行政公益诉讼中和解的适用问题研究

    熊崴

    摘要：根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十七条的规定，人民法院审理人民检察院提起行政公益诉讼案件，不适用调解。此条规定变相将行政公益诉讼纳入了一般行政诉讼的范围，即行政公益诉讼案件不属于特殊的允许调解的行政诉讼案件范围——如行政赔偿案件、自由裁量权案件等。对于一般的不适用调解的行政诉讼案件，在实务中却是大量存在通过法院协调和解，撤诉结案的情况。虽然这一现象存在规避不允许调解的法律之嫌，但不可否认的是，和解可以带来诸多优势。对于由人民检察院提起的行政公益诉讼，和解可以减轻检察院、法院和行政机关三个公权力之间的矛盾，减轻法院的压力，缩短行政机关采取应有补救措施的时间，有利于更快的解决问题。

    关键词：行政公益诉讼;和解撤诉;公权力

    Abstract： According to the provisions of Article 17 of the Measures for the Implementation of the Pilot Work of the Peoples Court in Trial of Public Interest Litigation Cases Initiated by the procuratorate， the court shall not apply mediation in the trial of Administrative Public Interest Litigation Cases Initiated by the procuratorate. This stipulates that administrative public interest litigation is included in the scope of general administrative litigation in a disguised way， that is， administrative public interest litigation cases do not belong to the special scope of administrative litigation cases that allow mediation， such as administrative compensation cases， discretion cases， etc. For general administrative litigation cases which are not applicable to mediation， in practice， there are a large number of cases that are withdrawn and settled through court coordination and conciliation.

    Keywords： Conciliation and Withdrawal; Public Power; Public Interest

    一、一般行政訴讼可以和解的法理基础

    （一）一般行政诉讼不能调解之缘由

    一般情况下，行政诉讼不适用调解的理由主要有以下三点：

    第一，调解需要两造对其权利享有实体上的处分权，但公权力是不可以被处分的。行政机关为了达到行政管理目的所做出的行政行为，原本代表的是国家的意志，属于代理国家来履行职责。所以，从这个逻辑上看，行政权属于国家公权力。行政机关不得自行处分也不享有自主处分权，法院亦没有居间调解的地位。

    第二，在行政法的调整下，行政机关作为被告，和原告处于不平等的地位，双方很难出于平等自愿达成调解协议。

    第三，审查具体行政行为的合法性是行政诉讼的关键。而对于行政行为是否合法，有着明确的事实标准和法律依据，不存在双方当事人商量的余地。因此，亦不存在法院调解的空间。

    正是因为以上三个理由，使得行政诉讼中调解程序寸步难行。

    （二）一般行政诉讼可以和解之缘由

    和解和调解终究还是不同的，而正是因为这些不同使得和解在行政诉讼中的适用存在可能性和正当性。以下对于其不同之处进行梳理：

    第一，采取和解撤诉结案的方式，并不是真正的处分公权力，并不像调解那样属于真正的妥协，而是以撤诉为“诱惑”从而使行政机关更早地实现原告提出的诉求，更快地促进行政机关履行职责。

    第二，法官在二者中所起的作用有差异[1]。法院调解，法官不是处在被动的地位，而是应当主动履行职责，促进调解的达成。而对于诉讼和解，法官一般不会主动介入。所以法院实际上处于协调地位而不是积极地位，所以即使两造处于不平等的地位，仍然可以体现双方较大的自愿。

    第三，二者的立法理念迥异。法院调解不仅关注当事人权利的自由处分权，同时也重视法院的职权行为。其制度的设计一般较注重围绕着调解工作如何有利于法院职能作用的发挥，相对的法院所承担的责任较重[2]。而诉讼和解则是以当事人为核心的，主要从当事人自愿达成合意这个层面来说明问题。不管法官行使职权有多么积极，终究都只是两造合意的外因。所以法院在诉讼和解中所承担的责任相对调解要轻。此时，法院所关注的并不是合法与违法之间的可能性，法院关注的是和解的结果是否违法。当和解的结果不违法，且行政机关以对方撤诉为条件积极履行和解协议，即公权力实际上没有真正处分时，和解撤诉所带来的是司法资源的节约和行政机关提前履行诉求等优势。

