我国农业体制改革探索
刘巍+孟奎
[摘 要]党的十八届三中全会为我国未来一段时间的农业改革提供了一种完全不同的思路，即充分地发挥市场的决定性作用，更好地发挥政府的作用将成为我国未来农业改革的新路径。本文在此基础上，围绕着市场与政府的关系为我国未来农业改革提出了几点建设性提议。未来我国农业改革重点在于如何更充分地发挥市场的作用，让农产品和农业生产资料的配置更好地由市场来决定，同时限制政府过多的职能，让其在最基本职能上更好地发挥其作用。
[关键词]农业发展；农业改革；市场；政府
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）09-0047-05
农业、农村与农民问题关系整个国民经济的健康发展与社会主义事业的全局，是整个经济体系的基础，长期以来一直受到党和国家的高度重视。但是，随着我国工业化、城市化进程的加快，人口结构的变化，现在农业发展中遇到了许多瓶颈性的制约，严重阻碍了我国农业的进一步发展。党的十八届三中全会又一次把农业发展放到了重要的地位，预示着我国的农业改革将会出现全新的局面。本文在解读党的十八届三中全会精神的基础上，分析我国农业发展的现状和更深层次的制约因素，对我国未来数年农业改革的思路提出了自己的见解。
一、我国农业发展的现状与制约农业发展的因素
1978年党的十一届三中全会之后，我国农村逐步放弃了原有的集体生产方式，实行了家庭联产承包责任制，在这之后的上世纪80年代我国农业出现了一段高速增长时期，这一时期农业产出增加、农民收入增加、农村各项建设也出现了可喜的变化，但这一时期持续了不到十年。从上世纪80年代中后期开始，我国农业进入了缓慢发展阶段，特别是进入新世纪我国农业发展的速度与工业相比差距越拉越大。而最近几年我国农业又呈现出许多新的特征，这些特征决定了我国今后农业改革的方向和举措。
（一）“后刘易斯时代”即将来临
劳动力是生产中最活跃的因素，判断一国经济形势首先要对其劳动力的结构做出基本判断。我国在1978年改革开放之后，大量农村剩余劳动力开始向城市转移，这一过程已经持续了30多年，我们现在离“刘易斯拐点”越来越近，即将进入劳动力普遍短缺的“后刘易斯时代”。虽然，国内经济学界对我国是否跨过“刘易斯拐点”进入“后刘易斯时代”有着不同的判断，但是从近期我国的统计数据出发，可以判断我国劳动力转移的“刘易斯拐点”即将来临，或者说我国的劳动力已经进入了“刘易斯转折时期”。做出这种判断主要依据有两个：一个就是从2006年开始出现的普遍的“用工荒”，一开始这种用工荒出现在珠三角地区，最近则成为一种普遍的现象，整个东部相对发达地区都不同程度上出现了用工荒。虽然2008年在国际金融危机的影响下，“用工荒”有所缓解，但是随着2009年我国成功走出危机，我国出现了比2008年之前更为严重的“用工荒”；另一个就是我国从2006年起持续多年的高通胀，如果扣除货币发行因素，我国最近几年持续的高通胀恰恰说明了劳动力成本的不断上升。根据国家统计局农调队对全国农民工工资的调查数据，1995年农民工的月平均工资只有400多元，到2005年上涨到861元，用了十年时间翻了一番。而到了2010年农民工的平均工资达到了1690元，只用了五年时间就翻了一番（蔡昉，2007）。而在这一时期其他商品的价格并没有出现如此幅度的上涨，可见劳动力的相对价格在不断地提高。当然也有一部分学者认为我国真正的“刘易斯拐点”还没有到来，农村仍有相当多的剩余劳动力，但是由于制度因素的制约，这些劳动力暂时得不到释放。“用工荒”和持续的高通胀则正是制度因素造成的，如果继续进行体制机制方面的改革，则农村的劳动力会得到进一步的释放。这种判断也有其科学性和合理性，但是，我国农村现有剩余劳动力的不断减少确是一个不争的事实，即使“刘易斯拐点”还未到来，但我们现在可以说已经处在了“刘易斯转折时期”，劳动力全面短缺的“后刘易斯时代”也不会太远。
