册、通讯录、议题收集表、协商意见表、协商共识表决票、表决结果汇总单、协商共识处理表等细节性规范。

    （三）动力不足

    一是认识不到位。一方面，领导干部普遍协商意识不强。许多领导干部习惯自己说了算，不愿协商；一些领导干部决策做事不公，不敢协商；一些领导干部长期忽视群众工作，不会协商。另一方面，群众主体意识不强。协商民主本质上是还权于民，让民做主。但很多时候群众参与热情不高、协商质量不高。

    二是制度供给不到位。目前基层协商民主的制度供给远远不够，使协商民主的操作无法可依、无规可循，也影响了基层领导干部开展协商的积极性和主动性。可以总结为“三无三少”现象，即无固定机构、无固定制度、无固定工作场所，参与形式少、参与群众少、工作人员少。

    三是保障不到位。实践证明，基层协商民主的开展成效与一个地方的领导有极大关系。领导给力是基层协商民主发展的坚强保障。一些领导对协商民主热情不高、决断力不够，使得协商民主建设的上下联动不够、保障乏力。

    三、推进九龙坡区基层协商民主发展的对策

    中央将协商民主定位为群众路线的政治领域的重要体现。从贯彻群众路线的角度看，基层协商民主的形式相当丰富，如信访渠道、党政联席会、党政联席扩大会、院坝座谈会、专题协商会、民主生活会、民意征集直通车、一事一议、八步工作法等。但这些形式还不够。按照中央的要求，实际上是要建立一种机制来整合这些既有形式，让这些形式“不流于形式”而是真正发挥作用。就此而论，上述其他地方的探索实践有另起炉灶之嫌，它们基本都建立了新的组织机构。而九龙坡区石板镇的“五方代表”协商制度实际上整合发挥了多种机构（镇党代会、镇人代会、村自治组织）和现有协商形式（民意直通车、一事一议、院坝座谈会）的协商功能，可能与中央的精神更为契合。因此，建议以石板镇“五方代表”协商制度为基础，加快推进九龙坡区基层协商民主发展，努力打造具有鲜明特色的基层协商民主的“重庆样本”。

    （一）整合完善基层协商平台，畅通协商民主渠道

    要加快整合完善基层协商民主包括村社、镇街、企事业单位三个层次的协商平台。在村社层面，要整合原有的院坝会、一事一议、村级财务质询等协商形式，搭建村社协商议事会平台，吸纳村社党组织、自治组织、业主委员会、物业公司、农村集体组织、农民合作组织、驻村社单位及其他各类社会组织、村居民代表、外来务工人员等多元协商主体参与。在镇街层面，以石板镇“五方”代表协商制度为基础，搭建镇街协商议事会平台，吸纳镇街党政组织、群团组织、党代表、人大代表、各村社代表、驻镇街单位、企业及各类社会组织广泛参与。在企事业单位层面，要整合职工代表大会等形式，搭建企事业协商民主议事会平台，吸纳企事业单位党组织、行政组织、工会、职工代表、劳动行政部门等主体参与。要建立跨区域跨单位的重大问题民主协商联动平台，实现协商议题有效解决。

    （二）科学设计基层协商制度，规范协商民主机制

    要贯彻落实《中共九龙坡区委关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对基层协商制度作出具体规定。特别要对议题范围、议题产生办法、协商代表产生办法及其构成、协商程序、协商结果运用作出具体规定。可以考虑对议题范围和协商代表设置必选项和可选项。就目前各地的探索实践来看，议题范围主要包括以下几类：涉及本区域（单位）年度工作报告的制定和讨论；本区域（单位）发展战略和规划的制定和调整；本区域（单位）重大项目建设和推进；本区域（单位）重大民生实事的提出和建设情况；本区域（单位）财政预决算的制定和实施；本区域（单位）干部队伍建设和工作效能情况；代表意见建议及群众关注的重大信访问题和办理情况。石板镇协商代表一部分是固定的，一部分因事变动的，这种做法值得肯定。

    （三）加快培育基层协商主体，提高协商民主质量

    要重视对协商主体的培育。要加强基层党组织建设，充分发挥“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”，着力提高基层党组织开展民主协商的能力。要积极推进自治组织去行政化，完善“居民自我管理、自我教育、自我服务”的居民自治机制。镇街党政组织要积极构建“政府主导、社会协同、公众参与”的官民共治机制，进一步强化社会管理和公共服务职能。大力培育社会组织，通过政府购买服务的形式，鼓励社会组织在社区公益服务领域发现需求、创新服务项目。扶持一批有能力、讲诚信的公益性社会组织，引导社区社会组织良性发展，形成社会、居民共同参与的和谐局面。要开办协商民主专题培训班，对基层领导干部和协商代表进行定期培训，提高他们的思想认识和协商能力。

    （四）积极建设基层协商文化，优化协商民主环境

    要广泛宣传发展基层协商民主的重要意义和目标要求，广泛收集民意、尊重民意、集中民智，营造良好的社会氛围和发展环境。在制定基本制度和实施方案的基础上，积极开展试点，及时总结经验进行宣传和适时推广。要通过加强领导和制度考核促进基层协商文化发展扩散。要加强领导，将发展基层协商民主列入各级党委（村党组织）的重要议事日程，落实责任。要制定对基层开展民主协商的考核办法，如可以要求制定年度协商计划，镇街每半年至少召开一次民主协商会，村社每月至少召开一次民主协商会，并纳入政绩考核体系。

    本文系国家社科基金项目《国家治理视域下的基层协商民主机制研究》（批准号：14XZZ002）的阶段性成果。

    作者单位：重庆市九龙坡区含谷镇

    责任编辑：宋英俊