十九大后生态文明建设和改革亟待解决的问题
常纪文
〔摘要〕经过酝酿期和萌芽期，我国生态文明建设与体制改革即将完成初创期。生态文明制度体系的四梁八柱已基本建成，成效不断地显现。但同时也还面临现实的重点难点问题、制度构建的薄弱环节和体制、制度运行中的梗阻问题。只有加强体制优化、制度整合和机制创新，确保生态文明建设与体制改革不断取得更大的实效。
〔关键词〕生态文明；党政同责；环保督察；美丽中国；生态环境需要
〔中图分类号〕D616〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）06-0027-04
一 2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在国家层面首提倡导生态文明，党的十七大把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系，党的十八大把生态文明建设纳入全面建成小康社会的奋斗目标体系，并纳入“五位一体”的总体布局。自此，生态文明正式进入经济和社会发展的主战场。党的十九大更是提出了把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的目标，生态环境保护任重道远。 经过酝酿期和萌芽期，我国生态文明建设与体制改革即将完成初创期。目前，在新发展观的指引下，资源能源节约、环境友好的关键体制、制度和机制不断建立，生态文明制度体系的四梁八柱已基本建成，成效不断地显现。这些成效得益于党对生态文明建设与体制改革的高度重视和坚强领导，得益于党政同责体制和中央环境保护督察两大利剑的重要保障，得益于环境共治体制、制度和机制的全面均衡推进。 二 党的十九大后，可以考虑对现行的生态文明建设和改革措施进行全面的评估，扬长补短，针对现实的重点难点问题、制度构建的薄弱环节和体制、制度运行中的梗阻问题，加强体制优化、制度整合和机制创新，确保生态文明建设与体制改革在生态文明新时代不断取得更大的实效。 一是各区域生态文明理念的树立存在两极分化的现象。地方推动生态文明体制改革和生态文明建设的进展情况，与态度和能力有关。在浙江、上海、北京、江苏、广东、福建等发达地区，经济技术能力整体偏强，生态文明的理念正进入自信和自觉阶段；而在欠发达的中西部地区，经济技术能力整体偏弱，一些地方对生态文明建设的认识不到位，生态文明的发展仍然处于灌输和自发阶段，党政领导干部特别是基层的党政主要领导在公开场合大讲特讲环境保护，背后则大力推行区域经济排名，环境保护的工作动力主要来源是对严肃问责的忌惮。有的地方领导干部甚至认为，经济下滑的主要原因在于强调环境保护。根据中央环境保护督察组的反馈情况来看，河北省在落实环境保护党政同责、一岗双责方面重视不够，环境保护工作压力在向各级党委、政府和有关部门传导中层层衰减，一些地方的环境质量还在恶化；河南省不少干部存在诸如短期内牺牲环境换取增长不可避免，大气污染严重主要受地形、降水、风力等外部条件影响等认识上的错误和偏差；黑龙江省工作部署存在降低标准、放松要求现象，如没有按照相关规定，对省直相关部门工作情况进行年度考核，也未对2015年未完成治理任务且空气质量恶化地区实施问责，一些地市环保压力传导不够；内蒙古自治区不少同志不仅没有认识到生态环境面临的严峻形势，反而认为全区环境容量大，环境不会出问题，很多地方干部没有认识到绿水青山就是财富，一些地区生态破坏情况令人心痛；宁夏自治区党委、政府对推进绿色发展的艰巨性、紧迫性和复杂性认识不足，存在重开发、轻保护问题；天津市在环境保护方面存在开会传达多、研究部署少，口号多、落实少等问题，一些领导干部在工作中担当意识、责任意识欠缺，“好人主义”盛行。在很多市縣，党政主要领导关心的是招商引资，从江浙引进淘汰和落后的企业。地方带头人若不树立正确的绿色政治观和绿色政绩观，生态文明建设不会有长足的发展。 二是不同领域、不同层级的相关性改革文件多，缺乏系统性的梳理，基层的实际主义者难以理解上层的理想主义者的改革出发点和落脚点。一些地方反映，有的部委特别是司局下发的改革文件，没有考虑基层千差万别的实际情况，不考虑基层财政的承受能力和工作能力，不深入、不细致，不接地气，缺乏可实施性。有的地方指出，一些环境保护目标的设立脱离发展阶段，搞环境保护冒进，对基层没有补偿措施，让基层接受不了。