养老金缺口辨析与弥补对策

    王磊等

    [摘 要]如何弥补养老金缺口是世界性难题，也是我国政府面临的一个棘手问题。目前，人们对于我国养老金缺口还存在诸多的理解和认识。为了澄清人们的认识误区，本文分别从过去、现在和未来三种语境把我国养老金缺口分为制度缺口、现实缺口和潜在缺口三种，在此基础上，提出通过加大基本养老金投入力度，实现养老保险的全国统筹，推动养老金双轨制改革，推进渐进式延迟退休年龄等弥补养老金缺口，建设更加公平可持续的社会保障制度。

    [关键词]制度缺口；现实缺口；潜在缺口

    [中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）03-0051-03

    近年来，我国人口老龄化步伐明显加快。截至2011年底，全国65岁及以上人口约占总人口的9.1%，预计到2027年，这个比例将上升至14%，我国已陷入“未富先老”窘境。党的十八届三中全会明确提出，“积极应对人口老龄化”，“建立更加公平可持续的社会保障制度。”毫无疑问，妥善解决养老金缺口问题是消除人口老龄化危机，建设可持续社会保障制度的重要一环。然而，遗憾的是，目前人们对是否存在养老金缺口以及养老金缺口究竟有多大等基本问题还存在争议，对不同性质的养老金缺口还存在认识误区。有鉴于此，本文拟对不同性质的养老金缺口进行辨析，旨在澄清人们认识误区，提出弥补养老金缺口及建立更加公平可持续社会保障制度的对策。

    一、三种语境下的养老金缺口

    养老金缺口在不同的语境下有着不同的含义。人们在养老金缺口问题上产生分歧，很大程度上是由于人们往往把不同的语境下养老金缺口混淆起来。事实上，依据过去、现在和未来三种不同的语境，可以把养老金缺口分为“制度缺口”、“现实缺口”和“潜在缺口”三种。

    （一）养老金的“制度缺口”

    这种缺口与养老金当期支付能力无关，是由养老保险制度转型造成的。理论界讨论的养老金缺口多是指这种制度性缺口。

    我国在20世纪90年代初为了应对国企下岗失业职工建立了养老保险制度。当时的养老保险制度采取的是现收现付制，即用现在正在工作的一代人缴纳的养老保险费来支付已经退休一代人的养老金。但是，这种模式只是适合人口年龄结构年轻、保障范围较窄、支付标准较低的情况。当一个社会进入老龄化社会，缴纳养老保险费的人越来越少，领取养老金的人越来越多的时候，这种模式就不适用了。正是为了适应人口结构发生的急剧变化，我国的企业职工养老保险模式在1997年发生了转制，从现收现付制过渡到统账结合模式。统账结合模式是一种社会统筹账户和个人账户相结合的养老保险模式。在统账结合模式中企业按照职工工资总额的20%缴纳保险费，记入社会统筹账户，个人按照职工本人上年工资总额的8%缴纳保险费，记入个人账户。

    我国的养老金保险制度从原来的现收现付制过渡到统账结合模式时有两类人的养老金发放出现了问题，一类是转制前已退休的人，他们没有个人账户。另一类是转制前参加工作而转制后退休的人，他们的个人账户建账时间短，积累太少。但在统账结合的养老保险制度设立之后，这两类都需要从养老保险基金中领取养老金。如何解决呢？政府采取变通方法，就直接挪用在职职工的“个人账户”积累的资金用于发放给现在退休的人，这样就导致了养老金个人账户资金逐步减少，个人账户有名无实“空账运行”，从而出现养老金缺口。

    这种采用统账结合制度模式后形成的养老金缺口，没有影响国家的养老金支付能力，由于其不易被发现，又称养老金的隐性缺口。这种制度性缺口越是在老工业基地等退休职工多的地区越大。从本质上看，养老金的制度缺口是我国养老保险制度转型发生的转制成本，是政府的历史欠账。据中国社科院专家预测，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”达到2.25万亿元，养老保险“空账”正在以每年25%左右的速度扩大（郑秉文，2012）。而养老保险的这种制度性缺口不断膨胀的直接后果就是使得养老保险制度名存实亡。

