进城务工人员随迁子女受义务教育权的实现与保障
贺婕 吴露露 孙相宜
摘 要 工业化和城镇化进程在带动城市发展的同时带来一系列衍生问题，进城务工人员随迁子女的教育问题日渐突出，杭州市出台了新型居住证制度和积分入户政策，两大户籍是否真正能为进城务工人员随迁子女受教育权的保障提供出路呢？从实施效果看，要实现随迁子女与本地子女同等待遇的价值追求，还存在诸多困难，需要法律从根本上进行保障，为随迁子女的受教育权提供切实可行的救济途经。
关键词 随迁子女 义务教育 积分入户 居住证制度 受教育权
作者简介：贺婕、吴露露、孙相宜，南京农业大学人文学院法学本科生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.094
一、研究背景
经济转型时期，城镇化进程需要大量剩余劳动力，农村劳动力流入城市，城镇化进程中产生了“进城务工人员”这一群体。进城后的农民工及其子女却遇到了各种限制和困境。农民工子女受教育权的问题逐渐显现，这一问题不仅关系民生，也是社会、教育、法律层面的课题。
现有研究大多数是在新政策出台前进行的，基于政治学、教育学、管理学等视角，法律层面浅尝辄止，在新政背景下参考价值不高。新型城镇化改革试点中，浙江省作为首批试点城市，在城乡基础设施建设和推动教育服务一体化方面非常具有典型性和代表性。本课题以人口流入较大的二线城市为例进行研究，为二、三线城市，提供实现和保障随迁子女受教育权的新思路。
二、新型居住證制度增加了义务教育阶段就学机会
杭州市义务教育阶段入学要求提供居住证、缴纳社保证明和稳定住所证明①。相比于一线城市对居住证年限的严格要求②，杭州市义务教育入学只需父母持有居住证。新型居住证制度实施后，适龄的随迁子女可申请办理杭州市居住证，子女可持本人居住证申请入学，可以享受基本公共卫生服务等社会福利。其次，一线城市公共资源分配紧张，实施积分入学严格控制入学名额，上海市体现出高层次人才倾向，考量学历职称、表彰奖励、投资纳税等。进城务工人员学历较低，这种入学政策，实际更倾向于人才引进。
小升初全部直升，公办初中对口直升小学，这为随迁子女提供了较为畅通的升学渠道。
三、随迁子女的受教育权的保障仍面临困境
（一）随迁子女的受教育权的平等性未得到保障
首先，入学申请门槛高，子女本人持有居住证的，另需提交在杭房产证或房屋租赁证明；否则需提交繁琐的申请材料：有效暂住证和房产证或房屋租赁证明、劳动合同或工商营业执照、交纳社会保险凭证。调查显示很多农民工未签订劳动合同，也无法缴纳社保，子女入学顺利被接受的占34.76%。其次，专门学校成“孤岛”教育，公办小学划分出专门农民工子弟小学。农民工子女教育包括文化知识，还有价值观念以及进行社会化等多方面。农民工子弟学校与其他公办民办学校相比，师资力量及硬件设施较差，与本地学生相对隔绝，教学效果差。受访的农民工有40.06%仍选择让子女留在原籍上学，担心孩子难以融入的占67.2%。美国学者海沃德研究显示，精英子弟与工人子弟所接受的教育存在本质性的差异，前者更强调自主、参与和独立思考，后者更强调权威与顺从。调查显示58.29%的随迁子女受到过老师和同学的不公平待遇，大部分随迁子女在初三直升职高，这一选择更多的是制度性自我选择和自我放弃。
（二）制度设计上倾向于高学历或技能型人才，农民工难以获得积分
积分落户使进城务工人员获得市民资格成为可能，但根据现行的积分细则办法，积分项目主要包括基础分、附加分和扣减分，加分项目主要考察居住年限、学历水平、技能水平、社会保险等因素，学历积分由高到低依次为博士75、硕士65、本科40、大专30、高中10分。进城务工人员普遍文化水平较低，不具备科研产新能力。54.17%的人认为取得积分困难，44.23%的人认为积分要求过高，32.37%的人认为实施不到位。若某一所中学附近的目标小学的毕业生总数超过招生计划总数时，需要根据小学毕业生的户籍，按一表二表三表四表的顺序分配，能否落户直接决定随迁子女四类学生中的排名。
