基层民主自治机制研究

    郭丽兰

    [摘 要]2011年广东汕尾发生的乌坎事件成为研究基层民主自治的典型个案，时隔三年，乌坎村村民自治发生的变化给我们带来了新思考，在村“三资”管理矛盾突出的地区，如何建立基层民主自治的新机制，是一个亟待研究的时代课题。

    [关键词]基层自治；乌坎事件；机制建设

    [中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）05-0040-05

    在城市化进程中，由于村土地、财务等利益问题导致的农村基层自治矛盾日益尖锐。2011年广东汕尾发生的乌坎村事件将农村隐藏的“三资”、基层自治等问题暴露出来，这些问题在全国各地一直不同程度地存在着，并呈现扩散和激化的态势。因而，探究农村基层自治存在的共同问题和机制建设，具有重要的理论价值和实践意义。

    一、国内外对乌坎自治事件的研究

    BBC、联合早报、德国之声、自由亚洲电台、NHK、纽约时报等国外媒体对汕尾乌坎村事件呈现“一边倒”态度。如BBC将之与中国基层民主、人权、公平正义问题联系起来，日本学者指出，这一事件在中国民主选举制度上开了先河，凤凰卫视则将之与政治体制改革联系起来。国外学者更愿意把这些案例与中国农村治理、权力结构转变联系起来，提出，以往中国农村政治建设都不民主，乌坎村事件的发生，标志着中国农村基层自治的开始。

    国内关于农村基层自治的研究非常丰富，从期刊网搜索的结果来看，从1999年至今，涉及农村基层民主自治的期刊文章有万余篇，硕士、博士论文有110多篇，专著570余本。研究乌坎事件的文章200余篇，涵盖以下几个问题：1.对事件本身的讨论。如清华大学社会管理创新课题组撰写的调研论文《乌坎事件始末》（2012）；2.对事件意义探讨。在乌坎事件之后，国内有些媒体和记者将乌坎的自治选举称“乌坎模式”，甚至提升到小岗村改革的地位，高扬其积极意义；另一种观点认为，这两个案例正践行了中国基层民主制度，并不是民主的大变革（李君如，汪洋，2012），乌坎的民主选举是依法进行的，没有任何创新，并不如小岗村的改革，这只证明，乌坎以前的选举存在着走过场的问题，现在将原来写在纸上的民主落到了实处。3.自治中的群体性事件处理方法（邢子飞，2012）；4.事件中政府作用和职能定位（张铁，2011）；5.事件中的村民选举问题（熊伟，2012）；6.自治中村民组织的问题（胡英姿，2012）；7.土地征收、群众利益问题（迟福林，2012）；8.自治中的宗族、宗教问题（党国英，2013；侯豫新，2012）。

    国内研究则肯定乌坎事件对于基层自治的现实意义，并从不同角度对之进行讨论，但就近十年来农村基层自治的新变化、新问题考察及问题根源的挖掘、对策研究十分薄弱。本文试图从乌坎村村民自治个案出发，就农村基层民主自治出现的新情况、新变化、新问题展开讨论，并提出对策建议。

    二、近十年农村基层自治发生的新变化、新挑战

    （一）自治主体的新变化对基层自治的新挑战

    随着经济社会的发展，近十年，新生代精英群体由人才“外流”出现了部分“回流”现象。与中国城市化进程一致，乌坎村也出现了大规模的人口流动，特别是精英外流的现象，年轻的、有文化、有能力的，大都出外求学、经商、进城打工，留在农村的是“38”、“61”、“99”人群，造成农村年龄结构老化，结构不合理、优秀管理人选后继乏人。如乌坎事件中薛昌就连续担任“一把手”41年，而大批年青人流向广州、深圳、佛山等珠三角地区。据统计，在珠三角由乌坎人经营的时装店有300多家，年营业额达3亿多元。正如费孝通先生所说，中国社会是一种水纹式、以血缘和地缘为中心的同心圆治理结构，当这部分精英离开家乡，就慢慢与同心圆疏离，远离乡村的治理结构。但近十年来，随着村土地、集体资产的不断升值，在利益的内驱下，这批精英人才中出现了部分“回流”现象，他们为争取个体或家族在村集体利益中的合法诉求而奔走，乌坎事件就是这种“回流”的典型体现。在乌坎事件中，站在最前锋的庄烈宏、杨色茂等为代表都是乌坎在外经商的80后生意人，因对乌坎村前二十年的利益分配格局不满意，合法的利益诉求没有得到满足，而从珠三角回到乌坎村参与权益的争取，并当选为乌坎村村委会成员。

