公民请愿权与信访权之比较

    陈晓宇

    [摘 要]2013年11月国家取消信访排名，这次对我国信访制度的积极调整，表现出国家对保障公民的信访权的高度重视。而在实践中一些人常常将公民的信访权与请愿权相混淆，只认识到了两者在性质、价值与功能上的高度相似性，却忽略了其不同之处。本文通过对信访权与请愿权的比较研究，对我国在信访制度上所存在的不足之处进行分析进而提出改革的方向。

    [关键词]请愿权；信访权；改革

    [中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）01-0038-03

    现今多数国家的宪法和一些全球性及区域性国际人权公约都将请愿权确认为一项宪法权利。请愿权是指公民为了维护个人或团体、公共利益，而就特定事项向相关国家机关表达意见，要求国家机关作为或不作为的权利。而信访权作为最有中国特色的，最传统、最贴近民生的一项公民权利，是指公民、法人或其他组织依法享有的通过法定形式和途径，依照法定权限和程序向国家或政府有关部门表达意志的自由。两者在性质、价值与功能上具有高度相似性，但是也有不同之处。本文主要通过对公民请愿权与信访权的比较研究来论述我国信访制度的改革。

    一、公民请愿权与信访权的法律规定

    （一）公民请愿权的相关法律规定

    请愿权自古就有，早在封建时期就已经存在。从性质上讲，请愿权是一种参政权，而且是一种无须代理的直接参政权，著名的英国《权利法案》中就对臣民向国王请愿的权利做出了明确的规定，并充分保护臣民这一权利。可以说是近代请愿权的最早的典范。《权利法案》关于请愿权的法律精神被传播到了北美殖民地，并集中体现在美国1791年宪法第一修正案中，规定了国会不得制定剥夺人民向政府请愿的权利的法律。

    作为一项基本人权，请愿权在国际人权法上得以承认是第二次世界大战后。《欧洲人权公约》是最早规定请愿权的地区性国际公约。根据该公约规定，如果缔约国一方破坏公约所规定的权利而使权利人或组织受害，则其可以向欧洲理事会秘书长提出请愿，欧洲人权委员会可以受理这一请愿。除此之外，1969年签署的《美洲人权公约》也对请愿权作了规定，在世界各国国内法方面，德国和日本的请愿权制度相对比较完整和成熟。如1991年德国基本法修正案就赋予公民有要求受理机关附有理由的回答的权利。在此基础上，德国联邦议会下专设了请愿机构，而有关法律则规定了关于处理请愿的程序性内容，由联邦议会议长托付请愿委员会或专门委员会；委员会进行审议；做出处理决议；向请愿者告知处理情况。日本早在明治时期请愿就己经制度化。战后日本宪法也赋予公民以请愿权，可就损害救济、公务员罢免等事项进行请愿。宪法中关于公民请愿权的规定在请愿法、国会法、参众议院规则和监狱法、地方自治法中得到了具体体现。根据1947年日本的《请愿法》，请愿书必须以书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址，向有管辖权的官方公署提出。在日本，参、众两院均设有审查委员会负责审查请愿书，经审查后方可交由议会作出决议。很多国家的实践证明，请愿已经成为公民参与国家管理的普遍方式，而在请愿制度运转良好的国家，公民的请愿活动对公共权力的任性和专断构成了有力的约束，从而对社会公共治理产生了积极的效应。