四、教育不平等的症结在于配套制度不具体导致的教育资源分配问题
《宪法》和《义务教育法》规定了受教育这一基本权利。《义务教育法》确立了“基础教育由地方负责、分级管理的原则。问题在于我国义务教育经费主要依赖于地方财政收入和非政府资金的调动，省级政府只给予义务教育少部分拨款， 中央政府只对特别困难的西部地区提供少量专项补助。在本地教育资源有限的情况下，随迁子女的涌入必然影响本地教育资源的分配。”2001 年国务院正式确定义务教育“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”。“两为主”政策把随迁子女教育交给流入地政府，但没有确立具体的监督制度。流入地政府考虑到资源分配，必然对随迁子女设置入学门槛来控制适龄子女随迁。
五、实现和保障随迁子女受教育权平等的建议
（一）修改《义务教育法》，制定单行法，完善法律保障体系
首先，取消根据户籍安排入学的规定，户籍制度只是用来证明公民身份和满足社会管理的。户籍制度改革，取消城乡户籍划分，《义务教育法》规定的“两为主”原则，在实践中随迁子女被当做“借读生”，产生各种“赞助费”。其次，增加禁止歧视的条款，禁止划分专门的农民工子弟学校，实行统一入学，混合编班，在评价评优上享有本地子女同等待遇，资助补助享受扩充名额。
其次，改革义务教育经费制度，制定专门的《义务教育经费法》。据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率。解决教育问题根本上要解决教育经费。中央政府加大义务教育投入，为地方政府提供适当比例的财政支持，制定《义务教育教育经费法》以法律形式明确规定具体的财政支持比例。指导地方政府建立进城务工人员随迁子女专项基金，为农民工子女的义务教育经费提供更加全面的筹措机制，地方政府应制定专项基金的筹措及支配制度，严格监管资金的用途。可按照农民工随迁子女的流入数量，对农民工随迁子女流入较多的城市追加专项经费，在使用经费的同时，由相关部门严格监管，以保证“专款专用”，确保专项经费真正使用到农民工随迁子女。流出地政府还应该积极配合流入地政府，做到及时更新农民工随迁子女人数，并上报相关部门，做到教育经费与人数相匹配和对称。
（二）建立全国统一的学籍库，准确对应每个学生建立学籍账户
建立电子学籍卡，录入家庭基本信息，原户籍地学校对基本信息的真实性进行审查，对信息变更及时更新，随迁子女流动时只需要在全国统一的学籍库中即可获得申请入学所需的证明材料。对应每个电子学籍卡建立账户，义务教育经费分化到每个学籍账户，账户内的教育经费只能用于学校直接划拨，避免被家长或学生挪为他用，随迁子女流动时，即可实现“钱随人走”，流动子女账户下的教育经费进入流入地教育系统，缓解流入地的教育资源压力。
（三）调整积分落户指标体系，为农民工获得落户积分提供可行的出路
综合考虑不同行业、不同人才的需求，以及社会各阶层、各群体的落户需求，提高基础分的比重，增加农民工力所能及的评分指标，例如，独生子女，技能培训，志愿服务等，在附加分中，提高社区服务的比重，避免積分落户导致入学不平等。
（四）建立执行监督体系，疏通行政救济、司法救济渠道
《行政复议法》规定的行政复议范围包括教育行政行为，并规定行政机关有保护受教育权的法定职责进城务工人员随迁子女可以通过行政复议获得救济。教育部门、公办学校侵犯农民工随迁子女平等受教育权时，从法理上说，当事人可以提起行政诉讼。对《行政诉讼法》受案范围作出司法解释，把受教育权纳入行政诉讼受案范围，为受教育权被侵害的农民工子女提供权利救济。农民工缺乏法律知识，碍于诉讼成本，因此需要畅通公益诉讼救济渠道，由流入地的工会担任公益诉讼的原告。
（五）发挥社会组织作为第三方的作用，关注和指导农民工子女的成长
