浅析如何实现环境影响评价制度与排污许可制度的有效衔接
摘 要 当今中国环境管理制度仍然不够细化，污染物排放总量仍然非常巨大，污染源量大面广增速快的问题依然没有得到充分解决。因此，污染源管理依然是目前我国环境管理的重心，制度的不协调、不统一、不系统、不完善的情况依然亟待解决，作为污染源管理的两个核心制度：环境影響评价制度以及排污许可制度，两个制度的衔接是否顺畅关系着目前我国的环境质量。本文旨在通过分别论述环境影响评价制度以及排污许可制度的特点，分析其历史沿革，探讨如何在现行体制下促进两大制度实现更好地衔接和配合，从而促进环境质量的提高和改善。
关键词 污染源 核心制度 权责分工
作者简介：林家睿，华北电力大学。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.011
众所周知，目前我国处于社会主义市场经济快速发展以及工业化中后期阶段，经过了几十年的工业化历程，近年来工业企业污染防治出现了一系列积极进展，但是我国的环境问题依然十分突出，环境管理体制暴露的问题依然存在。污染排放总量过大，污染源量大面广且增速快。因此，如何协调好污染源管理的两大核心制度，也就是环境影响评价制度和排污许可证制度之间的关系显得尤为重要。本文将通过比对分析两制度的特点，论述其衔接的必要性以及对在现行体制下如何进行两制度的衔接提出意见和建议。疏漏之处恳请斧正。
一、环境影响评价制度概述
（一）环境影响评价制度的概念和特点
所谓环境影响评价制度是指，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响的策略和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。环境影响评价制度不仅仅是污染源管理的两大核心制度之一，而且也是我国众多环境保护制度中最重要的制度。
环境影响评价对排污污染污染物总量的计算一般会以“物料平衡，数据类比”为依据，得出的污染物排放量是稳定工况与设计工况下的数据。而由于我过环境保护条例各部分差异较大，核算与实际差别较大的问题也十分突出。
我国所确定的环境影响评价制度的内涵十分丰富，实际上包括了“三同时”制度这一重要的环境管理制度在内。环评重在事前预防，有学者生动地称其为污染源的“准生证”，是企业进行建设项目，排放污染物所要经历的第一道关卡。
（二）环境影响评价制度的历史沿革
我国的环评制度建设由来已久，早在上世纪70年代初期，我们已经开始着手建设环境影响评价制度。1979年出台的《环境保护法》中明确说明，“项目建设前必须提交环境影响报告书，经过有关部门审批之后才能进行主体工程的设计”。这是我国环评制度的雏形，也体现了环评制度针对的对象和本质特征。1998年，国务院出台《建设项目环境保护条例》，该条例对评价的范围、内容、程序和法律责任的承担进行了更为具体的规定。属于对《环保法》所要求的环评制度进行了更为细化的规定。2002年，环境影响评价制度有了专门的法规，《环境影响评价法》不仅把评价对象扩大到规划项目，而且规定进行建设项目和规划审批时，必须进行环评，环评制度具有了明显的强制性特征。《规划环评条例》出台的时间较晚，一直到2009年，我国在不断试点，充分总结经验教训的基础上出台了《规划环评条例》。我国环评制度的不断完善，伴随着环境保护立法以及管理制度建设的不断完善，它充分体现了“清洁生产”的思想，也就是从源头上控制污染，随着工业化进程的不断加快，污染物排放总量的不断扩大，污染物种类的不断增多以及治理污染成本的不断升高，完善环评制度这一事前审批制度势在必行，对提高我国环境质量具有长远而深刻的意义。
二、排污许可证制度概述
（一）排污许可制度概念及特点
控制污染物排放许可制（简称排污许可制）是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。这是一项世界各国广泛采用的控制污染、保护环境的行政管理体制。最早是在瑞典施行，后世界各国广泛采用并加以完善。
