审判权运行机制改革的思考与实践

    杜俊峰

    [摘 要]按照最高人民法院关于审判权运行机制改革的总体要求，结合葫芦岛市中级人民法院审判权运行机制改革实践做法，进一步思考今后改革的方向，探索出了可复制、可推广、可借鉴的经验和做法。

    [关键词]审判权运行机制改革；背景；实践做法；思考

    [中图分类号]D915.16 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）09-0034-05

    审判权作为国家司法权的重要组成部分，是一种中立性、正当性和终极性的权力，对纠纷的裁判具有终局性和权威性，其如何运行，往往代表着依法治国的程度和水平。人民法院是国家审判机关，要维护诉讼当事人的合法权益，有效化解社会矛盾，实现公平正义这一司法审判的价值目标。建立一套科学、完善的审判权运行机制，保证审判权及时而又恰当地行使，对于减少涉诉信访案件，促进社会和谐，推进依法治国的进程，具有十分重要的意义。

    一、审判权运行机制改革的背景

    改革开放以来，中国经济总量增长迅速，社会生产力、人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平有了新的提高，综合国力、国际竞争力、国际影响力不断增强，经济与社会等各个领域都发生了历史性的变化。与此同时，不同的经济与社会组织对现行的司法制度有了新的更高的要求，现行的司法制度与人民群众对公平正义的需求不相适应也日趋明显。在这样的历史背景下，党的十五大报告提出，推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。由此，拉开了我国历时十五年的司法制度改革序幕。最高人民法院先后出台了三个五年改革纲要，对司法改革进行总体部署和安排。司法人才的积累及素质提升、法律制度的修订和司法程序完善、现代司法理念的培养和对司法规律的理解与接受度都有巨大发展。十几年的改革探索，赋予了法院难得的发展契机，但与形势发展不相适应的诸多因素一直没有得到有效解决，严重制约法院自身发展：一是体制性、机制性矛盾始终没有很好解决，法官队伍素质良莠不齐，案多人少矛盾突出，难以突破法院现代化建设的瓶颈；二是为执行、信访问题所扰，人民法院司法公信力建设受影响；三是审判权容易受到干预，司法审判权独立性不足。在高度行政化、等级化的司法管理系统中，法官难以独立于组织、组织难以独立于上级、上级难以独立于民意。[1]不断升温的“民意绑架司法”现象，给法院公正审判带来压力和影响，极大损害了法治意识形态。

    习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”也正是在这样的历史条件下，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“健全司法权力运行机制”，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。这是在新的历史条件下，党对进一步推进司法机制改革做出的全新的、明确的部署和安排。根据2013年10月18日最高法院印发的《关于审判权运行机制改革试点方案》（下称“最高法院改革试点方案”）的试点要求，本次审判权运行机制改革要解决的主要问题：如何准确界定审委会、合议庭、独任法官等法定审判主体之间的关系，如何科学划分审判权与监督权、管理权之间的界限，如何在确保依法独立公正地行使审判权的前提下实现有效的制约监督。[2]葫芦岛中院经最高人民法院批准，作为全国审判权运行机制改革试点单位，今年初在全国中级法院中率先推开了此项改革。

    二、审判权运行机制改革的主要内容

    （一）以提高审判效率、明确责任为目标，减少管理层级，创新审判组织模式

    长期以来法院内部呈现审判主体多重化、审判组织层级化的特点，在人民法院内部，审判员、合议庭、庭长、副院长、院长和审委会都有“审判权”，均是权力行使的主体。而且，这些主体可以对同一个案件享有“同一”审判权。合议庭（独任审判员）审理案件后，要经过审判长、副庭长、庭长、副院长的层层审批，重大案件要提交审判委员会讨论。审判组织运行的层级化，增加了案件处理环节，延长了审理周期，降低了审判效率。同时，法院内部层级过多，案件层层把关导致权责配置失衡，责权不分、追责不利，降低了法官风险意识、责任意识。一旦出现错案，因各主体职责不明，责任难以划分落实，集体负责变为集体分责、无人负责。因此，人民法院应如何公正高效行使审判权是改革的核心问题。

