城镇化过程中农民医疗保险的法律问题探究

    张锐智+张何鑫

    ［摘要］城镇化的发展给农民带来了前所未有的收益，同时，随之而来的在农民社会保障方面存在的不足成为了亟待解决的问题。其中，农民医疗保险制度中存在较多问题，农民成为新市民后，在享受医疗保险待遇时遇到了很多麻烦，使得原本在就医难、看病难的基础上，加大了农民医疗保障的困难。本文结合辽宁省城镇化发展实际，综合分析目前存在的农村医疗保险制度中存在的问题，探究在今后完善该项制度的方法，提出建议。

    ［关键词］城镇化；医疗保险；法律保障

    ［中图分类号］Ｄ９２２．１８２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００３４－０３我国农村合作医疗制度早在１９４４年抗日战争时期就已经开始，１９７９年卫生部在总结合作医疗经验的基础上，与农业部、财政部联合下发了《农村合作医疗章程》。在各级政府的支持和扶持下，到１９８０年，全国约有９０％的行政村实行了合作医疗。［１］而目前，我国施行的农村医疗保障制度模式主要是新型农村合作医疗制度，它是由政府组织引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型农村合作医疗制度区别于以往的合作医疗制度，主要在于它以县（市）为单位统筹，由政府组织，并给予财政补助和支持，资金按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正原则，设立专门机构进行管理，并制定相应的监督制度，具有较强的社会化程度和抗风险能力。辽宁省农村医疗保险制度贯彻国家的基本政策和制度，结合自身发展特点，积极推进农村新型农村合作医疗制度，并在城镇化过程中，顺利解决了部分农民的医疗保险问题。

    一、辽宁省城镇化过程中农民医疗保障制度现状

    根据２０１２年人口抽样调查推算，辽宁省常住人口４３８９万人，其中，城镇人口２８８１．５万人，乡村人口１５０７．５万人［２］。在城镇化进程不断推进的今天，健全保障城镇化过程中农民的医疗保障体系是必然趋势。辽宁省从２０００年起启动了城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险的制度，为辽宁省城镇化发展中解决农民的医疗保险发挥重要作用。

    从辽宁省居民医疗保险层面上看，当前城乡居民医疗保险基本格局已经确定，三大医疗制度在城镇化发展中，制度分设、基金分立、体制分割并存的局面在解决城镇化发展中居民医疗保险问题方面发挥重要作用。随着辽宁省城镇化发展进程的推进，到２００９年年底，全省已有９７个涉农县（市、区）全面建立了新型农村合作医疗，实现县、乡、村全覆盖，参保农业人口达１９６８万人。除已经参加新型农村合作医疗保险的农民外，随着城镇化的发展，农民身份的转变，进入城镇居住或务工，未参保新型农村合作医疗保险的农民可以选择参保城镇居民医疗保险。

    二、辽宁省城镇化过程中农民医疗保障制度中存在的问题

    （一）制度层面，农民医疗保险制度基本建立，但保障范围有限

    目前，辽宁省在城镇化过程中，农民医疗保障制度已经基本建立，在农村，大部分农民已经自愿选择参加新型农村合作医疗保险。而由于参加新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险具有户籍限制，制度设计以不同人群为覆盖对象，缺乏总体规划，导致在城镇化过程中，由于农民身份发生变化，户口已由农业户口转入非农业户口，原本在农民身份的时候没有参加新型农村合作医疗保险的农民，他们不能再参加新型农村合作医疗保险。而和新型农村合作医疗保险相比，城镇居民基本医疗保险费率较高，但由于身份转变后造成的限制，使得农民不能再参保费率低的新型农村合作医疗保险，同时他们又无能力负担参保城镇居民医疗保险，迫使在城镇化发展中身份转变的这些农民放弃参保城镇医疗保险。