与环境影响评价制度不同，排污许可制度的设置侧重于事中和事后对环境的监管，这一时期，主体工程已经开始建设，核算的依据是已经存在的企业实际数据，显而易见的是，这是一种动态管理的方式，比环境影响评价更为精确。在技术方法方面，目前我国排污许可证的核算没有约定的系统的核算方法，管理制度上也存在着分级，我国各省市根据污染源的不同等级规定了不同的管理办法。
（二）排污许可制度历史沿革
我国的排污许可制度已经存在了三十多年，它的首次提出是在“实行排污申报登记排污申报登记和排污许可证制度座谈会”。排污许可制度散见于各具体部门法当中，1996年的《环境噪声污染防治法》、2000年修订的《大气污染防治法》、2004年《固体废物污染环境防治法》、2008年《水污染防治法》、2013年修订的《海洋环境保护法》均规定了排污许可制度。2014年修订的《环境保护法》中，第45条明确规定了“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，相当于是在环境保护的基本法中规定了排污许可制度。
（三）排污许可制度存在的问题
排污许可证目前没有建立起统一的核算制度，因此在数据方面存在着很大的随意性。且目前我国仍然是以环境影响评价制度为核心，排污许可制度长期以来只是作为一项辅助制度存在。虽然排污许可制度发展较慢，但一旦制定统一的核算技术规范，由于其掌握着大量的企业实操数据，在预测评估建设项目环境影响以及采取相关措施方面，其比环境影响制度更有优势，因此，功能定位上亟待对排污许可制度加以改变。另外，发放范围、发放程序以及监管机制方面，各省市规定差别较大；受制于经济条件和技术水平，排污许可制度和环境影响制度都缺乏公众广泛参与以及持续性的全程监管。
三、为什么要加强环评制度和排污许可制度的衔接
（一）可行性分析
本文分析的立足点正是同属于污染源控制制度的两项核心制度，它们均属于行政许可。均致力于促进环境质量的改善。围绕的核心点正是“固定污染源”。其基本方法是，控制以区域或者行业为单位的各个污染源污染物排放情况。两个制度有着共同的追求目标，所以可以实现融合。
两个制度存在着程序、内容和进程上的显著不同，所以应该实行衔接而不是合二为一。环评制度承袭“清洁生产”制度的精神，主要在于事前预防；排污许可制度则在于事中管控和事后监管，只有把两个制度有机地结合起来，才能使得对环境质量的监测形成完整的链条，从而实现保护环境的目的。
（二）必要性分析
环评和排污许可制度在程序上本身就体现了“先评价、后建设”的衔接，具有天然的可衔接性。以江苏地区为例，环境影响评价的批复乃是申请排污许可的必要条件。这意味着，环评的合格不仅成为主体工程开工建设的条件，也成为排污许可的前置程序，试想，如果不实现有效的衔接，如何促进两项制度，各个部门各司其职？其次，环境影响评价制度着眼于事前，排污许可制度则主要在事中和事后发挥其应有的作用，正如前文所叙，环评制度有着先天的不足，集中的体现就在于哪怕设置了后评价制度，也无法实现全程的有效灵活的监管，而排污许可的存在就是为了弥补这种不足，防止环境影响评价文件对企业的要求变成空头支票。从这一意义上讲，排污许可制度不仅仅是一项有效的审核制度，而且也是一项重要的监管制度。
综合以上两点，环评制度与排污许可制度既应该衔接，也必须实现有效衔接。
四、如何实现环评制度与排污许可制度的有效衔接
我所理解的环评制度与排污许可制度的有效衔接，首先要求对制度本身进行完善，然后才能实行更好的衔接。排污许可制度的改革应该以浙江省为开端，逐步开放“一证式”管理模式改革，我国对不同污染源的测算方式和数据管理各不相同，但由于污染源本身存在着范围广，种类多的情况，因此多套数据将会影响统一管理，因此，应该对数据和技术规范实行统一化管理；其次，围绕排污许可制度，简化其他不必要的行政许可和审批制度，制度的精髓不在于多，而在于彼此间的配合和完善；而最后针对环评制度，应该在简政放权的背景之下，簡化审批程序，优化审批范围，实现两制度的有效衔接。