地方既要发展GDP，解决行政事业单位吃饭的问题，又要保护环境，由于能力不够，工作常常处于两难境地。由于担心受到责罚，地方也不愿意向上面反映真实情况。一些地方反映，有的部委特别是司局级单位发文太多，由于视角与方法的不同，要求与目标也不同，出现以邻为壑、统筹性差的现象，对改革的系统性、整体性工作形成冲击。由于中央缺乏对地方改革措施的审查和统筹、协调机制，缺乏辅导，地方难以系统性地理解和科学地适用收到的数量众多的改革文件。地方为了完成改革任务，出现了以文对文、出现说得多做得少、开会多落实少的问题。 三是一些环境保护目标的设定超前冒进，政策僵硬，缺乏区域和领域的灵活性，导致基层执法一刀切。环境保护不要违背环境保护规律，也不要违背经济发展的规律。从以污染物排放总量控制为手段的环境保护体系转向以环境质量管理为核心的管理体系，是一个进步，史上最严格的环境保护法制体系的建立，也是一个进步，但是如果不着眼于实际情况，如果不遵循经济和科技发展的周期律，出台过快的战略和部署，追求过高的目标和状态，一味地提升标准和技术性规范，不分东部与西部、城市与乡村、工业与生活的差别，政策目标僵化，措施部署缺乏区域与领域灵活性，一旦以严格的环境法律法规来保障实施，就会出现环境保护冒进甚至环境保护大跃进的现象，既损害环境，也损害经济的元气。一些地方反映，一些自然保护区当年划定的时候，核心区就有原住民在居住和耕种，有的耕种行为并不危害保护的对象，而现在却要求彻底搬迁和退出，地方确实有困难，有的地方请求上级部门实事求是地重新划定生态红线区域，但是难以得到有效的回应。需要定期评估经济、科技、环境保护周期律的契合性，在此基础上制定环境保护标准和要求的战略。只有环境保护战略、目标、标准科学了，社会可承受了，中央环境保护督察实施严格的督察，社会才不会出现对环境保护一刀切的抱怨。 四是环境保护监管监察不严厉，执法监察一阵风，不作为、慢作为、轻作为与地方一刀切的野蛮执法现象并存。出于条件的不同和对经济的考量，总体上看，越是落后的地方监管执法越不严厉，越是发达的地方越是有条件和能力重视环境执法监管。根据中央环境保护督察组的反馈来看，很多地方的自然保护区违法违规开发建设问题严重，普遍存在违法违规情况，导致部分湿地、草地等被破坏。有的地方矿山环境治理普遍尚未开展；有的地方环保不作为、慢作为的问题，导致部分地区环境形势转差，十分严峻。祁连山事件就是一个典型，习总书记作出几次批示，而地方却仍然消极应付，最后由中共中央办公厅督查室出面调查追责。中西部地区普遍反映，环境保护存在平时不烧香、临时抱佛脚的现象，为了应付中央和省级环境保护督察组的督察，弄虚作假，普遍要求关停企业予以应对。中央和省级督察组走后，一些地方的污染企业又全面重启，环境污染又卷土从来。而在一些地方，官员为了自保，不被追责，开始狠管，由地方保护主义转向“官员自保主义”，不管企业是否有改变提升的潜力，不去扶持企业度过环境保护难关，而是一刀切，一律责令关停甚至拆除，没有任何补贴。有的甚至在督察期间关闭便民的小餐馆，拆除小养殖场所，影响经济和就业，在一些领域的影响可能是断崖式的。这种地方政府失职而由企业吃药的行为，不合适，必须纠正。另外，目前企业界普遍认为，环境保护标准每年都在变，企业都很难说自己没有一点问题，企业投资了环境保护设施仍然被责令关闭的现象存在，民营企业普遍没有环境保护政策的安全感。这都是对社会主义经济发展和生态文明建设事业的不负责。 五是过于相信督察、督查与执法的作用，对环境基础设施的建设和绿色发展内生动力的增强重视不够。中央环境保护督察和环境保护党政同责撬动了中国环境保护的大格局。中央环境保护督察组对地方党政领导进行严肃问责，有利于地方全面纠正违法审批和监管缺位和不到位的现象。这一作法虽然看起来冷酷，但是只要坚持，对于新常态的实现，对于促进生态文明进入新时代，都是有益的。如果不进行严厉问责，不对小散乱污企业进行坚决的清理整顿，大规模违法违规的现象以后可能还会出现。执法监察与督察督查既要有治标的作用，解决社会关心的热点环境污染和生态破坏等问题，也要通过优化体制和机制，促进治本事项的解决。在现有的经济和技术条件之下，经过几年的严格整顿，环境执法监察、督察督查的环境效用快要用尽。