    二、行政公益诉讼的特殊性不阻碍和解的适用

    行政公益诉讼作为公益诉讼，与一般行政诉讼相比，具有自己的特殊之处，但其特殊之处并不影响诉讼中和解的适用。

    （一）两造地位相对平等

    行政公益诉讼是由检察院主动向人民法院提起的行政诉讼。当检察院发现行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害公共利益之嫌时，出于对公共利益的维护，检察院可以依职权向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。也就是说，只有检察院可以作为提起行政公益诉讼的主体。但实际上，在这种情况下，检察院和行政机关作为两造双方，相比于一般的行政诉讼，即由原告为“民”被告为“官”变为双方都是权力主体[3]，两造之间的地位差更小，更符合和解制度的法理基础。

    （二）原告免受行政机关的干涉

    在实践当中，一般提起行政诉讼的主体很难不去考虑提起诉讼可能受到的影响。虽然用“报复”一词显得过于严重，但毋庸置疑的是，被提起诉讼的行政机关若其所作出的行政行为是属于自由裁量权范围的行为，那么即使原告获得胜诉，当法院判决被告履行职责时，行政机关往往会在自由裁量权范围内以最不利于原告，同时又符合法院判决的范围内的行为来履行。对于原告来说，可以将这样的结果形容为“赢得不明显”。不仅如此，这样的处理难以防止在以后的时间中，行政机关出于“报复”而对原告采取其他措施，剥夺原本可以让原告获得的利益。

    而在行政公益诉讼当中，检察机关作为独立的法律监督主体， 不受行政机关、社会团体和个人的干涉[4]，相对于普通的诉讼主体，不会在资源、权利方面处于弱势的地位。即原告不受行政机关的干涉，而正是因为这一点，使得和解的适用具有更公正的土壤。

    （三）原告代表公共利益

    在一般的行政诉讼中，原告只能是行政管理中的相对方，即包括普通公民、法人或者其他组织，且提起的诉求必须涉及其自身的利益，即此时的原告为真正的利益相关人。同时，行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方，即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。原告之所以起诉是因为被告的行为（包括不作为）侵犯了自己的切身利益。

    在行政公益诉讼中，检察院作为国家机关，代表的、反应的是公共利益，即替代公益组织集中反映公民利益，集中公民的相同利益诉求，而自己是不属于真正的利益相关人的。所以在这种情况适用和解，实质上是以和解的方式达到撤诉结案的目的。但这种和解不存在检察院对于行政机关的“妥协”，本质上是以和解方式，使行政机关变被动为主动，促使其采取更快的、更有效的、更积极的行动来解决迫在眉睫的问题，所以也就不存在和解会损害公共利益这一担忧。

    三、在行政公益诉讼中以撤诉和解方式来结案存在的漏洞

    （一）以撤诉方式实现和解不符合撤诉设计的本意撤诉和解这种方式实际上是并不符合程序正义原则的

    即使撤诉和解具有法律上的依据，但是这样的制度设计显然与《行政诉讼法》当中所规定的撤诉制度的本意是相背的。简单来说，依照《行政诉讼法》第58条的规定：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”也就是说，撤诉制度增加了人民法院在行政诉讼中对撤诉的审查责任，这体现了人民法院对行政诉讼程序的干预。在普通的行政诉讼中，一旦法院不准许撤诉，诉讼就将进行下去[5]。因此，《行政诉讼法》关于撤诉的规定原意是为了限制当事人滥用撤诉权利，而不是鼓励当事人撤诉。所以，在行政公益诉讼中，将撤诉简单理解为是和解的对价是不恰当的。

    （二）撤诉和解在行政公益诉讼中可能存在三个权力机关的两两合谋

    1.法院和行政机关之间

    如果发生法院主动私下劝说行政机关向检察院提出和解以达到撤诉目的情况。虽然并未直接影响和解的实质，但在一定程度上左右了行政机关的判断。特别是当行政机关认为自己的行为没有错时，和解撤诉就变得不合理了，甚至可以说和解撤诉是被迫的。

    2.法院和检察院之间

    当检察院的检察建议即前置程序，并没有让行政机关改变原行为时，检察院就会起诉行政机关，以期通过诉讼或者撤诉和解的方式来督促行政机关的改变。可是，行政机关在诉前程序没有改变原行为，不排除行政机关在此案件中已经尽职尽责，并无过错的可能。在这种情况下，行政机关被诉，对于行政机关来讲是十分无奈的。而对于法院来讲，并不具备足够的专业性来认定行政公益诉讼中行政机关的具体行为是否已尽责，法院的有限审查只能达到审查行为是否违法的程度。由于不允许反诉，如果行政机关又不想委屈败诉，极有可能通过和解的方式达到撤诉目的。即委屈自己来迎合检察院的“纠正”之诉，但这样其实违背了实体正义原则。