程序上的有效衔接其实在各省市已经有了实践先例，也就是，环评文件的批复与排污许可证的发放是直接挂钩的，因此也印证了统一数据和技术规范的必要性；而对于重复的程序，两者应该进行整合，以避免冗杂的制度和低下的效率。以《广东省排污许可实施细则》为例，“新建项目单位在环境影响评价文件中已经举行过听证的，其申请排污许可证不再举行听证”，一旦实现了数据的有效对接，有的程序重复已经是不必要的了。
审批内容上两者应该有高度一致性。环评文件在考虑建设项目排污影响时不能仅仅从排污速率和排污种类出发，虽然环境影响评价制度是前置制度，但是也应该考虑排污许可的要求，排污许可的要求不仅包括污染物的种类、浓度、数量，也是综合考虑地区污染物总量排放控制的结果。
落实公众参与与全程监测制度。两个制度在目前都存在着持续性监管不力以及公众参与不足的情况，在环境影响评价制度中问题尤为突出。因此，落实环境管理体制改革中的公众参与制度和全程监测制度，有利于在实现制度对接时发挥各方的监督管理职能。
环评制度并不是当然的前置程序，根据2017年11月14日环境保护部办公厅出台的工作通知，对于改扩建的项目，在进行新一轮的环评时，应当以排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的重要依据。当制度与制度能够实现有效衔接时，环境保护体制将会形成完整的闭环结构，从而实现环境保护的最终目标。
参考文献：
[1]王灿发.加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行.环境影响评价.2016，38（2）.
[2]全国人大常委会.中华人民共和国水污染防治法.（2008-02-28）[2016-0229].http：//www.gov.cn/flfg/2008-02/28/content-905050.htm.
[3]国家环境保护总局.建设项目竣工环境保护验收管理办法.（2001-12-27）[2016-02- 29].http：www.gov.cn/gongbao/content/2002/content-61734.htm.
[4]王卓君、孟祥瑞.全球视野下的国家治理体系：理论、进程及中国未来走向.新华文稿.2015（8）.
[5]刘炳江.改革排污许可制度 落实企业环保责任.环境保护.2014（14）.
[6]孙佑海.如何完善落实排污许可制度.环境保护.2014（14）.
[7]李想、王军玲.排污许可证在污染物总量控制中的作用.中国环境科学学会学术年会论文集.2012.
关键词 污染源 核心制度 权责分工
作者简介：林家睿，华北电力大学。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.011
众所周知，目前我国处于社会主义市场经济快速发展以及工业化中后期阶段，经过了几十年的工业化历程，近年来工业企业污染防治出现了一系列积极进展，但是我国的环境问题依然十分突出，环境管理体制暴露的问题依然存在。污染排放总量过大，污染源量大面广且增速快。因此，如何协调好污染源管理的两大核心制度，也就是环境影响评价制度和排污许可证制度之间的关系显得尤为重要。本文将通过比对分析两制度的特点，论述其衔接的必要性以及对在现行体制下如何进行两制度的衔接提出意见和建议。疏漏之处恳请斧正。
一、环境影响评价制度概述
（一）环境影响评价制度的概念和特点
所谓环境影响评价制度是指，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响的策略和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。环境影响评价制度不仅仅是污染源管理的两大核心制度之一，而且也是我国众多环境保护制度中最重要的制度。
环境影响评价对排污污染污染物总量的计算一般会以“物料平衡，数据类比”为依据，得出的污染物排放量是稳定工况与设计工况下的数据。而由于我过环境保护条例各部分差异较大，核算与实际差别较大的问题也十分突出。
我国所确定的环境影响评价制度的内涵十分丰富，实际上包括了“三同时”制度这一重要的环境管理制度在内。环评重在事前预防，有学者生动地称其为污染源的“准生证”，是企业进行建设项目，排放污染物所要经历的第一道关卡。