    （二）以实现“去行政化”为目标，科学配置界定权力，创新审判权运行模式

    目前，在绝大多数国家，审判的内部独立已基本上不成其为问题，司法公正也已在诉讼程序设计中基本满足。我国的情况则有所不同，虽然诉讼程序设计基本上满足了公正的要求，但内部独立一直是困扰法官们的一大难题。因此，审判权运行机制改革的重要目标之一就是解决法院的内部独立问题。换句话说，我国当前的审判权运行机制改革便成了去除审判活动的“行政化”、促进内部独立为主调的改革。[3]法院内部金字塔式的权力设置模式、官本位的思想使得院长、庭长基于领导地位强调领导权威，强化行政化决策方式，造成机构职责与个人职权混淆，分管领导管人、管案、管事集于一身，审判权、审判管理权、行政管理权界限模糊。审判组织运行的行政化，致使法官、合议庭几乎丧失了对案件的决定权，而那些审批环节的人员未参加审判，却有权对案件处理结论提出指导性甚至指令性意见，违背诉讼法原理上的直接言词原则，形成类似行政首长审批制的管理模式。案件裁判及其他决策过程不公开，缺乏透明度，导致案件审理的神秘化，容易引发当事人暗箱操作的质疑，也易因办案人员与审批领导看法不一致而产生内耗。

    为实现审理权和裁判权统一，必须做到“让审理者裁判，由裁判者负责”，逐步消除审判权运行机制的行政化问题。葫芦岛中院在改革中重新界定合议庭、审判委员会职权范围和职能分工，规范运行机制，理顺各审判主体之间关系，形成以合议庭为主体的审判权运行模式。

    （三）以实现“权责统一”为目标，创新监督管理模式

    “放权”不等于放任。如何实现有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的审判权保障监督运行机制，确保各审判组织依法公正、独立行使审判职权，充分调动法官办案积极性，实现法官“权责统一”。过去院、庭长审批和把关的权力运行模式无疑在监督案件质量上起到了重要的作用，那么在法官素质参差不齐的情况下，在取消行政化审判管理背景下，谁来有效监督主审法官和合议庭？如何改变过去评查案件的运动式非常态化和人为主导的非权威性，有效地克服查而不追、追而不处、处而不严等问题？基于以上问题，必须建立适应新的审判运行机制的监督制约机制，从制度设计上预防、监督法官不当行使审判权，将“以人直接管人”转变为“以制度约束人”的监督方式。

    （四）以服务审判中心工作为目标，集约化整合行政政工后勤管理职能

    法院应以审判工作为中心，综合行政部门应围绕服务审判工作设置职能。长期以来，人民法院存在部门多，职能分散，工作效率不高的弊端。很多具有审判资格和审判经验的法官长期从事辅助、服务工作，大量占用了审判资源。为实现让优质的司法资源从办公室回归法庭，提高办案法官比例，通过导入竞争和淘汰机制逐步把审判权集中到优秀法官手中，葫芦岛中院对行政、政工、后勤管理等部门进行充分整合，将审判管理办公室与研究室职能合并，计财处与技术处职能合并，法官培训分院与法官管理处职能合并，成立司法政务，法官管理、党务及纪律监察，司法事务（财务）三大管理委员会，相关行政事务通过委员会研究、决策。机构职能整合后，更多的优秀法官充实到了审判一线，办案法官人数达到法官总数的80%以上，最大限度地集中了审判资源。