（二）我国农地撂荒现象严重
与农村劳动力全面短缺的“后刘易斯时代”相伴随的是我国严重的农地撂荒现象。我国农地撂荒现象在上世纪90年代就已经开始出现，最近几年呈越来越严重的趋势。据统计，我国耕地面积总共18.26亿亩，从2000年开始到2007年平均每年撂荒耕地达0.265亿亩，而且耕地面积连续六年持续下降。2007年后虽然在国家相应政策的鼓励下某些耕地得到了复垦，但就全国而言总体撂荒现象仍然十分严重。农地撂荒原因众多，最重要的是“刘易斯拐点”的到来，农村青壮年劳动力离开农业转移到工业和第三产业；当然最根本的原因还是农业收入过低造成的，从事农业收入远远低于进城务工的收入，所以农民务农的积极性很难得到调动，土地撂荒是必然的现象。
（三）我国农业生产现代化水平仍然很低
农业生产现代化是现代农业最重要的标志，其中农业生产的机械化水平和高新技术在农业生产中的运用则是农业生产现代化的两个重要指标。当前，就全国范围来看我国的农业机械化水平仍然较低，且各地区之间的分布并不均衡，在我国的东北地区和新疆的国营农场机械化耕作水平相对较高，而在其他大多数地区则仍然处于机械化程度很低的水平，有的地区甚至还处于精耕细作的手工耕作生产状态。而高新技术在农业生产中的运用则更是集中在少数地区。农业生产的现代化水平低已经严重制约了我国农业生产的竞争力，我国现已加入世界贸易组织，农业生产将面临着来自欧美等发达国家农产品的竞争，现有的农业竞争力必然受到来自国外更高生产力的冲击。在当前农村人口锐减的情况下，农业机械化替代人工劳动已成为必然的趋势，不但生产过程中需要提高机械化水平以减少劳动力的使用，而且劳动力成本上升也为机械代替劳动提供了可能。但是，在我国却出现了一种矛盾的现象，一方面我国农村劳动力日趋减少，另一方面，我国农业生产的现代化水平却不见提高，农民宁愿将土地撂荒，也不愿提高农业生产的机械化水平。
（四）农业相关产业集群发展水平落后
不但农业生产本身处于相对落后的传统农业阶段，而且与农业相关的产业集群发展水平也相对滞后。主要体现在农产品深加工产业不发达，许多农产品没有经深加工就直接流入市场，不能满足现代市场的需求，导致利润增值空间狭小。即使某些产品进行了进一步的加工，但其加工程度也不深，附加值仍然不高。另一个重要的表现就是农产品及其相关产品销售渠道不畅通，农产品从农户到市场需经过的流通环节过多，农民在流通环节受到严重的盘剥，结果是城市农产品价格居高不下，而同时农民收入却提高缓慢。此外，还有一个表现就是与农业生产相配套的服务业发展滞后，虽然面向生产的相关服务业发展已经比较完善，但是面向市场的农产品相关服务业却非常滞后，结果造成农业生产不能完全与市场需求对接，产品不能满足市场需求，市场价值不能充分实现。
二、党的十八届三中全会提出的农业改革基本精神
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从十六个方面为我国进一步深化体制改革指出了方向，其中针对农业和农村发展中所遇到的制约瓶颈，《决定》的第六部分健全城乡发展一体化体制机制从四个方面为我国将来农村和农业改革勾勒出蓝图。除了第六部分之外，《决定》的其他部分也在字里行间为未来我国的农业体制改革提供了全新的改革思路。