    （二）养老金的“现实缺口”

    基于养老金当期收支视角探讨的养老金缺口是养老金的“现实缺口”。这种缺口往往用养老金的当前收入和支出的差来体现。政府部门公布的养老金缺口（结余）数据通常指的就是这种现实缺口。

    从全国的层面来看，目前我国养老金不存在现实缺口。人力资源和社会保障部发布的统计数据显示，截至2012年末，我国基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。当然，养老金收支总量无缺口并不意味着各省无缺口。实际上，从养老保险基金的管理上看，我国的养老保险并未实现全国统筹而是省市自管。因此养老保险基金的收支状况各个地区是有明显差别的。截至2011年，我国有14个省养老金收支有缺口，累计总额达到766亿元。在出现收不抵支的省份中，养老金缺口规模呈现不断扩大趋势，而且在向辽宁、黑龙江等老工业省份集中。如根据《2011年度辽宁省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，在不计算财政补贴的情况下，2011年辽宁省基本养老金缺口高达156亿元，位居全国前列。此前的2009年和2010年，辽宁省的养老金现实缺口也分别超过100亿元。

    （三）养老金的“潜在缺口”

    据世界银行公布的报告数据称，如按照目前制度及模式，2001—2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。但有一点得到了大家广泛认同，无论如何计算养老金的潜在缺口都是十分巨大的，我国应该对养老保险制度进行改革和完善。

    通过对不同语境下的养老金缺口进行分析发现，从发展历史看养老金有制度性缺口，从支付能力看养老金有现实缺口，从发展趋势看养老金有潜在缺口。不同语境下，养老金缺口虽然具有不同的内涵，但有一点确是毫无疑问的，我国的养老金缺口在不断扩大，养老金保险制度可持续发展正面临严峻挑战。

    需要说明的是，养老金存在缺口并不意味着养老保险制度在未来可能破产。迄今为止，世界上只有破产的商业保险公司，还没有哪个国家的社会养老保险制度破产。德国是世界上最早建立养老保险制度的国家，这项制度至今已经平稳运行120多年，目前德国的人均预期寿命已经到达80多岁，居然还降低了缴费率，提高了养老保险待遇。前苏联和东欧社会主义国家虽然发生剧变，改旗易帜，也未见这些国家的老人领不到养老金。德国铁血宰相俾斯麦在建立德国养老保险制度的时候说过一句名言：一个等待领取养老金的人是最不希望社会动乱的人，也是最好管理的人。也正是由于养老金制度在维护社会稳定中具有“减震器”、“安全阀”的作用才使得各国即使是发生政权更迭也要极力维护养老金保险制度的稳定性和持续性，并不断完善养老金保险制度。

    二、弥补养老金缺口的对策

    党的十八届三中全会对有效弥补养老金缺口作出了明确的安排和部署。而在具体实践中，弥补不同语境下养老金缺口的政策措施又各有侧重。

    （一）养老金“制度缺口”和“现实缺口”的弥补

    目前，对于弥补我国养老金“制度缺口”和“现实缺口”的一个直接的措施是加大对基本养老保险的补贴力度。从世界的范围看，我国政府对养老金的补贴力度是比较低的。统计数据显示，当前我国养老金储备规模占GDP总量比例仅为2%。而养老金储备占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国则是15%。因此，我国政府对养老金的投入水平还应有很大的提升空间。

    党的十八届三中全会提出“健全社会保障财政投入制度”，“划转部分国有资本充实社会保障基金。提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”这是政府对加大养老金投入力度提出的具体、现实、操作性强的改革措施。政府加大对基本养老保险的投入力度对于做实养老金个人账户，弥补养老金现实缺口具有立竿见影的作用。况且，养老金的制度性缺口，在性质上属于政府历史欠账。政府的历史欠账理应由政府埋单。无论是从历史还是从现实来看，这种做法既是合理的，也是可行的。

