社会规划回应公共基础设施规划中邻避问题的研究

    胡雪阳

    摘要：城市的健康运营离不开公共基础设施的支撑。近年，我国社会经济发展、城市化进程加快，公共基础设施建设越来越受到国家重视，建设规模也在不断扩大。然而，人们教育水平、环境意识的提高使得公共基础设施负外部性的公众关注度迅速攀升，由此出现了越来越多的邻避冲突。邻避设施规划逐渐成为我国城市公共基础设施规划中的研究热点与难点。为解决这一难题，本文引入了社会规划的概念，试图以社会规划来回应邻避问题，希望为我国公共基础设施规划中邻避问题的解决提供新的思考路径。

    关键词：基础设施规划；邻避问题；邻避设施；社会规划；以人为本

    1.引言

    社会的全面发展带来了社会公共基础设施的大规模建设，而其负面外部效应也随着这波建设浪潮的到来而以极快的速度呈点面式浮现，由此引发了社会邻避冲突的大规模爆发。仅近几年，全国各地就频频爆发以垃圾焚烧厂、火力发电厂、污水处理厂、高铁建设选址等为典型的邻避冲突，给我国的城市规划带来了极大的挑战。传统规划理念中以技术手段减少邻避设施的负外部性在现实中无法奏效，而在利益多元化的背景下实现公民自愿牺牲自身利益的设想的可能性亦是微之甚微。这一棘手问题的解决需要我们寻找到问题症结，并从新的角度加以思考、剖析，获取问题的解决之道。

    2邻避设施与邻避问题

    邻避设施的概念产生于20世纪70年代，是西方学者在研究社区反对一些基础设施建设的过程中提出来的。随后在20世纪80年代，我国台湾地区也出现了因为建造垃圾填埋场、焚烧厂而遭到民众的反对，产生邻避问题。在我国大陆地区，则是近年才开始了对于邻避设施的关注，同时，邻避问题也呈现出数量不断上升、影响持续扩大的发展趋势。

    2.1、邻避设施的概念、特征、分类

    邻避设施是指一些有污染威胁的公共设施，是城市公共基础设施中重要的组成部分。总体而言，其建设惠及整个城市，却因为可能污染周围环境而给邻近居民带来负面外部效应，是“邻居希望躲避”或“不希望与之为邻”的设施。

    邻避设施具有以下六个显著特征：其一，邻避设施是居民必须的公共设施；其二，因会对周围环境造成不同程度的污染而给周边主体带来一定的利益损失，具有一定的负面外部效应；其三，惠及多数人而只影响其选址附近的居民，从而形成不对称的利益分配结构，使邻近居民成为外部不经济的成本承担主体；其四，政策影响力微弱的弱势群体利益更易受损，由此破坏环境公平；其五，其设置与兴建，不但是一项高度专业科技知识的评估，更是关系社会大众福利的公共政策；其六，随着地区经济发展水平、居民受教育水平的不断提升、市民社会的兴起和公民维权意识的不断增强，邻避现象日益普遍。

    李永展、何紀芳通过对台北都市圈服务设施的调查与分析，将邻避设施分成四个等级：：第一级是不具邻避效果，如公园、图书馆；第二级是具轻度邻避效果，如商场、学校等；第三级是具中度邻避效果，如疗养院、自来水厂等；第四级是具高度邻避效果，有很大的不良影响或有一定风险，如垃圾焚烧厂、核电站等。陶鹏、童星根据“预期损失-不确定性”维度，将邻避设施分为四类：污染类（垃圾焚烧场等）；风险聚集类（核电厂、化工厂等）；污名化类（监狱、传染病医院等）；心理不悦类（殡仪馆、墓地等）。

    2.2、邻避问题的产生原因

    邻避问题的产生原因十分复杂，不仅与邻避设施本身的特征有关，也与经济、社会的发展有关，甚至也与居民的心理、观念有关。在这里将邻避问题的产生原因分为内因和外因。

    从内因看，邻避设施的建设之所以会引起当地居民的普遍性反抗，一定程度上是直接源于其本身所固有的负面效应，也即它会或多或少给邻近居民带来损失或危害，且很难避免。这些危害一般可以分为环境污染、社区形象受损、房产贬值、居民身心健康受到威胁四个方面。

    从外因方面看，邻避问题的产生可大致归纳为以下几个方面：首先，居民心理因素。邻避设施因为存在危害周边居民身体健康的可能性而使其产生心理恐惧，这主要缘于对历史上此类邻避设施所导致的意外事件的恐惧。其次，决策的不透明与不公正。邻避设施具有不同程度的负面效应，甚至有些存在危险性。在当代市民社会兴起的背景下，透明、公正决策程序的缺乏更易加深地区居民的不满，从而增加了邻避冲突发生的可能性。再次，经济补偿机制不畅。邻避设施对于社会整体而言是有益的，只是会损及选址所在地周边的居民相关利益。若构建了合理的补偿机制，邻避设施的建设所受阻力会极大地减小。而在现实中，补偿机制是不畅通的。最后，专家危机。在大部分邻避设施的选址建设过程中，政府都会通过邀请专家为选址做科学测算与论证以获取决策的合法性。当问题界定的权力仅掌握在专家手中时，居民可能无法接受他们对该问题的界定方式，也就不可能接受他们对该问题提出的解决方案。