《决定》明确提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一全新的提法为我国未来经济体制改革指明了方向，也为我国农业和农村改革指明了方向。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”，社会主义新农村建设和农业现代化改革也必须遵从这条规律。所以我国未来农村与农业改革必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动农产品和农业生产资料依据市场规则、市场价格和市场竞争原则进行配置；政府的职责和主要作用是保持主要农产品供求的基本平衡以保障国家的粮食安全，加强农村基础设施建设以弥补市场失灵，优化农村公共服务以促进农业的可持续发展，再就是保障市场公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序。
三、深化我国农业体制改革的方向与举措
我国农业改革具体可以从市场和政府两个方面着手进行，一方面坚持市场化改革的方向，完善农产品市场和农业生产资料市场，放权给市场，让市场真正发挥在资源配置中的决定性作用；另一方面，要约束政府权力、规范政府行为，把政府伸长的手缩回来，把政府没做到的事做到位，既要减少政府的过度干预又要克服政府监管缺位。
（一）深化农村市场化改革，完善农产品和农业生产资料市场体系
坚持市场化改革的方向、加强市场在资源配置中的决定性作用是党的十八届三中全会确定的未来改革的方向，也为未来农业改革提供了最好的指导和全新的思路。市场巨大的力量早已为世界各国经济发展所证实，也被我国市场化改革35年的成就所证明，在此无需过多说明。如何才能更好地发挥市场的功能，让市场在资源配置中发挥决定性作用才是我们所要考虑的问题，这才是我国农业改革所面临的最为重要的议题。
1.建立统一开放、竞争有序的农产品市场体系和农业生产要素市场体系，完善农产品价格形成机制，在主要农产品保护价的基础上发挥市场对农产品价格形成的决定性作用，通过市场的力量调节农民的生产行为，既要保证农业稳产增产又要保证农民稳收增收。同时，要建立农业生产要素自由流动和平等交换的现代市场体系。促进劳动、资本和土地等生产要素在城乡之间和地区之间自由流动，破除各种双向的市场壁垒，破除各种因户籍或者所有制而人为造成的市场分割，既要促进农村劳动力和土地等要素向城市流动，也要鼓励城市工商业资本和各类人才向农业生产流动。同时，要给予市场在要素定价上的决定权，做到同等要素同等价格，要让各种生产要素通过市场竞争实现其价值，而不能因其身份或所有制性质而受到不同的待遇，获得不同的价值。
2.构建新型农业经营体系，实现农业生产经营主体多元化。市场的力量来自市场主体活力的迸发，发挥市场在资源配置中决定性作用的关键就是要建立多元、平等的市场主体，激发各个市场主体的积极性和创造性。我们在坚持家庭经营在农业中的基础性地位的同时，要推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等其他农业经营方式的发展，逐步实现农产品生产经营主体的多元化。鼓励各种农业生产经营主体在市场上公平竞争，通过市场竞争由市场选择出最有利于农业生产经营主体，即通过市场力量选择最有利于农业生产的经营模式。建立、健全各种市场主体的进入与退出机制，尊重市场优胜劣汰的选择权，对于那些不适应市场要求、不适应现代农业生产的经营主体要通过市场自然淘汰，政府在这一过程中应做好相应社保工作，而不应干预市场对经营主体的选择，更不应先入为主的确定某种农业生产经营模式或者确定某种生产经营主体。同时还要适时引导和鼓励城市工商企业进入农业生产领域、发展农业生产，一方面为农业生产引入全新的生产经营模式，另一方面扩展农产品销售渠道、加速农产品流转速度，进一步增加农产品的市场价值。
