试析伊拉克新一轮政治危机：原因、影响及其前景

    王雷

    自2014年9月阿巴迪接替马利基成为伊拉克总理以来，新政府给外界的信号一直是伊拉克正走向正确的方向，然而由于新政府未能满足国内民众对改善民生和反对腐败的迫切要求，伊国内爆发了新一轮政治危机。随着国内政治力量和域外大国势力的不断博弈，阿巴迪政府愈来愈无力依靠自己来摆脱目前的执政困境。

    近几个月来，伊拉克民众要求政府推进改革、严惩腐败的抗议活动不断增多。迫于各方压力，伊总理阿巴迪提出，要组建独立的“专家型”政府，打破现有的基于民族、宗教派系分权的“配额制”政治体系。2016年3月底他向议会提交了内阁重组名单，但迟迟无法获得通过。愤怒的民众随后大规模冲击“绿区”国家机构，致使伊拉克政局陷入混乱。不仅如此，极端组织“伊斯兰国”趁机加大恐袭活动，伊安全局势再度恶化。这种突如其来的变化令外界颇感意外。自2014年9月阿巴迪接替马利基成为伊拉克总理以来，新政府给外界的信号一直是伊拉克正走向维稳的方向，伊国家重建前景值得期待。但巴格达应对政治乱局的表现再度令人失望。此次政治危机因何而生？产生了哪些问题和影响？未来发展前景会怎样？这些问题值得密切关注。

    危机生成的原因和背景

    尽管各界对巴格达再次陷入政治危机感到震惊，但危机显然不是突如其来的，也不是单方面因素促成的。此轮政治危机的生成与以下因素密切相关。

    首先，伊政府长期忽视非安全问题，没有兑现改革承诺，引发民众持续不满。应该讲，2014年阿巴迪上台执政时，他领导的“战时政府”的当务之急就是遏制“伊斯兰国”的凶猛攻势，确保生存与安全。近两年来伊拉克的国家资源大多被用于整顿军队、强化军力，打击“伊斯兰国”等安全问题，至于改善民生、重建基础设施、发展经济等非安全问题始终投入不足，发展严重滞后。当前，伊拉克电力短缺问题依然严重，既无法满足人们的日常需求，也极大地限制了工业的发展。石油行业投入严重不足，产能始终无法恢复至预期水平。教育领域同样糟糕，伊政府多次承诺投入巨资兴建学校，但至今落实的项目不到一成。如果说这些问题在2014年还可以说服人民进行忍耐，但随着“伊斯兰国”被击退，民众对阿巴迪政府的期待已不满足于安全保障，而是要获得更多的公共服务。事实上，2015年伊拉克南部、北部地区持续爆发民众抗议均与政府在民生、经济领域的消极作为密切相关。虽然阿巴迪政府提出了一些安抚人心的改革口号和方案，但僵化的官僚机构兑现承诺、推进改革的行动十分有限。由于政府没有协调好军事行动与经济、社会重建的关系，相关矛盾不断积聚，直至点燃了民众的怒火。

    其次，油价持续低迷引发财政危机，削弱伊政府施政能力，加剧民众不满与愤怒。石油收入是伊拉克公共预算的主要来源，过去一年多，油价持续低迷导致伊政府财政收入锐减。2015年政府预算赤字已突破200亿美元，2016年很可能再创新高。伊政府陷入财政危机导致了两个不利后果：一是财政状况恶化削弱了阿巴迪政府本就脆弱的施政能力。显然，维持政府运转、打击“伊斯兰国”、解决民生问题、发展经济都需要加大投入，财政资源短缺导致现政府根本无力解决这些问题；二是财政陷入危机迫使伊政府只能依靠外部援助摆脱困境，这实际上削弱了自身推进改革的意愿和动力。虽然国际货币基金组织（IMF）等国际机构已同意向伊拉克提供巨额贷款，但明眼人不难发现，国际援助其实是把双刃剑，他虽然在短期内有助于减轻伊政府面临的赤字压力，但也迟滞了伊政府需要进行改革的迫切性。自2003年伊拉克战争以来，伊的财政、经济状况恶化且始终没有缓过劲来，加之战后重建时期石油价格的持续下跌，伊国内缺乏一套遏制内部腐败和不作为的体制，伊经济状况不佳。由于阿巴迪政府应对措施有限，民众对其施政能力逐渐失去信心。