    当然，我国养老金的“制度性缺口”和“现实缺口”正在呈现不断扩大趋势，即使政府通过加大投入力度弥补当下的养老金缺口，未来仍然会产生新的缺口。因此，仅仅依靠政府投入只能暂时性解决问题，治标不治本，不具备可持续性。而且，长期依靠政府财政补贴养老金将大大增加财政赤字压力。所以，积极探索实现养老金运营的长期平衡机制才是解决养老金“制度性缺口”和“现实缺口”的出路。

    而这就需要做好养老保险制度的顶层设计，在宏观层面推动养老保险制度改革，打破养老金使用的地域限制，实现养老保险的全国统筹，努力提高养老保险的财务支付能力。通过养老金在全国范围内统筹使用，如用广东、浙江等地的征缴结余，填补辽宁、黑龙江等地区的养老金缺口，实现养老金在全国范围内的均衡使用，以达到弥补养老金历史欠账和现实缺口的目标。实际上，这既是解决养老金制度缺口、现实缺口的根本出路，也是解决养老金潜在缺口问题的一项重要措施。

    （二）养老金“潜在缺口”的弥补

    加大政府的养老金投入只是解决养老金历史欠账和现实缺口的权宜之计，应基于长远角度重点考虑弥补养老金潜在缺口问题。党的十八届三中全会提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。长期来看，这两项政策才是从根本上弥补乃至消除养老金缺口的根本性措施。

    1.“推进机关事业单位养老保险制度改革”，也即推动养老金双轨制改革，实现双轨并轨。在养老金双轨制体制下，机关事业单位职工个人不需要缴纳养老保险费，却享受较高的养老金待遇水平。而企业职工需要按个人工资总额的8%缴纳养老保险费，获得的养老金水平却较低。养老金双轨制在本质上是一种歧视性社会政策，是极大的社会不公。进行养老金双轨制改革，将机关事业单位职工纳入社会养老保险制度，由机关事业单位职工自己缴纳一定数额的养老保险费，既可以消除养老保障领域的社会不公，也为我国养老保险基金筹集注入了新的活力，增加了养老金供给，有利于弥补养老金的潜在缺口。

    2.制定与推进渐进式延迟退休年龄政策。延长退休年龄意味着增加缴费年限，缩短领取养老金时间，对于增加养老金供给，减轻养老保险制度负担和政府财政赤字具有一定作用。从退休年龄来看，发达国家的退休年龄普遍超过60周岁。如美国65～67岁，德国、西班牙、丹麦、荷兰都是65岁。目前，英国和德国都酝酿将退休年龄推迟到67岁。其原因在于，欧洲国家已步入老龄化社会，养老保险赤字持续增加，中央财政不堪重负。可以说，从世界范围来着，延长退休年龄已然是一个大趋势。我国在2000年步入老龄化社会，目前人口预期寿命已经达到73.5岁，接近发达国家水平。可以说，基于国际的趋势和国内的现实，延长退休年龄都是不以人的主观意志为转移的。

    需要说明的是，延长退休年龄要结合国情，要综合考虑，人口预期寿命、人口结构、劳动力供求状况、代际公平等多方面因素。在目前双轨制问题没有解决，又提出延长退休年龄，这对于现在的企业在职职工非常不公，也将会引起工人群体的强烈不满。因此，本研究认为，目前解决养老金缺口问题的关键还是要通过改革养老金双轨制，让机关事业单位都参加社会养老保险统筹，缴纳保险费，增强养老保险基金造血、供血，充实养老保险基金。在改革养老金双轨制的基础上，再通过延长退休年龄，实现养老保险基金保值增值等途径增加养老金供给，逐步弥补养老金缺口，实现养老保险制度的可持续。而这在实践上对于解决养老金缺口问题也具有一定的可行性。

    参考文献：

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    [4]罗娟.养老金缺口大吗？缺在哪？[N].工人日报，2012-06-19.

    [5]杨华云.专家解读：退休年龄和养老制度谁的问题更大？

    责任编辑 彭 坤