    （二）政策层面，省政府、各市政府推出惠民政策，但实施执行难

    在城镇化的发展过程中，辽宁省政府、各市政府为更好的保障城镇化中转变身份后的农民的医疗保险问题得到切实解决，出台了多重有利保障农民医疗制度的政策措施，但由于农民奉行“积谷防饥，小富即安”的观念，同时在城镇化过程中取得征地补偿款，使得“短视”的农民安于现状，更不愿意拿出部分资金参加政府推出的各种惠民的医疗保险政策，导致有好的政策出台后，在实施执行阶段遇到严重阻力，使得无法贯彻落实，农民的远期利益无法得到保障。［３］例如，在实地调研中发现，辽宁省阜新市政府根据《关于阜新市“城中村”改造被征地农民基本医疗保险有关问题的通知》，制定了相关参保政策，即城镇化过程中身份转变的农民可以按照城镇居民医保政策办理参保手续，且在参保时，政府承担部分费用，但截至目前，仍有部分农民不愿意参保。

    （三）法律法规层面，无相应的法律法规出台

    目前，辽宁城镇化发展类型属于政府主导下的城镇化。在城镇化过程中，政府政策先行，为了妥善解决农民在城镇化中遇到的各种问题，政府积极出台配套的政策文件，但在政策推出之后，却没有相应的法律法规及时跟进和有效实施。导致在农民医疗保障制度方面，遇到问题，无法寻求法律救助，农民权益受到损害时，不能诉诸法律解决问题，致使农民为了维权，无奈之下选择上访等其他方式，这样既不利于保障农民的合法权益，更给政府开展医保工作增加了较大的难度。同时，由于没有明确的法律法规对制度的实施予以保障，在管理中，缺乏相应的管理规范，致使政府在对农民医疗保险进行管理中，无法可依，管理效率不高，管理难度较大。更由于没有法律保障下的政策实施过程中，一旦遇到问题，无法及时有效得到解决，也阻碍了政策的有效贯彻执行。由于没有明确法律规定在医疗保障制度中的各政府部门的管理职能，现行的城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险分别由人力资源和社会保障局、卫生和计生委等部门分块监管，既不利于政策之间的衔接，也增加了行政管理的成本。

    三、完善辽宁省农民医疗保障制度的对策

    针对目前辽宁省城镇化过程中，在农民医疗保险制度中存在的问题，结合调研的实际情况，对现存问题提出以下解决对策：

    （一）合理统筹，打破身份限制，总体上扩大保障范围

    城镇化发展客观上对医疗保险制度提出了更高的要求，要求医疗保险制度具备更强的保障居民权益的能力。为了更好的保障城镇化发展中农民的权益，必须针对现有医疗保障体制进行合理统筹，现行的医疗保险多数实行县级统筹，抗风险能力较低，要将医疗保险基金实行市级统筹，一方面可以提高医疗保险基金抗风险能力，提高医疗保险的信誉，另一方面，有利于参保人员的自由流动。［４］目前，城镇化发展使得更多农民转变为城镇居民，进入城镇居住或务工，这样的情况下，政府不仅要在生活上给予他们应有的扶持，更应在基本的医疗保险方面为他们提供保障。调研中，阜新市玉龙新城所在的细河区，为加快全域城镇化的发展，让农民在转变为城镇居民的过程中得到实惠和保障，政府负责为转变身份后的农民缴纳参加城镇居民基本医疗保险费用，其个人不需缴纳参保费用，并按照城镇居民的基本医疗保险相关规定，在达到缴费年限后，按规定比例享受城镇居民基本医疗保险政策。［５］如果可以在此政策基础上，取消身份上的限制，让身份转变后的农民可以自主选择参加新农合医疗保险或者是城镇居民基本医疗保险，可以更好的调动农民参保的积极性。由于新型农村合作医疗保险的费率相对较低，可以降低农民在参保上的费用和政府所要负担的参保费用。例如，沈阳市人社局在［２０１０］１２４号文件中规定，做好城镇居民基本医疗保险扩面工作，对于选择参加城镇居民医疗保险的灵活就业人员和农民工，不得以户籍等原因设置参保障碍，外地来沈务工的灵活就业人员和打零工的农民工也可以参加我市的城镇居民基本医疗保险。在打破身份限制方面，沈阳市做出了表率。