调查中88.23%的家长没有充足的时间陪伴孩子，其中有26.2%的家长认为陪伴孩子是没有必要的。家长的对子女教育的缺位，在学校承受的压力甚至排挤，对随迁子女的身心健康不利，流动子女受教育权被侵犯也无法及时得到父母的重视。为此，要充分发挥社工团体的作用。鼓励各类社会组织、民间团体和个人为进城务工人员随迁子女开展各类文体兴趣活动，把农民工子女的关爱项目与社会志愿服务组织相结合。建立农民工子教育与发展中心，以社会公益组织的性质运行，政府给予政策支持及帮助建立专项基金，定期开展思想辅导，帮助他们缓解心理焦虑，促进其健康快乐成长。提供心理辅导，当发生受教育权被侵犯时，担当起维权的发声者和主张者，让农民工子女有依靠，有归属。
六、结语
进城务工人员随迁子女受教育问题是城镇化进程中亟待解决的衍生问题，解决务工人员的后顾之忧，为推动社会发展增添动力。实现和保障流动子女平等受教育权是普及义务教育和实现教育平等的重要组成部分，也在法律上提出了新的课题，解决好这一问题需要社会各界共同努力，法律先行，政府主导，公众参与，真正让务工人员在建设城镇化中享受到城镇化的福利。
注释：
《杭州市义务教育阶段进城务工人员子女在杭就学管理暂行办法》。
以上海为例，要求父母一方具有有效期内的居住证，临时居住证满三年。
参考文献：
[1]汪丞、周洪宇.关于制定《教育投入法》的思考.教育与职业.2012（26）.
[2]劳凯声.中国教育改革30年政策与法律卷.北京师范大学出版社.2009.
[3]魏兵.农民工随迁子女平等受教育权的法律保障.合肥师范学院学报.2017，35（2）.
[4]黄麟雅.农民工随迁子女义务教育公平问题研究.西华师范大学.2016.
[5]陈敏.进城务工人员随迁子女义务教育权利保障问题研究.山东师范大学.2013.
[6]熊易寒、杨肖光.学校类型对农民工子女价值观与行为模式的影响——基于上海的实证研究.青年研究.2012（1）.
摘 要 工业化和城镇化进程在带动城市发展的同时带来一系列衍生问题，进城务工人员随迁子女的教育问题日渐突出，杭州市出台了新型居住证制度和积分入户政策，两大户籍是否真正能为进城务工人员随迁子女受教育权的保障提供出路呢？从实施效果看，要实现随迁子女与本地子女同等待遇的价值追求，还存在诸多困难，需要法律从根本上进行保障，为随迁子女的受教育权提供切实可行的救济途经。
关键词 随迁子女 义务教育 积分入户 居住证制度 受教育权
作者简介：贺婕、吴露露、孙相宜，南京农业大学人文学院法学本科生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.094
一、研究背景
经济转型时期，城镇化进程需要大量剩余劳动力，农村劳动力流入城市，城镇化进程中产生了“进城务工人员”这一群体。进城后的农民工及其子女却遇到了各种限制和困境。农民工子女受教育权的问题逐渐显现，这一问题不仅关系民生，也是社会、教育、法律层面的课题。
现有研究大多数是在新政策出台前进行的，基于政治学、教育学、管理学等视角，法律层面浅尝辄止，在新政背景下参考价值不高。新型城镇化改革试点中，浙江省作为首批试点城市，在城乡基础设施建设和推动教育服务一体化方面非常具有典型性和代表性。本课题以人口流入较大的二线城市为例进行研究，为二、三线城市，提供实现和保障随迁子女受教育权的新思路。
二、新型居住證制度增加了义务教育阶段就学机会
杭州市义务教育阶段入学要求提供居住证、缴纳社保证明和稳定住所证明①。相比于一线城市对居住证年限的严格要求②，杭州市义务教育入学只需父母持有居住证。新型居住证制度实施后，适龄的随迁子女可申请办理杭州市居住证，子女可持本人居住证申请入学，可以享受基本公共卫生服务等社会福利。其次，一线城市公共资源分配紧张，实施积分入学严格控制入学名额，上海市体现出高层次人才倾向，考量学历职称、表彰奖励、投资纳税等。进城务工人员学历较低，这种入学政策，实际更倾向于人才引进。