    再次，政治改革陷入停滞，体制内各派无法达成妥协，民众对改革逐渐失去耐心。事实上，迫于民众抗议和财政压力，阿巴迪政府早在2015年8月就提出了包括“裁撤冗员，惩治腐败，破除权力配额制”三大目标的政改方案。[1]起初他的倡议得到了多数政党、宗教力量和舆论的支持，获得了一定进展。阿巴迪希望趁热打铁，组建一个独立的、听命于他的技术官僚政府，但由于触及体制内各派根本利益，政改遇到的阻力越来越大。当前，马利基领导的议会主导集团“法制国家联盟”（由什叶派的达瓦党、巴德尔组织等派别组成）致力于掌控政改进程，只同意内阁部分改组，并寻机替换总理人选；逊尼派、库尔德集团（包括部分反马利基的达瓦党成员、伊拉克伊斯兰最高委员会）虽然也同意部分改组，但明确要求新内阁必须保证他们既有的权力席位和人员选择权；新组建的跨教派联盟改革阵线要求罢免议长，成立国家救亡政府，提前举行大选；世俗派和萨德尔派则利用国内民粹主义情绪，谋求进行反马利基的内阁全面重组。由于体制内各派不愿继续让渡权力，无法就权力分配达成新的妥协，民众对改革逐渐失去耐心。

    最后，阿巴迪缺乏政治根基，改革方案不务实、操作不得当导致局势逐渐恶化。与马利基等伊拉克政坛大佬相比，无论政治手腕还是党派根基，阿巴迪都存在明显短板，这导致其对复杂政局的掌控能力一直遭受质疑。阿巴迪想要加强巩固自身权力，必须推进改革，但能否推进改革，主要取决于两个条件：一是民众、宗教集团对其改革方案的支持程度，二是体制内各派对其改革方案的合作意愿。阿巴迪显然面临两难选择。强推改革，既得利益集团可能将其赶下台；拖延、放弃改革，民众可能最终抛弃他。处理重大政治问题显然需要技巧，但阿巴迪的操作方式受限于几个方面的因素：首先，政治上他所依靠的“小圈子”政治精英虽然能干且有能力，但缺乏政治背景，不足以撬动伊拉克现有的庞大官僚机构和体制；其次，阿巴迪团队设计的改革蓝图虽然看起来面面俱到、富有创造力，但实际上太过理想，缺乏具体的执行计划，无助于解决眼前问题；再者，无论2015年8月的改革计划还是2016年3月的内阁改组方案，都缺乏伊政坛重要派别、人物的支持，这导致其改革方案在个人、政党、议会三个层面均受到强烈抵制，致使局势逐渐恶化。[2]

    危机产生的问题和影响

    显然，此次政治危机既是一场伊拉克民众对政府治理能力不满的信任危机；也是现政府无力推动改革、缓解矛盾面临的执政合法性危机；既是对现有体制无法应对挑战的现实反映，也是伊拉克固有政治弊端、结构性矛盾的再次展现，更是民众失望情绪普遍蔓延、不断积聚的一次总爆发。当然，危机也产生了一些新的问题与影响。

    第一，阿巴迪政治处境备受竞争对手的压力。此次内阁重组名单几经修改和妥协，仍无法在议会通过。其本人所属的什叶派集团对他没有就政改方案提前沟通感到不满，他们反对阿巴迪对逊尼派、库尔德人让步过多；逊尼派、库尔德集团则怀疑政改只是什叶派意在巩固自身权力优势的权宜之计，指责阿巴迪利用内阁重组谋求私权，要求其做出表率，脱离伊斯兰达瓦党。[3]此外，什叶派在纳杰夫的宗教力量也对阿巴迪无力推动他们要求的改革感到失望。政治处境日益孤立削弱了阿巴迪对局势的掌控能力，为其竞争对手提供了介入良机：萨德尔试图掌握总理的改革平台，主要的策略就是调动自己的政治集团、宗教势力支持民众抗议活动。借助民族主义、民粹力量争夺改革进程的话语权和影响力；前总理马利基也在伺机加强活动，致力于在“处理”萨德尔派街头抗议引发的安全问题上发挥领导作用。