    （五）以明晰身份定位为目标，探索实行人员分类管理模式

    徒法不足以自行。科学而又合理的法官制度是一个国家司法权力运行良好的必要条件。[4]在法院内部，有很大一部分优秀的法官被裹挟进了行政事务中，为服务行政而成为实际的冗员。遵循司法规律，对法院工作人员职业化分工，是审判权运行机制改革的基础性工作。只有突出法官的主体地位，才能提高法官职业尊荣；只有合理进行人员分类，才能人尽其职。根据工作职责和分工，葫芦岛中院将全院工作人员分为四大类：即法官、司法辅助人员（包括司法警察、司法技术人员、书记员）、后勤行政人员、社会化服务人员。法官根据其岗位不同，分为三类：办理诉讼、执行案件的员额制法官，办理信访、审判监督类案件同时从事案件评查工作的监督评查类法官，在与审判相关的综合、调研、管理岗位，以本职工作为主，同时办理少数案件的综合类法官。综合法官的设置一是为了合理改变法院内部案多人少的现状，二是由审判委员会委员担任审判长与综合法官组成合议庭审理部分案件，丰富了年轻法官的培养途径，为今后人员交流提供空间。明晰的人员分类，理顺了内部人员关系，为不同岗位法官正常交流奠定了基础，为各类人员搭建不同的发展平台，稳定了队伍，提高了责任心。

    三、审判权运行机制改革推进方法的思考与实践

    截至2013年，最高法院“三五纲要”确定的绝大部分改革目标已基本完成，但审判权运行机制改革一直处于摸索阶段，未得到实质推进。究其原因，法院内部长期固化的思想观念和已经形成的利益格局是改革的最大阻力，无法形成统一的思想认识；最高权力机关、政党、地方行政机关及社会舆论对审判权运行的影响，制约法院发展，没有形成良好的外部条件。为打破固有观念，统一改革认识，获得社会普遍支持，保障审判权运行机制改革工作稳步推进，葫芦岛中院确定了“科学设计，充分论证，民主决策，果断推进”的总体方针，并在实践中稳步推进改革工作顺利进行。

    （一）科学设计、民主决策

    2013年10月最高法院《关于审判权运行机制试点方案》文件印发以后，葫芦岛中院党组高度重视，立即在全院不同层面组织学习最高法院试点方案，深刻领会“健全司法权力运行机制”、“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革精神。从2013年11月份到2014年2月份，用4个月时间严格按照“最高法院改革试点方案”的要求设计了《关于审判权运行机制改革试点工作实施方案》。为了提高改革决策的科学性，改革方案在院党组、中层干部、全院干警各个层面进行反复论证和征求意见，先后修改十余稿。在制定改革方案过程中，充分发扬民主精神，让一线法官直接参与其中，表达自身诉求，成为改革的参与者、支持者、受益者，最终在全院上下统一思想，达成共识，形成积极参与改革的良好氛围。

    （二）阳光操作、全员参与

    审判权运行机制改革涉及审判权重新配置问题，直接关系到各个部门、广大干警的切身利益，牵一发而动全身，处理不好就可能引起队伍的不稳定，成为改革阻力。葫芦岛中院在人员调整交流过程中严格按照“最高院改革试点方案”和《公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的标准、程序进行。在原业务庭庭长转为审判长后，产生了13个空缺岗位审判长，为让更多的优秀法官能够公平地分享改革红利，在空缺审判长选任中引入以能力、业绩、干群投票为依据的公开竞聘。竞聘过程体现了公平、公正、公开的用人原则，虽然有个别原业务庭副庭长没有竞聘上审判长，但也坦然接受。在人员交流中，采取双向选择的方式，既尊重一般法官的交流意向，同时也赋予审判长一定的用人选择权，最大限度地调动广大法官工作积极性。改革后，全院人员变动比例超过七成，均得到合理有序稳妥安排，得到广大干警的理解支持。

    （三）承前启后，系统推进

    早在2012年，葫芦岛中院就开始进行诸多改革尝试，一系列改革措施与“最高法院改革试点方案”的要求高度契合。比如，推行院庭长带头办案制度，直接办理重大案件；改进信访工作机制，推行依法治访，实现信访动态化解；设立法官专业论证委员会，为案件决策提供参考性意见；改革审委会议事规则，减少上会案件数量，实行预表决制度；探索法官员额制改革，合理调配审判资源。本轮改革在设计思路上和推进方向上充分考虑各项工作的前后衔接问题，考虑各个环节之间的系统性问题，递进式配套推进，保证改革工作平稳顺利完成。