    3.检察院和行政机关之间

    同时属于权力主体的两造之间的和解是最容易出现不公平的情况的，因為同时拥有权力意味着难以避免“官官相护”。如果行政机关大可以以未来向检察院某些方面提供“方便”为诱惑使得检察院心甘情愿的与之和解撤诉，在这种情况下，检察院所代表的公共利益必定会受到损害，因为这时的和解撤诉显然是检察院妥协的结果[6]，就等于是检察院所代表的公共利益的妥协。那么，对于行政机关的最终行为是否符合两造自愿和解撤诉的结果就难说了。

    四、结论

    要想更合理的在行政公益诉讼中适用和解，并且尽量避免以上问题，可以参考以下几点建议[7]：

    （一）两造达成和解后，待行政机关先行为，再撤诉

    依照最高人民法院的司法解释，原告撤诉后以同一事实和理由再次起诉的，人民法院不予受理。当检察院与行政机关达成和解撤诉后，行政机关仍然不改变被诉行为或者仍然不作为之时，由于前者规定，检察院不能再以同一事实和理由再次起诉行政机关，和解就没有达到真正的目的，相当于撤诉的规定给和解撤诉的程序带来了结果上的不能。为了解决这个问题，不如采取类似中止的程序：两造先自愿达成和解，法院作出类似中止审判的程序，待行政机关履行完毕后，再继续撤诉这一步骤。相当于将两造自愿和解作为一个时间分割点，和解后的撤诉程序待行政机关履职完毕后另行进行。相当于先让行政机关解决问题，再撤诉。如果行政机关还是履职不当，则可以继续恢复诉讼流程，不至于发生撤诉后不能起诉的尴尬情形。但同时应当规定，只能和解一次，不能反复让程序倒流，浪费司法资源。

    （二）公开和解结果，增加有关主体对和解过程的监督

    由于检察院代表公共利益，为了保护公共利益，避免三个权力机关的两两合谋，和解结果的公开就变得非常有必要。同时，即使检察院对行政机关的行为有监督作用，但检察院和行政机关之间的行为也同样需要被监督。也就是不仅需要内部监督，也需要外部监督，或者是更加需要外部监督来倒逼两机关行为的合法及合理。

    虽然检察院代表公共利益，但是检察院毕竟不是利益的直接相关人，所以引入利益相关人等有关主体对和解过程进行监督，可以在一定程度上保护和解过程和结果的公平公正，有利于维护公共利益。而此处的利益相关人包括诸如环保团体、排污企业和周围居民等。

    （三）考虑允许反诉的可能性

    在一般的行政诉讼中，之所以明确规定不允许行政机关反诉，是因为本诉的原告是行政管理的相对方，两造之间地位差异大。也就是说，当事人如果不予遵照行政机关的意思履行义务，行政机关具有天然的优势，即依法强制执行或者是申请法院强制执行。

    但是在行政公益诉讼中，两造均是权力机关，地位差异小，且二者不具有管理与被管理的关系，行政机关不存在不予反诉的阻碍。如果行政公益诉讼中出现行政机关无错的情况，同时又遵循前者规定的不能反诉，那么行政机关将“申冤无门”，或者可以说是“哑巴吃黄连”，这是很不合理的。所以按照特殊情况特殊处理，应当考虑在行政公益诉讼中特殊的适用一般行政诉讼所不能适用的反诉制度。

    [参考文献]

    [1]郭剑平.论我国行政诉讼案件协调制度的建立[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2012（4）：38-41.

    [2]黄忠顺.诉讼外调解协议自愿性的司法审查标准[J].东方法学，2017（3）：121-133.

    [3]黄学贤.行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析[J].苏州大学学报（哲学社会科學版），2018（2）：41-53.

    [4]王甜.论检察机关提起环境行政公益诉讼制度的完善路径[J].河北青年管理干部学院学报，2018（6）：81-83.

    [5]梁凤云.《行诉解释》重点条文理解与适用[J].法律适用，2018（11）：2-9.

    [6]关保英.行政诉讼庭前和解研究[J].政法论坛，2014（3）：125-133.

    [7]为互联网经济发展搭建法治轨道[N].人民法院报，2019-01-22.

    （责任编辑：郭丽春 董博雯）