    （二）基层自治利益诉求的新变化对村民自治的新挑战

    经济利益与民主政治的进展呈现“正相关”结构，经济因素对村民自治产生显著的影响。以全国基层民主的现状来看，在经济越发达的村，由于利益分配的内在驱动，使得民主的选举、决策和监督的程度要比经济不发达地区高得多。随着社会经济的发展，利益结构和利益格局的调整，利益主体多元化、利益冲突日益显性化。利益矛盾越尖锐的地区，产生的事件就越指向自治本身。广东各地的自治程度以及群体性事件与征地、拆迁、村“三资”管理、村务紧密联系在一起。

    村集体资金、资产、资源的管理和监管，是村民关心的焦点问题，这也是最容易滋生腐败的“温床”，村“三资”的利益“空间”是村民选举中出现贿选问题，村干部在村级财务管理、资产处置、资源开发中侵吞集体利益的内在利益动机。“三资”管理紊乱、产权不清晰、监管存在盲点，村务不公开，监督不到位，征地拆迁过程中，贪污、侵占征地补偿款，村民的补偿不到位，这些行为不仅严重伤害群众感情，有损党和政府的威信，也是造成村民信访、群体性事件的主要原因，成为影响社会稳定的一个重要因素。

    （三）村自治中两委职能新变化对基层自治的新挑战

    两委关系一直是农村自治问题的焦点，村党支部和村委会的关系由于权力资源配置、权力合法性、权力职能划分、权力影响力等深层原因，导致了二元结构，两委关系紧张，各自为政，互相不服气。为解决两委矛盾，全国各地目前出现了一些成熟的做法，如通过“两票制”、“两推一选”、“两选联动机制”等方法实现“一肩挑”解决两委矛盾。“一肩挑”在当前村民自治实践中用的比较多，对于解决当前在“村民自治”中产生的村党支部与村委会之间的矛盾冲突起着一定的作用。比如广东顺德“一肩挑”比例达到90%，其做法是在村委会民主选举中，充分发挥党组织的领导核心作用，通过法定程序，正确引导，把党组织的意图与尊重民意统一起来，使大多数村支部成员通过合法程序成为村委会成员，实现村党支部和村委会成员的交叉任职。[1]

    “一肩挑”、“两块牌子、一套人马”是目前理顺村支两委关系，缓解基层矛盾的选择方案。但在运行过程中，“一肩挑”的模式也出现了新的问题。村支书兼任村委会主任，多个职位由一人“一肩挑”，容易产生权力的集中和垄断；“一肩挑”之后，“两委”既要总揽全局管村务党政工作，也管经济建设、集体资产的经营工作，还要承担社会管理、社会建设的职责，这直接导致村“两委”的社会管理和社会服务职能有所弱化。

    （四）网络化、信息化等新方式对基层自治的新挑战

    新生代的村级自治主体是随着改革开放成长起来的70、80、90后青年，由于受到多种思想的冲击，这几代人的自我权力意识明显增强，他们熟悉QQ、微博、博客等一系列新媒体工具，时刻保持着最新的沟通手段，通过网络等方式实现跨地域结合，基层民主自治的表现方式体现了新的特点。2011年6月，庄烈宏等20多位在珠三角各地工作的乌坎青年赶赴广州，在广东省政府大门前上访。2011年9月21日的村民集会游行就是源于乌坎80、90后在QQ群上组成的近千人“乌坎热血青年团”。这个聊天群，通过印发传单、制作与乌坎有关的歌曲、短片来鼓动村民。[2]随着互联网的高速发达，网络成为新时期公民政治参与的重要途径之一，开放性、快捷性、互动性、匿名性等网络特点，既促进了基层民主自治的发展，又不可避免的带来新挑战。

    三、农村基层自治机制的新思考

    （一）自治主体构成的新机制

    在现代社会治理中，权威和民主并不是截然对立的两个因素，从中国社会的治理历史和现实来看，精英参与村务和自治，具有较大的现实意义。用新机制整合民主自治主体，将传统的权威机制与现代的开放机制相结合，采用精英治理加选举的主体治理模式。