    （四）争取支持，稳步前行

    葫芦岛中院从改革伊始就积极争取上级法院和地方党委、人大、政府的支持、指导和帮助。在制定试点方案过程，及时向市委、市人大、市政法委、市委组织部等报告改革意向，听取意见。在最高法院的改革框架下，不突破现有法律规定，积极争取在人事任免、法官职级待遇等方面的政策支持，最大程度获取改革资源。改革中，葫芦岛中院对选任的审判长，职级待遇实施“两步走”和“双轨制”。“两步走”是指第一步先按照试点方案完成权力分配和机构人员调整，担任审判长的法官享受本院中层正职待遇。第二步随着改革的深入和配套措施的跟进，再对法官职级待遇逐步理顺。“双轨制”是指对原任的庭长、副庭长，市人大同意暂不做法律职位任免，档案冻结，待司法体制改革后一并理顺。新任审判长因无规定须报人大常委会任命，只将选任情况报省法院备案。组织部门每年对法院正常的职级调整非领导职级晋升，仍按原方式执行。在全面实行省级以下法院人财物统一管理前，最大限度巩固、维护全体法官的切身利益。经沟通，葫芦岛市人大、市委组织部同意对职级待遇改革实施“两步走”和“双轨制”。

    律师作为司法活动的重要参与者，其对司法改革中的问题和出路，不乏深刻的见解。作为法律职业共同体的一员，律师与司法制度有着天然的关系，忽视律师群体的意见，意味着忽视了其背后可能代表着的广泛的委托人利益。[5]在改革中，尊重律师的改革意见，建立法官与律师的良性互动机制，重视改善律师的执业环境，加大对律师群体的执业保障力度。同时，为了广泛凝聚共识，形成改革合力，葫芦岛中院与工作关系联系紧密的公安机关、检察机关、司法机关进行沟通，听取意见，落实配套措施，做好工作衔接，与其他司法机关形成相互支持、共同推进的局面，搭建改革推动者和社会各界之间的沟通反馈平台，增强社会参与度和认知度，保证改革沿着正确的方向有序进行。

    四、审判权运行机制改革的阶段性评估

    改革犹如小马过河，是老牛说的那么浅，还是松鼠说的那么深，只有自己亲自试一下才知道。任何一项改革都可能会面临复杂局面，存在不确定性和风险性。为此，葫芦岛中院做了大量改革前期准备工作，但在实践过程中，发现改革并没有想象的那么复杂，各项工作推进很顺利，没有出现任何大的问题，并取得了较好的效果。新的审判权运行机制实施后的第二季度，主要审判指标、审判组织功能、审判人员状态都呈现出积极变化，在全国范围内引起广泛关注，从外界获得良好反馈，得到领导机关的充分肯定。

    （一）审判效率显著提高，案件质量明显提升

    通过改革实践，葫芦岛中院月均结案数由改革前的150件左右上升至278件；调撤率由改革前的30%左右上升至40%，其中，副院长、审判长办案调撤率为43.6%，高于全院平均水平3.6个百分点；一审服判息诉率由2013年的66.36%上升至89.4%；信访投诉率由2013年的15.4%下降至7.94%；案件平均审理时间指数、平均执行时间指数均同比上升。

    （二）相关工作机制运行顺畅

    评查工作机制效果初显。程序评查合议庭通过评查、查摆、通报等形式及时发现案件的程序性瑕疵，有效提高了案件信息准确性、卷宗和法律文书质量。截止2014年6月份，程序评查合议庭已经对审、执结的872件案件1853册诉讼卷宗进行了程序评查，及时发现和更正了出现的各类程序瑕疵。实体评查合议庭已按照改革要求开始运行，建立了评查案件立案审查和流程管理系统，现已有9件诉讼案件进入实体评查程序。