    3社会规划的概述

    3.1、社会规划的发展历程

    现代意义上的社会规划起源于19世纪末的西方工业国家，并作为一种正式的制度手段而存在。刘佳燕将社会规划的发展分为三个阶段：

    起源期：19世纪末20世纪初到20世纪30年代，西方发达国家出现了社会福利服务和社会结构改革两种社会规划的主要形式，这时的社会规划以福利服务为核心，旨在解决贫困等问题。

    繁荣期：1930年代到1980年代是社会规划发展的黄金时期。这一时期社会规划的发展有三个特点。一是有很强的时代性，与当时经济大萧条的时代背景紧密相连。二是政府加大对社会规划的干预，强化政府的规划职能和行动能力。三是学科融合，城市规划与社会学、经济学等其他学科交叉融合。

    转型期：1980年代至今，社会规划呈现出由政府向基层、由中央向地方转移的特点。社会规划已不再是单一的政府主导下的总体规划，而是更多规划主体共同参与的协作规划。由此，社会规划更加趋向于个性化、复杂化、多元化。

    社会规划在全球范围内经过一个多世纪的发展，形成了较为完备的体系。面向未来，社会规划将在城市规划乃至社会发展中发挥更大作用。

    3.2、社会规划的共识与原则

    社会规划经历漫长的发展，在不同的历史时期发挥不同的作用，在不同的国家面对不同的问题。社会规划内涵复杂、外延广阔，因此至今仍没有形成明确的概念界定。许多学者都曾试图给社会规划下定义，说法各不相同，但其核心思想有许多共同之处，笔者经过阅读，总结了社会规划研究中的几点共识：

    首先，以人为本的核心理念。社会规划不是单纯的物质规划，而是考虑人的需求、考虑个体发展的规划。在社会规划中尊重个性化需求，鼓励个体发展也是以人为本的体现。

    其次，以社会发展、社会公正为最终目标。推动社会发展，促进社会公正是社会规划的出发点、落脚点，是社会规划的最终目标。

    第三，规划过程倡导公众参与、多方合作。推进公众参与，让民众参与到规划中来，不仅有利于增进民主对规划政策的理解、保障公民的知情权和表达权，而且将“促进社会生活的市场化进程，扩大公民的政治参与并加强我国的民主化进程。”

    综合以上共识，社会规划以社会的全面发展、社会的公平与和谐为根本目标，把以人为本当做核心，考虑社会需求、个体发展，兼顾各方面利益，在公众的参与和多方的合作中实现。

    3.3、我国社会规划的现状与社会规划引入的需要

    在我国，社会规划目前还没有明确的职能设置和工作领域。近年的城市发展实践中开始呈现出相关领域的发展需要，主要体现在两个层次：一为社会总体规划层面，具体表现为国家五年发展规划。与西方发达国家的许多社区组织成为规划主体不同，我国的社区组织发展尚不完善，没有起到自下而上、参与规划的作用。二为基层社区层面的社区规划。

    由此，社会规划以其对于“人”的关注的核心思想，对社会发展与社会公正的强调以及作为开放性系统的特征，对于当前我国解决城市规划中所面临的以本文所论邻避问题为代表的系列问题将起到极佳的引导作用。

    4 对于以社会规划回应邻避问题的思考

    社会规划的核心理念很好地契合本文的核心问题——公共基础设施规划中的邻避问题——解决的思维逻辑。将社会规划引入我国城市规划体系，并强化规划师社会规划的理念，将有助于寻找当前我国规划领域所面临的系列新问题的解决思路。（1）、重视公共基础设施空间规划作为公共政策的社会效益。在以往的公共基础设施空间规划过程中，规划决策者的关注点往往集中在技术合理性与经济成本效益问题上，而忽略了可能造成的邻避问题所引发的社会成本（2）、缩小治理空间。社会规划在理念上是倡导将规划与治理置于一个较小空间层面的，能极大程度地达到公共设施规划供给的最优效率。（3）、落实前置测评，理顺规划流程。在基础设施规划中，一方面确实需要有一套科学、规范的测评方法作为保障，相关部门需要完善规划的整体过程，并让其起到该有的技术控制的作用。（4）、建立合理的回馈与补偿机制。邻避问题的解决则应该坚持好“利益的还原”这一城市规划最好原则，使受益者负担，受损者得到补偿，确立公正的补偿标准、合理的补偿方式。（5）、推进信息公开。公开应该贯穿于规划乃至规划实施的整个过程，内容应做到全面详尽，做到方便利民。（6）、强化公众参与的组织化与程序化。应当在“以社区组织、公益代表团体为单位的集体参与”中寻求公众意见和公共利益，追求规划的公平公正。

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