    （二）公民信访权的相关法律规定

    在20世纪90年代之后，随着民主法制观念的增强和普及，信访制度也面临着一个如何依法进行信访和如何依法办理信访的问题。1995年，我国出台《信访条例》根据现实的需要进行了制度的突破和创新，它是一部严格意义上的信访法律，它的出台标志着信访活动从任意走向了规范。2005年1月17日，新的《信访条例》经由国务院总理签署颁布。新的《信访条例》使信访工作机构、各级政府及其工作部门和信访人三方面的责任得到了加强，不仅全面规范了民众和国家机关在信访过程中的行为，并且强化了政府对信访人的保护和对政府的责任要求。新条例对处理相关信访事项也有明确的程序性规定，建立了对于重大、复杂、疑难的信访事项的听证制度，还赋予信访复核机关以听证权，还需要对自己听证的复核意见依法向社会“公示”的制度。这些都对有效地解决信访工作中存在的问题，对于信访制度的完善具有很大的意义。一方面，信访权是宪法赋予公民的一项基本权利；另一方面，信访权又是一项信访人寻求救济的程序性权利。近几年的实践也体现出了信访制度在解决社会纷争面前所具有的独特价值，对缓解社会矛盾，解决社会争端、纠纷，处理社会事务，促进社会和谐等方面的重要作用。

    二、公民请愿权与信访权的价值与功能

    （一）请愿权的价值与功能

    请愿权在当代世界各国受到广泛的重视和应用，究其主要原因是请愿权对一国的宪政建设具有重要的价值。这些价值国内有的学者已经将其归纳为以下几点：传递民意、吸纳民智，增进公共政策的理性化程度；公民通过直接与公权力沟通，可以及时将民意反馈给公权力机关，使公权力机关的决策更加贴近现实更加科学，缩短民意与公权力的距离无疑会强化对公权力的监督，防止公权力滋生腐败，避免社会矛盾的激化，进而维护社会的稳定。请愿权是国民实现国民主权的一个重大权利，通过对德国和日本等国请愿权相关理论研究，可以总结出请愿权具有如下功能：

    1.控制政府的功能。请愿权在当代世界被作为一项基本权利对待。请愿权的行使越广泛和频繁，越能体现出民众舆论的真相。因为请愿权是对公民集体意志的反映，是人民民主的重要体现，如果在宪法中删除对于国民请愿权的规定，就不能使政府理解到广大人民最深刻的意愿，也不利于人民对于政府的监督与控制，所以说请愿权对于控制政府权力具有不可替代的作用。

    2.参政功能。德国以及日本的大部分学者都认为请愿权不是机械的，它是一种能动性的参政权利，政府对于公民的请愿行为要做出相应的回复和决定。这与代议制民主制相比具有很大的优越性。因为公民的请愿权对于代表的政治行为具有很大的制约作用，同时集中表达公民的意愿，既是对国家政治生活的积极参与，也是影响国家政治及相关制度的发展的重要力量。

    （二）信访权的价值与功能

    不论信访权是实体权利还是程序性权利，都无法改变其对于宪政的巨大价值。包括拓宽救济渠道，保障公民权利；发扬人民民主，预防权力专断；化解社会矛盾，增进社会和谐。信访制度在中国存在必然是有其合理性基础的，信访权的功能维护了它的地位，体现了它存在的重要价值。这些功能具体体现在：

    1.沟通功能。庞大的国家机关的日常运行过程是极为复杂的，且大部分部门都具有很强的专业性，如果没有及时公开信息与群众进行沟通交流，就会引发公民对政府的信任危机。具体到我国政府的实践活动中，政府在信息公开以及向人民群众解释说明方面所做的工作依然不够，很多政策措施使群众极为困惑，得不到群众发自内心的支持与拥护，在实行过程中也遇到了各种各样的阻碍。但是信访机制的存在使公民多了一个与政府沟通的平台，借助这一平台，公民可以向政府表达自己的不满和困惑，行政机关也可借此了解人民内心的想法，为今后制定政策更加贴近现实和更加科学打下了基础。

    2.权力监督功能。信访权的行使承载着人民的意愿，也是群众监督政府工作的一种重要形式，这是来自政府外部的重要监督途径，而且信访制度具有形式多样、参与性高等特点，使政府工作人员可以了解民意，同时在工作过程中也考虑到人民请愿的制约，从而在行使权力的时候更加认真负责，从而使政府的行政能力不断增强，为人民谋更大的福利。