    以乌坎事件为例，其中民主自治的主体呈现“两头”，一头是与薛昌同时代的传奇人物林祖銮，他1965年入伍当兵，同年入党，在当兵前就已经是村干部。1969年林祖銮放弃了在部队继续发展的机会，毅然退伍回到乌坎公社，担任过乌坎村村委会副主任，此后下海经商。他家庭条件好，为人正直且具有威望，是一位富有政治经验和熟悉农村问题、在村里受村民敬重的老党员，被称为乌坎村的“精神领袖”；另一头是在外经商的青年乌坎人，事件的发起者—“乌坎热血青年团”的核心成员庄烈宏、村民临时代表理事会理事长杨色茂都是在外经商的80、90后生意人，他们始终活跃在事件的最前线。在当代农村基层自治结构中，应充分发挥这两头的积极性，以老带新，效果会更好。在新成立的乌坎村委会班子中，有4个是80后，1个是70后，一个是60后。权威的精英和选举结合、新老结合，形成了乌坎新的领导集体，这也是确保村级民主能够顺利进行的治理结构。

    （二）自治能力培养的新机制

    村级的民主不是天然形成的，应自觉地培养村民的民主意识、公共精神，训练政治参与能力，提高参与水平，增强实际的政治效能感。1987年，时任全国人大常委会委员长彭真在讨论《村民委员会组织法（试行）》（草案）时曾说，村委会是最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡；管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正体现出我们的国家是人民当家作主。因而根据村民自治在新形势发生的新变化，形成新的自治机制。

    1.建立自治动力新机制。通过民主的氛围培养，用村级的内在利益需求和外部相关利益结合，多因素刺激，形成村民自治的动力新机制；在经济条件较好、经济利益矛盾冲突集中的村落，民主自治动力是自发形成的，不需要太多的外部机制来促成，但对于经济较为落后的村落，还需要不断的宣传和教育机制来培养并促其形成。

    2.建立村民利益诉求、意愿和要求表达的新机制，形成日常民意汇集网络；随着经济社会的发展，公民的财产权利和政治权利的意识不断增强，但是在现阶段，没有太多的制度渠道来表达政治意愿和民主参与。当矛盾积聚到一定程度，而又没有渠道宣泄，群众的不满情绪便会通过不同的非制度、非理性形式表现出来，如上访、集会、静坐、拦截等等方式。近些年，群体性事件明显增多，便是这一问题的集中体现。广东作为改革开放的先行地，经济发展快、开放程度高、社会转型快，利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化。广东社会矛盾早发多发，出现的问题既具有典型性，又具有警示性。汕尾的陆丰地区具有深厚的民主传统，民众的权利意识本来就比较强烈，近些年来因利益问题导致的群体性事件是多发态势。乌坎事件，是广东改革开放几十年来，利益矛盾凸显的典型事件，它在全国各地城市化的进程中，具有普遍意义。而这一事件中建立的民众利益表达的新机制，对全国类似群体性事件的处理，将起着良好的示范和带动作用。

    3.选举能力形成新机制。从乌坎村村民选举委员会选举过程中，我们可见一斑。从村委会的选举筹备，到选举模式、投票方式、选民登记、选票样式，在选举过程中，村民详细地看方案，挑问题，在村民与政府关于选举议程设定的争论中，双方都在学习什么才是、怎样才是“基层自治民主”。现任乌坎村村委会副主任的杨色茂有一句话很有启发意义，“民主选举就跟游泳一样，如果不下水去联系，不被呛几口水，我们就永远得不到它”。他用通俗的话表达了这样一层意思，即民主需要锻炼，在日常生活中，人们可以通过政治参与增强实际的政治效能感、训练自己参政的能力。

    4.民主责任培养新机制。一个成熟的村委会领导班子，光有激情是不够的，必须通过对村干部的责任、义务、组织纪律、工作作风的培养，进入制度化的轨道。对新当选的领导班子要从零开始培养，通过学习、培训，加强队伍建设，确保规章制度的明朗化、民主化、合理化，以增强村委会干部的责任感和使命感。

    基层的民主参与对整个民主自治的有效性来说显得尤为重要，它涉及整个民主政治的建立基础。社会自治是直接民主的表现形式，是实现民主参与的一个有效途径。正如密尔所指出的，“一项政治活动，每隔几年才举行一次，在公民的日常生活习惯中并没有为这一项政治行动做好准备，当这一政治活动要求运用公民个人的智力、道德和品性时，却已经远离它们了。”托克维尔在《论美国的民主》中，也以美国的乡镇民主为例，说明人民在日常生活的民主自治中体会民主精神，习得民主参政的能力和素质，养成民主的习惯。