（二）环境影响评价制度的历史沿革
我国的环评制度建设由来已久，早在上世纪70年代初期，我们已经开始着手建设环境影响评价制度。1979年出台的《环境保护法》中明确说明，“项目建设前必须提交环境影响报告书，经过有关部门审批之后才能进行主体工程的设计”。这是我国环评制度的雏形，也体现了环评制度针对的对象和本质特征。1998年，国务院出台《建设项目环境保护条例》，该条例对评价的范围、内容、程序和法律责任的承担进行了更为具体的规定。属于对《环保法》所要求的环评制度进行了更为细化的规定。2002年，环境影响评价制度有了专门的法规，《环境影响评价法》不仅把评价对象扩大到规划项目，而且规定进行建设项目和规划审批时，必须进行环评，环评制度具有了明显的强制性特征。《规划环评条例》出台的时间较晚，一直到2009年，我国在不断试点，充分总结经验教训的基础上出台了《规划环评条例》。我国环评制度的不断完善，伴随着环境保护立法以及管理制度建设的不断完善，它充分体现了“清洁生产”的思想，也就是从源头上控制污染，随着工业化进程的不断加快，污染物排放总量的不断扩大，污染物种类的不断增多以及治理污染成本的不断升高，完善环评制度这一事前审批制度势在必行，对提高我国环境质量具有长远而深刻的意义。
二、排污许可证制度概述
（一）排污许可制度概念及特点
控制污染物排放许可制（简称排污许可制）是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。这是一项世界各国广泛采用的控制污染、保护环境的行政管理体制。最早是在瑞典施行，后世界各国广泛采用并加以完善。
与环境影响评价制度不同，排污许可制度的设置侧重于事中和事后对环境的监管，这一时期，主体工程已经开始建设，核算的依据是已经存在的企业实际数据，显而易见的是，这是一种动态管理的方式，比环境影响评价更为精确。在技术方法方面，目前我国排污许可证的核算没有约定的系统的核算方法，管理制度上也存在着分级，我国各省市根据污染源的不同等级规定了不同的管理办法。
（二）排污许可制度历史沿革
我国的排污许可制度已经存在了三十多年，它的首次提出是在“实行排污申报登记排污申报登记和排污许可证制度座谈会”。排污许可制度散见于各具体部门法当中，1996年的《环境噪声污染防治法》、2000年修订的《大气污染防治法》、2004年《固体废物污染环境防治法》、2008年《水污染防治法》、2013年修订的《海洋环境保护法》均规定了排污许可制度。2014年修订的《环境保护法》中，第45条明确规定了“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，相当于是在环境保护的基本法中规定了排污许可制度。
（三）排污许可制度存在的问题
排污许可证目前没有建立起统一的核算制度，因此在数据方面存在着很大的随意性。且目前我国仍然是以环境影响评价制度为核心，排污许可制度长期以来只是作为一项辅助制度存在。虽然排污许可制度发展较慢，但一旦制定统一的核算技术规范，由于其掌握着大量的企业实操数据，在预测评估建设项目环境影响以及采取相关措施方面，其比环境影响制度更有优势，因此，功能定位上亟待对排污许可制度加以改变。另外，发放范围、发放程序以及监管机制方面，各省市规定差别较大；受制于经济条件和技术水平，排污许可制度和环境影响制度都缺乏公众广泛参与以及持续性的全程监管。
三、为什么要加强环评制度和排污许可制度的衔接
（一）可行性分析
本文分析的立足点正是同属于污染源控制制度的两项核心制度，它们均属于行政许可。均致力于促进环境质量的改善。围绕的核心点正是“固定污染源”。其基本方法是，控制以区域或者行业为单位的各个污染源污染物排放情况。两个制度有着共同的追求目标，所以可以实现融合。
两个制度存在着程序、内容和进程上的显著不同，所以应该实行衔接而不是合二为一。环评制度承袭“清洁生产”制度的精神，主要在于事前预防；排污许可制度则在于事中管控和事后监管，只有把两个制度有机地结合起来，才能使得对环境质量的监测形成完整的链条，从而实现保护环境的目的。