    3.权利救济功能。信访为公民向更高级的行政机关寻求帮助解决实践中遇到的问题提供了一个途径，是公民对政府信任的一种体现，同时也是纠纷解决的途径多样化，为司法机关减轻了部分压力，在一定程度上克服了司法救济的某些局限性，或者说完成了司法救济无法完成的某些使命。

    三、信访制度的改革

    通过对请愿权与信访权的比较研究我们可以得出信访制度并不是请愿权制度。在我国，主要由信访机构来对公民的意愿进行回应，从我国的具体国情来看，信访制度在一定程度上是一种符合保障公民请愿权实现要求的制度。信访制度只是官方和民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排，我国信访在实际运作中暴露出颇为明显的制度性缺陷，使其正处于一种前所未有的制度困境之中。

    1.信访机构分布不集中，功能体现不强。政府机关在统一协调各个信访机构运行方面做的还有所欠缺。

    2.信访程序缺失。我国法律并没有对信访的程序及实体处理作出明确的规定，完全依赖信访机构的公务人员的个人能力，在实践中处理问题的能力有限，有许多问题并没有得到根本上的解决，造成人们对公务人员的不信任，引发了众多的矛盾，这都是由于信访立法上程序内容的缺失所造成的。

    3.信访权力缺失，信访效率低。由于信访机构缺少行政权力作为依托，使得信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，导致工作始终处于被动状态。信访机构之间缺乏协调与配合，信访的法律职能欠缺，导致大部分信访事项在各个部门之间转来转去，长期得不到解决，重复来信来访现象也愈加严重。

    4.截访现象严重，政府部门为了取得较好的信访考核与排名，对上访人进行拦截，引发了许多恶性事件的出现，产生了消极的社会影响，不但使上访的问题得不到解决还加剧了政府部门与民众的矛盾冲突，使信访制度遭受了严重的破坏。

    通过以上对我国在信访制度方面存在的缺陷的介绍，并结合与请愿权的比较和分析，笔者认为应当从以下几点对我国的信访制度加以改进。

    1.强化信访机构的独立性。前面已经提到目前信访机构因为设立不集中，所以不便发挥出应有的功能，这也使行政资源得不到充分的利用，因此应当发挥人大的协调作用，对各个信访机构进行资源整合，从而起到监督政府部门，适时救济民众的重要作用。

    2.对宪法等法律进行完善。首先必须在宪法中规定出公民的请愿权，使其成为我国公民所享有的一项基本权利，这是保护公民请愿权的最根本的方法。同时出台《信访法》，信访机构的权力应当由法律明确规定。

    3.强化信访制度的监督功能。将信访制度的功能定位在权利救济上，信访制度被群众赋予了过高的权利救济期许，信访机构也被国家和社会赋予了化解纠纷的使命，致使信访制度陷入了功能错位的尴尬境地。我国信访制度的改革应当从人民的角度出发，充分发挥信访制度反映民意的强大功能，使民众能够积极的参与到行政管理中，完善相关立法保障公民的合法权利。

    4.值得注意的是2013年11月国家取消了对各省市在全国范围的信访排名、通报，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路，取而代之的将是中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度，并通过信访约谈制度对地方工作进行监督。这使上访问题不再与地方政府的政绩紧密的联系在一起，从而使地方政府不用再担心民众上访，反而可以安心的对民众上访的问题进行调查解决，这无疑有效的解决了实践中截访这一难题。但我们仍应该认识到取消信访排名并不意味着上访问题就一定会得到解决，地方各级政府还是应该积极扭转以前对待民众上访反感、回避的观念，将主要精力放在为民众解决问题上面，从而使信访制度可以发挥出其应有的解决争端的功能。

    信访制度的改革是一个复杂的系统工程，只要我们虚心借鉴国外有益经验，加快改革步伐，就一定能够完善信访制度，使信访制度走上法治的轨道。

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    责任编辑 宋桂祝