小升初全部直升，公办初中对口直升小学，这为随迁子女提供了较为畅通的升学渠道。
三、随迁子女的受教育权的保障仍面临困境
（一）随迁子女的受教育权的平等性未得到保障
首先，入学申请门槛高，子女本人持有居住证的，另需提交在杭房产证或房屋租赁证明；否则需提交繁琐的申请材料：有效暂住证和房产证或房屋租赁证明、劳动合同或工商营业执照、交纳社会保险凭证。调查显示很多农民工未签订劳动合同，也无法缴纳社保，子女入学顺利被接受的占34.76%。其次，专门学校成“孤岛”教育，公办小学划分出专门农民工子弟小学。农民工子女教育包括文化知识，还有价值观念以及进行社会化等多方面。农民工子弟学校与其他公办民办学校相比，师资力量及硬件设施较差，与本地学生相对隔绝，教学效果差。受访的农民工有40.06%仍选择让子女留在原籍上学，担心孩子难以融入的占67.2%。美国学者海沃德研究显示，精英子弟与工人子弟所接受的教育存在本质性的差异，前者更强调自主、参与和独立思考，后者更强调权威与顺从。调查显示58.29%的随迁子女受到过老师和同学的不公平待遇，大部分随迁子女在初三直升职高，这一选择更多的是制度性自我选择和自我放弃。
（二）制度设计上倾向于高学历或技能型人才，农民工难以获得积分
积分落户使进城务工人员获得市民资格成为可能，但根据现行的积分细则办法，积分项目主要包括基础分、附加分和扣减分，加分项目主要考察居住年限、学历水平、技能水平、社会保险等因素，学历积分由高到低依次为博士75、硕士65、本科40、大专30、高中10分。进城务工人员普遍文化水平较低，不具备科研产新能力。54.17%的人认为取得积分困难，44.23%的人认为积分要求过高，32.37%的人认为实施不到位。若某一所中学附近的目标小学的毕业生总数超过招生计划总数时，需要根据小学毕业生的户籍，按一表二表三表四表的顺序分配，能否落户直接决定随迁子女四类学生中的排名。
四、教育不平等的症结在于配套制度不具体导致的教育资源分配问题
《宪法》和《义务教育法》规定了受教育这一基本权利。《义务教育法》确立了“基础教育由地方负责、分级管理的原则。问题在于我国义务教育经费主要依赖于地方财政收入和非政府资金的调动，省级政府只给予义务教育少部分拨款， 中央政府只对特别困难的西部地区提供少量专项补助。在本地教育资源有限的情况下，随迁子女的涌入必然影响本地教育资源的分配。”2001 年国务院正式确定义务教育“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”。“两为主”政策把随迁子女教育交给流入地政府，但没有确立具体的监督制度。流入地政府考虑到资源分配，必然对随迁子女设置入学门槛来控制适龄子女随迁。
五、实现和保障随迁子女受教育权平等的建议
（一）修改《义务教育法》，制定单行法，完善法律保障体系
首先，取消根据户籍安排入学的规定，户籍制度只是用来证明公民身份和满足社会管理的。户籍制度改革，取消城乡户籍划分，《义务教育法》规定的“两为主”原则，在实践中随迁子女被当做“借读生”，产生各种“赞助费”。其次，增加禁止歧视的条款，禁止划分专门的农民工子弟学校，实行统一入学，混合编班，在评价评优上享有本地子女同等待遇，资助补助享受扩充名额。
其次，改革义务教育经费制度，制定专门的《义务教育经费法》。据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率。解决教育问题根本上要解决教育经费。中央政府加大义务教育投入，为地方政府提供适当比例的财政支持，制定《义务教育教育经费法》以法律形式明确规定具体的财政支持比例。指导地方政府建立进城务工人员随迁子女专项基金，为农民工子女的义务教育经费提供更加全面的筹措机制，地方政府应制定专项基金的筹措及支配制度，严格监管资金的用途。可按照农民工随迁子女的流入数量，对农民工随迁子女流入较多的城市追加专项经费，在使用经费的同时，由相关部门严格监管，以保证“专款专用”，确保专项经费真正使用到农民工随迁子女。流出地政府还应该积极配合流入地政府，做到及时更新农民工随迁子女人数，并上报相关部门，做到教育经费与人数相匹配和对称。