    审判委员会讨论案件数量大幅减少，效率明显提升。2011-2013年葫芦岛中院审委会讨论案件数分别为486件，272件，170件，截止2014年6月份，审判委员会讨论案件数量仅为51件。合议庭共同审核案件审理报告，提升了审理报告质量。预表决制度及合议庭成员共同列席审判委员会，保障了审判委员会掌握案情的全面性和准确度，提高了讨论案件效率。

    专业法官会议充分发挥作用。2014年第二季度，各部类共召开专业法官会议12次，讨论案件36件。有效指导了各个部类审判工作，作为案件报请审判委员会讨论的前置程序发挥了重要作用。

    （三）内外部评价良好

    葫芦岛中院的改革在内部获得了干警的普遍认可。几位副院长表示，原有模式将很多矛盾集中到副院长、庭长身上，有时还为他人背黑锅，本次改革转变了社会对他们“只管案子，不办案子，大权紧握，不愿担责”的看法。副院长、原庭长编入各合议庭担任审判长后，已经适应了工作职能转变，参与审理了部分案件。2014年第二季度，副院长、原庭长担任审判长审理案件904件，占全部收案量的59.2%，较2013年同期院、庭长办案29件实现大幅增长。同时，科学的选人机制，为原副庭长、一般法官提供了公平的机会，证明了他们优秀的审判业务素质。改革中充分尊重审判长、一般法官的改革意见，相关配套制度为法官充分独立行使审判权提供有力保障，获得了广大法官的普遍认可。

    （四）人员分类管理和综合部门集约化管理保障审判工作顺利进行

    目前我国的法院人员管理模式一直沿用单一的行政化人事管理模式，法官与各类司法辅助后勤人员混为一体，无法突出审判工作的重心，影响了法院工作的效率和长远发展。改革中，葫芦岛中院探索尝试了新的人员分类管理模式，按照不同的岗位职责将一般工作人员和法官重新细化分类管理，将优秀审判资源集中到审判岗位，以此来解决法院内部案件压力大的实际情况。葫芦岛中院具有法官资格的人员134人，改革前业务部门法官86人，占法官总数的64.2%；改革后编入固定合议庭法官93人，占法官总数的69.4%；综合部门办案法官21人，占法官总数的15.7%。办案法官人数达到有法官资格人员总数的85.1%。同时，审判工作的顺利进行必须依赖于司法行政服务工作。葫芦岛中院将综合服务部门重新整合，建立专业化的审判服务保障体系，让法官从繁琐的行政事务中抽离出来，全身心投入到审判工作中，保障审判权高效运行。

    综上所述，我国的司法改革是一项长期工作，审判权运行机制改革是司法改革过程中的一项重要步骤。“让审判者裁判，由裁判者负责”是审判权运行机制改革责权统一的两个方面，要真正实现“让审判者裁判，由裁判者负责”还有诸多问题尚需解决。即要解决宏观层面上的司法体制的问题，中观层面上的司法机制问题，以及微观层面的司法行为规范性问题。应在今后改革工作推进过程中努力探索，科学安排，大胆实践，统筹谋划，循序渐进，注重总结，逐步完善，构建出既符合中国国情，又符合法治国家要求的审判权力运行机制，为早日实现中华民族伟大复兴提供法治保障。

    参考文献：

    [1]廖奕.当代中国司法改革窘境与均衡路径[J].南京社会科学，2014，（3）.

    [2]龙飞.“去行政化”是审判权运行机制改革的核心与关键[EB/OL].2013-11-19，中国法院网http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1146384.shtml.

    [3]蒋惠岭.审判权运行机制改革的背景与内容[J].中国法律：中英文版，2014，（2）.

    [4]贺小荣.掀开司法改革的历史新篇章[N].人民法院报，2013-11-16.

    [5]陈卫东.未来五年我国司法体制改革的若干建议[J].河南社会科学，2012（2）.

    责任编辑 宋桂祝