    （三）自治结构、程序的新机制

    1.建立以村资源建设、村财务管理和公共事务、公共服务为主要职能的自治新机制。在广东大部分地区，村（居）党组织、自治组织和集体经济组织三位一体、“政经混合”、职责不清。而村干部专注于发展经济，导致村“两委”的社会管理和社会服务职能有所弱化，农村的集体经济绑架了农村的党组织和自治组织。在公共资源配置中，容易出现资源分配不均衡的现象。南海等地实行的“政经分离”，使集经济发展和村务管理于一身的村两委班子卸下了经济发展的重任，专心负责党务、政务和服务，而伴随着集体资产管理交易平台和财务监控平台的建立，集体经济的管理也变得更公开透明。番禺、清远“政务服务中心”、“公共服务站”等新做法，成为两委关系调整的新因素，形成了基层自治、经济管理、公共服务等职能从村两委中剥离，而又互相支持的新机制。

    2.健全透明化、规范化、制度化民主选举新机制。汪洋同志曾指出，乌坎民主选举是严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《组织法》）和《广东省村民委员会选举办法》（简称《选举办法》）进行的，没有任何创新。“（我们）只不过把《组织法》和《选举办法》的落实过程做得非常扎实，让这个村子在过去选举中走过场的现象得到纠正。对乌坎村事件的处理坚持了中国共产党执政为民的理念，那就是始终和人民群众站在一起。”就连乌坎村现任村支书和主任林祖恋也认为，这并不是中国的第二个小岗村，也不是中国的民主改革，乌坎的问题主要出在土地，有些媒体的解读过度化、政治化了。

    3.完善“三委两会”（村民会议、村民代表大会、村党总支部委员会、村民委员会和村务监督委员会）的治理框架，通过三委两会的互相监督、制约、制衡，通过机制的完善来达到公平、公正、公开。三委两会之间要形成相互制衡机制，让各个组织机构的职能充分发挥。

    一是要实现村务的透明化，村里的事务都让村民知道，村民才有机会提出建议和意见，没有猜疑，决定才能公平公正、合理科学，腐败问题也随之会减少。二是建立以“三资”、村务公开、民主评议为主要内容的民主管理新机制。村民代表应该对村务，如财务、投资、项目、土地进行讨论，由村委会行使权力。遇到重大事务，坚持召开村民代表大会表决。村委会在执行过程中以及事后，定期向村民代表和村民汇报。坚持村里财务由镇政府管，每个月的资金收付都由村监督委员会来审批，收支状况一目了然，以达到作业公开公正透明。比如乌坎事件之后，乌坎村的日常执行机构是两委会（村委会和支委会），每周开一次例会；再大一点的事务，监委会参加进来；更大的事情就开村民代表大会。村委会是执行和决策机构，村民代表会议是决策和监督机构。选举出来的村民代表会议的重要职责是监督村委会，如若涉及土地、村财务等重要问题，村民《村民委员会组织法》规定“有十分之一的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。”如果村委会和村民代表会议的决定侵犯了村民的利益，通过召集村民会议，这个决定是可以被推翻的。三是建立民主监督新机制。在行使过程中要严格监督，权力的监督单靠党性和党员的道德修养是远远不够的，必须要有一个有效的监督机制。除了制度监督，还需要社会的监督和人民的监督。这与马克思在《法兰西内战》中提出的“人民监督”是一致的，即要防止官僚的出现，应该采取一系列革命措施，其中最重要的是必须强化人民的参与权与监督权，特别是强化人民监督权。“巴黎公社原则”的核心内容包含破旧和立新两个层次的有机统一，也就是两大基本原则。其中“破旧”就是上文所指的打破旧的国家机器；“立新”就是这里所说的建立人民监督的新型民主原则。依靠人民群众，相信人民群众，实行有效的监督。就乌坎事件来看，从干部选举到土地出售，再到财务收支、村民的基本社保，群众面对村务、村务腐败，没有有效的民主知情、参与和监督渠道。

    4.建立考核村干部的村民评价、奖惩新机制。一个有效运作的村委会，必须建立定期的汇报和公示制度，让村民了解村委、村资产的运营状况，同时根据实际情况，定期对村委会班子和成员进行民主测评和奖惩。通过建立奖惩机制，让村委会成员对村民赋予的权责具有敬畏之心和使命之心，真正实现村民的自治。