（二）建立全国统一的学籍库，准确对应每个学生建立学籍账户
建立电子学籍卡，录入家庭基本信息，原户籍地学校对基本信息的真实性进行审查，对信息变更及时更新，随迁子女流动时只需要在全国统一的学籍库中即可获得申请入学所需的证明材料。对应每个电子学籍卡建立账户，义务教育经费分化到每个学籍账户，账户内的教育经费只能用于学校直接划拨，避免被家长或学生挪为他用，随迁子女流动时，即可实现“钱随人走”，流动子女账户下的教育经费进入流入地教育系统，缓解流入地的教育资源压力。
（三）调整积分落户指标体系，为农民工获得落户积分提供可行的出路
综合考虑不同行业、不同人才的需求，以及社会各阶层、各群体的落户需求，提高基础分的比重，增加农民工力所能及的评分指标，例如，独生子女，技能培训，志愿服务等，在附加分中，提高社区服务的比重，避免積分落户导致入学不平等。
（四）建立执行监督体系，疏通行政救济、司法救济渠道
《行政复议法》规定的行政复议范围包括教育行政行为，并规定行政机关有保护受教育权的法定职责进城务工人员随迁子女可以通过行政复议获得救济。教育部门、公办学校侵犯农民工随迁子女平等受教育权时，从法理上说，当事人可以提起行政诉讼。对《行政诉讼法》受案范围作出司法解释，把受教育权纳入行政诉讼受案范围，为受教育权被侵害的农民工子女提供权利救济。农民工缺乏法律知识，碍于诉讼成本，因此需要畅通公益诉讼救济渠道，由流入地的工会担任公益诉讼的原告。
（五）发挥社会组织作为第三方的作用，关注和指导农民工子女的成长
调查中88.23%的家长没有充足的时间陪伴孩子，其中有26.2%的家长认为陪伴孩子是没有必要的。家长的对子女教育的缺位，在学校承受的压力甚至排挤，对随迁子女的身心健康不利，流动子女受教育权被侵犯也无法及时得到父母的重视。为此，要充分发挥社工团体的作用。鼓励各类社会组织、民间团体和个人为进城务工人员随迁子女开展各类文体兴趣活动，把农民工子女的关爱项目与社会志愿服务组织相结合。建立农民工子教育与发展中心，以社会公益组织的性质运行，政府给予政策支持及帮助建立专项基金，定期开展思想辅导，帮助他们缓解心理焦虑，促进其健康快乐成长。提供心理辅导，当发生受教育权被侵犯时，担当起维权的发声者和主张者，让农民工子女有依靠，有归属。
六、结语
进城务工人员随迁子女受教育问题是城镇化进程中亟待解决的衍生问题，解决务工人员的后顾之忧，为推动社会发展增添动力。实现和保障流动子女平等受教育权是普及义务教育和实现教育平等的重要组成部分，也在法律上提出了新的课题，解决好这一问题需要社会各界共同努力，法律先行，政府主导，公众参与，真正让务工人员在建设城镇化中享受到城镇化的福利。
注释：
《杭州市义务教育阶段进城务工人员子女在杭就学管理暂行办法》。
以上海为例，要求父母一方具有有效期内的居住证，临时居住证满三年。
参考文献：
[1]汪丞、周洪宇.关于制定《教育投入法》的思考.教育与职业.2012（26）.
[2]劳凯声.中国教育改革30年政策与法律卷.北京师范大学出版社.2009.
[3]魏兵.农民工随迁子女平等受教育权的法律保障.合肥师范学院学报.2017，35（2）.
[4]黄麟雅.农民工随迁子女义务教育公平问题研究.西华师范大学.2016.
[5]陈敏.进城务工人员随迁子女义务教育权利保障问题研究.山东师范大学.2013.
[6]熊易寒、杨肖光.学校类型对农民工子女价值观与行为模式的影响——基于上海的实证研究.青年研究.2012（1）.