3.赋予农民更多的财产权利和自由权利，并保障这些权利充分实施。“产权是所有制的核心，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”是党的十八届三中全会提出的对产权保护的要求，这一要求要在农业改革中得到完全落实。产权的严格保护和自由流转是市场力量得以发挥的前提，也是激励人们生产积极性的必要条件，没有产权一切经济活动无从谈起。一是赋予农民更多财产权利，建立农村产权交易市场，推动农地产权流转交易公开、公正、规范运行，这不但是激励农民生产、增加农民收入的基本举措，也是实现农业现代化的必然选择。而在所有产权中，农地产权的确定与自由流转最为核心、最为关键，也是最难啃的硬骨头，所以确定农民对土地的产权，并让其在土地市场上自由流动将成为下一步农业改革的重中之重。农地的确权和流转已经在四川、安徽等地试行，并取得了非常好的效果，基本上是成功的。在未来的改革过程中应该将之前成功的经验向全国推广，加快对农村土地的确权和流转市场的建立，让土地这一农业生产最根本的要素充分流动起来，让这一要素集约到最具生产力的生产者手中，让这一要素发挥其最大的价值、创造最多的社会财富。二是在赋予农民更多财产权利的同时，要赋予农民更多的自由权利，不受身份地位的约束，让劳动力这一生产要素也能够自由流动起来、迸发其活力。现在约束农村劳动力自由流动的主要是与社会福利和生产资料分配相挂钩的户籍制度，这一户籍制度违背了市场竞争的最基本原则--公平原则，同样的劳动力在相同的市场中却不能以相同的条件进行竞争。户籍制度人为地增加了某些人的竞争成本，这实际上也是在人为地保护落后。竞争的不公平不单单影响到社会公平正义，同时也影响到了经济运行的效率，某些高效率的生产要素由于竞争能力受到人为的抑制而得不到最充分的利用，这就成为整个社会的一种损失；而同时，许多低效率的要素由于受到了人为的保护而不能被市场所淘汰，耗费较多的资源却只能发挥较小的效力，这又成为了社会的一种损失。可见，加快户籍改革，给予农民更多的自由已经势在必行。要使得户籍与生产资料分配和社会福利分配相脱钩，砍掉户籍身份背后的利益链条，使得户籍单纯的成为一个人的身份代表。加快人口由农村向城镇的流动，除了极个别特大城市实行人口规模控制外，可以放开其他中小城市和城镇人口落户的限制。同时，对劳动力的双向流动不应给予过多限制，在土地产权确定清晰的条件下完全可以放开劳动力的双向流动，让农民有更多机会进入城市工作，也不限制市民进入农村从事农业生产。
4.扩大农业对外开放，让资源在更广阔的市场中得到配置。进一步扩展农业对外开放的广度和深度，统筹国内国外两个市场、利用国内国外两种资源。一方面要“请进来”，允许外资进入农业生产领域以及相关服务领域，特别是引导外资投向现代农业生产领域。不但要允许外资进入农业加工、销售、物流领域，也要允许外资进入农业基本生产领域，以充分利用国外先进的农业生产技术和农业经营管理经验。在保障国内土地产权和基本用途的前提下，充分利用国外资本和技术，进一步解放我们的生产要素，全面促进生产力的发展。另一方面我们还要“走出去”，参与国际农产品的竞争。农产品地域特点明显，这天然的形成了农产品之间的比较优势，各地应该完全可以利用这种比较优势发展具有本地特色和比较优势农产品，鼓励该种产品出口，参与国际市场竞争，在更广阔市场中实现更高的价值。
（二）政府回归其基本功能，更好地发挥其作用
农业改革肯定离不开政府的作用，但是政府发挥其作用要受到边界的约束，不能把手伸得太长、伸得太广。政府应发挥其最基本的功能，把那些本可以由市场完成的事情交还给市场，把自身最基本的功能扎扎实实做到位，做到既不越位也不缺位。
1.政府应该回归其基本功能，做好“三基”工作，即加强农村基础设施建设，提供农村基本公共服务，完善农村基本人才培养。农业基础设施建设是实现现代农业的重要物质条件，包括水利、道路、管网在内的农业基础设施具有典型的正外部性和公共产品的性质，市场很难提供这些基础设施的供给，只能由政府来供给。现在除了水利工程和道路交通等关系生产的最基本基础设施外，下一步重点应该加强农村各种通信网络建设，特别是Internet网络建设，要让每户农民都能在家中使用Internet网络主动获取信息，与其引导农民生产，不如给农民以更多的信息，让农民自己选择最有利的生产方式、获利最大的产品、最便捷高效的销售渠道。