    第二，权力斗争加剧导致内部协调机制失效，什叶派执政联盟面临执政危机。自2003年美国推翻萨达姆政权后，伊拉克内部的权力竞争主要在什叶派、逊尼派、库尔德之间展开。虽然什叶派占有人口数量优势，但他们之所以能够长期主政主要得益于两个因素：一是各派在政治上能够协调分歧、组成联盟、一致对外。二是纳杰夫的宗教力量和伊朗在确保什叶派团结方面一直发挥着重要作用。因此，即使面临2010年大选那样的不利局面以及2014年“伊斯兰国”兴起的严峻挑战，什叶派执政联盟依然可以掌控局势、渡过难关。但此次政治危机呈现了另一种局面——即以马利基、阿巴迪，萨德尔为首的什叶派各力量的权力竞争正变得愈发不可调和。以往斗而不破的政治默契正在被互不相让的零和博弈所取代，内部可控的言语争吵正在逐步转化为外部失控的街头对抗。不仅如此，什叶派宗教领袖西斯塔尼以及地区盟友伊朗似乎也对这种局面感到无奈，前者未能说服什叶派各力量搁置争议、支持阿巴迪推进改革，后者也未能压制住萨德尔等什叶派激进势力的不断挑衅。种种迹象表明，伊拉克什叶派执政联盟解决内部分歧的政治掌控力不断受到严重挑战，致使其面临严重的执政危机。

    第三，外部势力趁机加大干预，美国伊朗等国在伊展开新一轮博弈。巴格达无力摆脱政治乱局也为外部势力干预其内政提供了机会。近期拜登、克里等美国高官频繁访问巴格达，目的主要有两个，一是谋求稳住阿巴迪政府，促使伊各派力量继续聚焦反恐；二是希望借机增大影响力，将伊拉克重新拉回美国主导的轨道。显然，美国不希望当前打击“伊斯兰国”的积极势头遭到逆转。近一年来，通过大量注入军事、经济和外交资源，美国在伊拉克的地位和影响正在迅速恢复。与之相对，伊朗的影响力有所下降。由于缺乏经济资源，德黑兰无力帮助巴格达解决财政危机，其向伊拉克施加影响主要依靠军事援助和宗教关系。显然，伊拉克什叶派内斗与伊朗的政治、安全利益严重抵触。德黑兰已经公开表示，反对伊国内一些党派、势力采用非法方式谋取政治利益。近期苏莱曼尼、韦拉亚提等伊朗高官也在积极进行外交斡旋，旨在化解什叶派内部濒临失控的权斗。不仅如此，土耳其、沙特等国也在加大干预力度。前者已向伊拉克北部派驻部队，意在通过扶植“代理人”、创建“缓冲区”，维护自身地区利益。后者正在大力援助伊拉克逊尼派势力，意图削弱伊朗对伊拉克的影响。

    第四，政治危机向其他领域快速传导，产生了一系列负面冲击和影响。首先，伊拉克的反恐、安全形势再度趋于恶化。“伊斯兰国”借助乱局发动了大量恐怖袭击，不仅刺激了伊拉克宗派暴力的回归，而且激化了民众对政府的不满，破坏了本就十分脆弱的政改进程；其次，阿巴迪政府的军事、战略部署受到干扰。不难发现，解放战略要地摩苏尔的军事行动被迫再次延缓，阿巴迪政府已将前线部署的军队部分调回，率先攻打费卢杰，以缓解巴格达及其周边地区日益恶化的安全形势。再者，经济重建受到冲击。持续的低油价已经令伊拉克陷入金融危机，但安全形势趋于恶化、政治改革陷入僵局进一步加大了国际债权人向伊拉克提供经济援助的顾虑，降低了外界对伊拉克进行投资的兴趣。不仅如此，从文化层面来看，随着民众对伊拉克的宗派政治、党派纷争日益感到失望，对政府自上而下推动改革的前景愈发感到失望，伊拉克的民族国家认同被进一步削弱了，这对伊来讲显然不是好消息。

    危机未来走向及其前景

    接下来危机会如何演变？阿巴迪的政治前途怎样？伊拉克未来的政治图景如何？这些问题显然令人关注。想要准确预测一国政治的具体变化并不容易，但通过仔细观察和理性分析，我们大体还是能够对危机的未来走向做出一些预判。

    首先，尽管阿巴迪政府陷入新一轮的执政危机，但在短期内其执政地位依然不会改变。国内方面，虽然纳杰夫的宗教势力对阿巴迪的执政表现不满意，但目前他们并没有采取过激的行为。国外方面，尽管伊朗对阿巴迪在美国和伊朗之间搞平衡一直很警惕，但伊朗没有寻求替换阿巴迪，而是帮助其调和与反对派的矛盾，稳定局势。美国也支持阿巴迪继续执政， 因为组建新政府不仅耗时漫长，而且干扰反恐战事，稀释本已捉襟见肘的资源。美国不希望武断换人导致伊拉克政局再度恶化。而没有内外势力的支持或默许，阿巴迪的主要竞争对手——马利基、萨德尔、阿拉维等尚不具备挑战他的足够实力。同时，阿巴迪也在积极应对，扭转不利局面，如修改内阁重组方案，重新征求各派意见；力争将各方关注焦点转向战场，谋求通过解放费卢杰重新赢得政治资本和声望；加大力度争取金融援助，希望稳定经济形势、安抚民心，换取逊尼派、库尔德势力对他的继续支持；当然，阿巴迪能否成功仍有待观察。