（二）必要性分析
环评和排污许可制度在程序上本身就体现了“先评价、后建设”的衔接，具有天然的可衔接性。以江苏地区为例，环境影响评价的批复乃是申请排污许可的必要条件。这意味着，环评的合格不仅成为主体工程开工建设的条件，也成为排污许可的前置程序，试想，如果不实现有效的衔接，如何促进两项制度，各个部门各司其职？其次，环境影响评价制度着眼于事前，排污许可制度则主要在事中和事后发挥其应有的作用，正如前文所叙，环评制度有着先天的不足，集中的体现就在于哪怕设置了后评价制度，也无法实现全程的有效灵活的监管，而排污许可的存在就是为了弥补这种不足，防止环境影响评价文件对企业的要求变成空头支票。从这一意义上讲，排污许可制度不仅仅是一项有效的审核制度，而且也是一项重要的监管制度。
综合以上两点，环评制度与排污许可制度既应该衔接，也必须实现有效衔接。
四、如何实现环评制度与排污许可制度的有效衔接
我所理解的环评制度与排污许可制度的有效衔接，首先要求对制度本身进行完善，然后才能实行更好的衔接。排污许可制度的改革应该以浙江省为开端，逐步开放“一证式”管理模式改革，我国对不同污染源的测算方式和数据管理各不相同，但由于污染源本身存在着范围广，种类多的情况，因此多套数据将会影响统一管理，因此，应该对数据和技术规范实行统一化管理；其次，围绕排污许可制度，简化其他不必要的行政许可和审批制度，制度的精髓不在于多，而在于彼此间的配合和完善；而最后针对环评制度，应该在简政放权的背景之下，簡化审批程序，优化审批范围，实现两制度的有效衔接。
程序上的有效衔接其实在各省市已经有了实践先例，也就是，环评文件的批复与排污许可证的发放是直接挂钩的，因此也印证了统一数据和技术规范的必要性；而对于重复的程序，两者应该进行整合，以避免冗杂的制度和低下的效率。以《广东省排污许可实施细则》为例，“新建项目单位在环境影响评价文件中已经举行过听证的，其申请排污许可证不再举行听证”，一旦实现了数据的有效对接，有的程序重复已经是不必要的了。
审批内容上两者应该有高度一致性。环评文件在考虑建设项目排污影响时不能仅仅从排污速率和排污种类出发，虽然环境影响评价制度是前置制度，但是也应该考虑排污许可的要求，排污许可的要求不仅包括污染物的种类、浓度、数量，也是综合考虑地区污染物总量排放控制的结果。
落实公众参与与全程监测制度。两个制度在目前都存在着持续性监管不力以及公众参与不足的情况，在环境影响评价制度中问题尤为突出。因此，落实环境管理体制改革中的公众参与制度和全程监测制度，有利于在实现制度对接时发挥各方的监督管理职能。
环评制度并不是当然的前置程序，根据2017年11月14日环境保护部办公厅出台的工作通知，对于改扩建的项目，在进行新一轮的环评时，应当以排污许可证执行情况作为现有工程回顾评价的重要依据。当制度与制度能够实现有效衔接时，环境保护体制将会形成完整的闭环结构，从而实现环境保护的最终目标。
参考文献：
[1]王灿发.加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行.环境影响评价.2016，38（2）.
[2]全国人大常委会.中华人民共和国水污染防治法.（2008-02-28）[2016-0229].http：//www.gov.cn/flfg/2008-02/28/content-905050.htm.
[3]国家环境保护总局.建设项目竣工环境保护验收管理办法.（2001-12-27）[2016-02- 29].http：www.gov.cn/gongbao/content/2002/content-61734.htm.
[4]王卓君、孟祥瑞.全球视野下的国家治理体系：理论、进程及中国未来走向.新华文稿.2015（8）.
[5]刘炳江.改革排污许可制度 落实企业环保责任.环境保护.2014（14）.
[6]孙佑海.如何完善落实排污许可制度.环境保护.2014（14）.
[7]李想、王军玲.排污许可证在污染物总量控制中的作用.中国环境科学学会学术年会论文集.2012.