    （二）改变自愿选择参保的模式，完善医疗保障制度

    目前，我国的医疗保险制度以居民自愿选择为基础，在制度设立之初是为了更好的推行政策实施。但正是由于自愿选择，导致遇到在城镇化发展中农民不愿参保的现象，医疗保障制度变得力不从心。通过调研发现，在各地的城镇化发展中，农民获得土地征收补偿款之后，满足于眼前的利益，受农民长期担心受穷没钱的观念影响，农民在得到大笔补偿款后，哪怕是拿出一小部分来参保都不愿意，这样导致政府有再好的政策，实施起来也是阻力重重。［６］所以，为了更好的保障农民权益，在参保模式上，可以变自愿为半强制的方式，在选择参保的险别上，农民依然有完全的自主权，在城镇中有单位的可以选择城镇职工医疗保险，希望以后获得更好的保障可以选择城镇居民基本医疗保险，为缴纳较少费率的可以选择新型农村合作医疗保险。但在参保与否上，强制农民必须参保，这样，在城镇化的过程中，农民身份发生变化的同时，要求农民在取得补偿款的同时，选择一种自认为最合适的参保方式，从而在解决身份变化的同时，解决农民的医疗保险问题，这样既可以使农民的权益得到保障，又可以减轻政府政策推行的阻力。

    （三）大力推进相关法律法规出台，有效保障农民权益

    辽宁省在解决农民医疗保险制度上必须做到以法律形式保证实施，而不仅仅是以社会政策的形式来解决制度上存在的问题。辽宁省各市政府应当重视农民医疗保险制度相关法律法规的建立，为医疗保险提供完备的法律法规，即提供相应立法和各种具体的法律制度体系。根据辽宁省实际情况和城镇化发展中遇到的农民医疗保险的问题，结合相关政策，以法制的形式使医疗保险权益得以充分实现，确立农民医疗保险制度的法律地位。同时建立相应法律法规对政府管理医疗保险进行监管，更好的保障医疗保险制度管理分工明确，管理有效，同时，在遇到医疗保险纠纷的时候可以有明确的法律依据及时解决问题，使农民的权利得到充分有效保障。在辽宁省的医疗保险制度中，尚有部分问题甚至连政策都并无规定，这更是对法律法规及时出台的强烈要求，为了更好的保障农民权益，完善相关立法和法律制度成为当务之急。

    农民为中华人民共和国的建立做出过巨大的贡献和牺牲，也为国家的经济发展不断贡献力量，如今，随着城镇化进程步伐的加快，农民放弃了赖以生存的土地，国家必须切实采取有力措施为农民提供社会保障，尤其是大力解决农民医疗保险中存在的法律问题，重视并进一步健全和完善农民医疗保险制度，不仅仅对于深化我国经济体制改革、建立和完善社会主义市场经济有着重要的作用和意义，而且对于减少社会冲突和矛盾、为发展社会主义法治国家提供安定的社会基础具有重要意义。

    参考文献：

    ［１］周绿林，李绍华．医疗保险学［Ｍ］．北京：人民卫生出版社，２００３：８９．

    ［２］辽宁省统计局．２０１２年辽宁省国民经济和社会发展统计公报［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ?押／／ｌｉａｏｎｉｎｇ．ｎｅｎ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｓｙｓｔｅｍ／２０１３／０２／２１／０１０２４０８３５．ｓｈｔｍｌ．

    ［３］许伟．困难群体医疗保障问题探析［Ｊ］．卫生经济研究，２００７，（６）．

    ［４］李清宇，蔡秉坤．新型农村合作医疗实施状况与法律缺憾初探——以甘肃省山丹县为例［Ｊ］．兰州交通大学学报，２０１０，（５）．

    ［５］李冰强．试论政府在新型农村合作医疗中的责任［Ｊ］．山西大学学报（哲学社会科学版），２００７，（６）．

    ［６］王群．论政府在构建新农村医疗保障制度中的责任［Ｊ］．华北大学学报（社会科学版），２００９，（７）．

    责任编辑宋桂祝