对于农民和农业生产所需的各项服务，我们也要按照市场和政府分工的原则，分级分类采取不同措施。对于具有全局性的和正外部性的公共服务仍需要由政府提供，比如基本农业技术推广、动植物检验检疫与疫病防控、农产品质量监督检查、气候等与生产密切相关的重要信息的预测预报以及农村的基本医疗服务等，这些服务关系整个农业生产的全局，不仅仅有利于某个农户而且有利于整个农业生产，应由政府来提供。而对于与农产品生产经营相关的市场需求的信息、流通方式的改进、运销环节的节约则应完全交给市场提供，可以鼓励成立专业的信息咨询公司、专业的农产品物流公司、农民经纪人、以及农村的龙头企业提供上述服务。
教育是国家可持续发展的基础，更是农业现代化建设的基础，具有极强的外部性，办好教育是政府义不容辞的责任。加强完善农村义务教育、保障困难家庭儿童、留守儿童和女童的义务教育应该是地方政府必须办好的事情。此外，健全农民的职业教育、加强农民的技能培训、广泛培养农村的基础实用人才，这些也是政府需做好的。
2.调节主要农产品供需基本平衡，保障国家的粮食安全。农业生产受自然条件影响大，农业经营所承担的风险也相对较大，主要农产品产量波动也较大，这种高风险一方面影响到农民收入的稳定，另一方面则给国家的粮食安全带来威胁。所以政府应该在调节农产品市场供需平衡、平抑粮食产量波动和保障国家粮食安全方面发挥其作用。一方面政府通过最低保护价收购主要农产品，保证农民在丰年增产也增收。农产品是生活必需品，其需求价格弹性非常小，这决定了在丰收年份其价格下降幅度要大于增产幅度，而在歉收年份其价格上涨幅度要大于减产幅度。农产品的这些特性决定了农产品收成的小幅波动就会引起粮价和农民收入大幅度的波动，为了抑制这种波动，政府应该通过主要农产品最低收购价来保障农民收入的稳定，保障其在丰收年份收入不降低。同时，完善主要农产品国家储备制度，健全国家粮食安全保障体系，通过储备粮调节市场供给，保证主要农产品供给的相对稳定，从而保证市场预期的相对稳定，进而保证整个价格体系的相对稳定，以此来促进整个宏观经济环境的稳定。
3.完善农村金融体系与保险体系，建立与现代农业相适应的农村现代金融制度。要逐步放宽农村金融的准入门槛，建立起商业金融、合作金融和政策金融相结合的农村金融体系。加大对农村金融政策的支持力度，特别是加大对现代农业的金融支持，引导更多的社会资金和金融资本投向农业生产。拓展农业发展银行支农惠农的领域，加大政策性金融对现代农业开发和农村基础设施建设中的资金支持。鼓励引导发展多种形式的新型农村金融机构，允许民间资本发起设立以服务农村为主的地区性中小金融机构。建立健全农业保险体系，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾保险分散机制，把农民因自然灾害所造成的风险降到最低。加快农村信用体系的建设，在赋予农民更多财产权利的同时，建立新的信贷担保机制，让农民更多的财产可以承担质押、抵押、担保的功能，扩大农民可担保的范围。
未来一段时期的农业改革，要紧紧围绕市场在资源配置中发挥决定性作用和政府更好发挥作用这一总体思路进行。要让市场发挥其决定性作用，赋予农民更明确的产权和自由，放开竞争让市场主体更加多元化，最终还是要让市场在农产品和农业生产要素价格形成过程中发挥其决定性作用。要限制政府的功能，让政府在其最基本功能上更好地发挥作用，让政府在市场不能发挥作用的地方发挥其作用，保障“三基”建设，保护国家粮食安全，促进农村金融体系的建设。
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责任编辑 魏亚男