    其次，现有议会因反对派抵制、无法达到法定人数陷入停摆，但近期恢复运转的可能性依然较大。一方面，一些迫在眉睫的事项，如商议费卢杰的军事行动及其重建，审议并分配IMF的救助贷款，管理流离失所的难民等问题需要议会尽快做出决定。如果继续拖延，导致局势彻底失控，各派都不好收场；另一方面，抵制现有议会的主要力量——改革阵线出现分裂，虽然强硬派（主要由马利基派、阿拉维派组成，两者均谋求重新执政，但也存在权力竞争）依然拒绝妥协，但一些成员已希望重返议会、谋求各自政党的特殊利益；同时，伊拉克联邦法院并不支持改革阵线组建新议会、罢免现任议长贾布里的决议。这意味着，改革阵线想要保持其在议会中作为一个可信的政治实体而存在，就必须放弃非黑即白的议事框架。在美国等国的斡旋下，阿巴迪已经说服之前抵制议会的部分党派，如库尔德斯坦爱国联盟（PUK）、变革运动（Gorran）的成员以及部分逊尼派安巴尔省的议员重返议会（这些党派更关注金融援助、各自省份吃紧的战事）。当然，凑足法定人数并不等同于议会职能会自动恢复，但一旦恢复运转，僵局有可能被打破。

    再者，虽然伊拉克面临国家解体、爆发内战的潜在风险，存在走向集权或者神权政治的可能性，但在可见的预期内，该国政治图景延续“黎巴嫩化”[4]的概率较大。一是美国、伊朗、沙特、土耳其等国在维持伊拉克领土主权完整上具有共同利益，虽然支持库尔德、逊尼派享有更多自治权，但反对他们谋求独立，以尽量避免地区形势持续恶化；二是民主政治原则虽然在伊拉克充满缺陷，但已落地生根。尽管权力被分配给许多政党，他们中的大多数与伊斯兰主义存在或近或远的关系，但至少名义上，他们都支持自由选举，承认非穆斯林的参政权；三是体制内大多数党派、集团都支持权力分享、反对独裁，致力于通过现有机制获取权力，虽然要求政治改革，但不谋求推倒重建；四是伊拉克什叶派宗教力量虽然具有较大的政治影响力，但其参政热情、介入方式、左右政局的能力与伊朗什叶派宗教势力不可相提并论；五是无论激进的逊尼派武装分子，还是自行其是的什叶派民兵尚不具备挑战现有体制的足够能力。因此，当前伊拉克政治图景延续“黎巴嫩化”的可能性依然较大。最差的情况无疑是政局失控导致灾难性的内战爆发，最好的结果当然是磨合出一套有助于长期稳定和发展的政治体制。当前的态势卡在其中，但难言乐观。显然，政治危机引发了更加广泛的治理体系、经济系统的瘫痪。许多外部势力趁机插手伊拉克内政，不仅仅因为这事关他们的利益，也因为巴格达无力依靠自己摆脱困境、走向更加积极的发展路径。

    （责任编辑：苏童）

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    [1] 唐怡波：“伊拉克总理阿巴迪政治改革评析”，《国际研究参考》，2016年第2期，第45页。

    [2] Kenneth M. Pollack， “Political and economic developments， ” BROOKINGS Iraq Situation Report， March 29， 2016， http：//www.brookings.edu/blogs/markaz/posts/2016/ 03/29-iraq-situation-report-politics-economics-pollack.

    [3] Hassan Mneimneh， “Iraqs Struggle for Reform，” Middle East Institute Report， May 10， 2016， http：//www.mei.edu/content/article/iraq%E2%80%99s-struggle-reform.

    [4] “黎巴嫩化”的政治图景可概括为以下几点：1、一国内部的教派矛盾与冲突持续发作、难以化解；2、教派矛盾冲突引发政治危机，政治危机又常常伴随着治理体系、经济系统的瘫痪；3、内乱常常导致各种外部势力借机干涉、谋求分而治之。