    （四）民主自治实现形式的新机制

    1.在制度框架内实现民主自治。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》，村级民主可以在制度的框架内实现有效的民主自治。以乌坎村为例，在事件中，2011年9月组成的乌坎村第一次自发进行的代议制选举，组成了“乌坎村村民临时代表理事会”、“乌坎村妇女代表联合会”、“老年人联合会”，有效地形成了乌坎自治结构的雏形。

    2.通过媒体扩大民主参与。利用各种媒体资源行使民主权力，表达合理合法的民主诉求。乌坎事件和自治选举得到了国内外媒体的广泛关注，由于国内的相关媒体，如《南方日报》《大洋网》《今日关注》等大陆媒体没有进入乌坎村内了解真实情况，仅根据陆丰宣传部新闻通稿的描述就报道了“乌坎事件”。所以，造成了村民对大陆媒体的极度不信任，从而使他们寻求境外媒体向社会乃至世界发出自己的声音。[4]包括香港本港台、翡翠台、BBC、每日电讯报、NHK、纽约时报、东森报等二十多家媒体争相报道，并进行追踪报道，在乌坎村还专门开设记者采访室。说明当代公民已经开始有意识地利用各种渠道行使自己的民主权力，表达合理合法地民主诉求。在国内造成了很大的舆论影响，这一方面给政府施加了压力，另一方面对于乌坎村民来说，通过媒体的报道，也让人们了解和关注事件进展情况，通过媒体进行自我保护。

    3.利用QQ、飞信、微博、博客、论坛等网络工具，共享不同渠道信息，使得自治行为从一种无组织状态变成组织行为，增强民主参与的广度、深度。利用互联网的平台，表达民主诉求，如由80后、90后构成的“乌坎热血青年团”这个群体，他们利用目前新的QQ、飞信、微博、博客、论坛等网络工具，与外界保持着紧密联系，在短短两年时间内，发展成几个子群，共近千人。在群中，他们共享从不同渠道得到的证据，包括各种各样的征地协议、内部协议、政府批文、占用耕地清单等，涉及的内容从土地问题到村务公开、村委选举，从而使得乌坎自治行为从一种自发无组织状态变成自觉地有组织的行为，能够在非常短的时间内把乌坎的村民联系、组织起来。

    4.民间组织介入是农村基层自治参与方式的新动向，建立社会组织有序参与的新机制。常年研究基层选举的“北京新启蒙公民参与立法研究中心”学者熊伟在乌坎居住、参与、组织选举长达3个月，成为乌坎村有力的外部支持，这对于乌坎村民主进程具有不同的意义。民间社会组织开始介入治理，社会组织参与民主管理，这本身就有较大的意义。它标志着基层治理由自发走向自觉阶段，社会事务不再由政府大包大揽，社会组织参与，介入其中，是社会组织参与社会组织的自发阶段，这也意味着在政治参与过程中，发挥社会组织作用，让渡一部分权力给社会组织的必要性。

    基层自治民主是一件好事，中国民主政治发展的状况决定了它还需要一个较长的时间来提高公民的民主意识、民主参与的能力，在这个过程中，正如乌坎村民所认为的那样，基层民主就是让“人人参政议政，关心家乡事务；评论村委会的工作，去反驳、去建议、去争取。”中国的基层民主建设的前进过程是一个缓慢而长期的历史的进程，其中需要民主氛围、民主意识、民主素质、民主能力等多方面条件的具备，在这一过程中，民主程度也许还会发生反复和后退，但中国的民主建设仍然在以不断增量前进，这就是中国政治建设的发展方向。

    参考文献：

    [1]黄骏.论“一肩挑”模式—兼论解决村“两委”关系的基本思路[J].党史党建研究，2003，（5）.

    [2]韩宗生.群体性事件与农民组织化问题研究：以乌坎事件为例[J].山东省农业管理干部学院学报，2012，（4）.

    [3]Mill？熏The Unity of Work and Leisure？熏in Horewitz？熏I.L？穴ed.？雪Power？熏Politics and People？熏Oxford University Press？熏1963？熏p229.转引自[美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧译，上海：上海人民出版社，2006.

    [4]清华大学公共管理学院社会管理创新课题组.乌坎事件始末[J].中国非营利性评论，2012，（2）.

    责任编辑 宋桂祝