绿色生产和绿色生活理念的树立和模式的建立，需要一两代人，不是几年就能够完成的，因此环境保护既要有历史紧迫感，也要有必要的历史耐心，不可过急，需建立国家和地方战略，合理设立目标和标准，分阶段稳步推进，切忌冒进与大跃进。近期想要进一步大幅度削减PM2.5和其他污染物，难度很大，如2017年上半年京津冀地区PM2.5的浓度同期相比，不降反升。要想进一步削减污染物的排放，必须依靠经济的发展、科技的创新和环境基础设施的建设，提升绿色发展的内生动力，提高环境保护的基础能力。在能力提高之后，再去大幅提升环境保护标准和要求，会取得很大的环境保护效果。这需要国家加强对地方的引导，需要国家和地方加强对地方的污水处理、垃圾分类收集、绿色工业园区建设等环境保护基础设施的投资，整体提升环境保护的能力和水平。 六是环境保护的责任追究难以自动启动，地方捂盖子的现象比较普遍，官员对地方保护仍然抱有侥幸心理。2014年修改的《环境保护法》提高了罚款的标准，设立了按日连续处罚、行政拘留、引咎辞职、限产停产等严厉的行政处罚措施，《大气污染防治法》规定了区域联防联控的机制，“大气十条”的实施方案规定了错峰生产的措施，对民事公益诉讼也进行了规范，但是这些严厉措施的实施启动大多靠公权力机关的主动作为，特别是地方党委和政府的主动作为。如果执法机关疏于职责，不履行法律规定的严格监管职责，不进行严厉的责任追究，可能承担环境污染后果的公众毫无能力纠正；如果官员应当引咎辞职而其领导不让其辞职，可能承担环境污染后果的公众毫无启动办法。由于中央没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象，疏于监管和执法导致现实立法在实践中沉睡的现象普遍存在。根据中央环境保护督察组的反馈来看，督察组交办的公众举报的环境污染和生态破坏线索，地方核查的属实率不高。在中央环境保护督察组的干预下，很多被地方核查“和谐”的线索的真实性被重新认定，一些捂盖子的地方官员被追究党纪政纪甚至法律责任。在中央环境保护督察组的监督下，有的地市甚至有100多位党政官员被追究责任，形成了强大的震慑力。尽管如此，捂盖子的事情在各地仍然杜绝不了。很多真相的暴露和责任的追究仍然是领导的重视和媒体的曝光。如何建立让环境保护党内法规、国家法律法规自动启动和全天候运行的机制，是一个值得法学界、法律界深入研究的问题。 七是一些地方经济发展落后，环境保护基础设施建设滞后，绿色发展的经济基础、技术基础和社会基础差，不利于生态文明建设内生动力的培育。根据中央环境保护督察组2017年的反馈，一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变，绿色发展的能力差，如宁夏自治区贺兰山国家级自然保护区81家为露天开采，破坏地表植被，矿坑没有回填，未对渣堆等实施生态恢复；内蒙古矿山环境治理普遍尚未开展。广西自治区全区环保基础设施建设滞后，36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。河北省环境保护基础设施建设缓慢，部分河流水库水质恶化明显，滹沱河石家庄和衡水跨界枣营断面2015年化学需氧量、氨氮平均浓度分别比2013年上升63%和21%，群众意见较大。 三 生态文明建设和体制改革措施只有落地并得到地方政府的积极响应，才能充分发挥预期的作用。今后五年，是中国经济和社会发展转型的关键五年，是中国新动能发展壮大的五年，是质量型国家和社会建设的五年，是更高的环境保护要求与经济社会艰难协调发展的五年，因此，必须正视上述问题，定好位，站得更高、视野更广阔，做好长远的设计和谋划。 党的十九大后，中国特色的发展道路会越来越清晰，中国国内的发展环境会更加优化，社会主义行政监管和市场经济体制优势会越来越明显，制度体系会越来越健全，生态文明建设的理论、道路、方法和文化将进一步明确。一是加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有者、用途管制和生态保护修复、污染排放和行政执法职责，克服以往多头监管和“碎片化”监管问题，形成自然资源产权统一管理、生态环境有效监管和国土空间有序管控的治理大格局。二是要倾听各方面的意见，边建设边改革，基于城乡差别、东中西部地区差别、第一二三产业差别开展目标和政策的分类施治，不搞“一刀切”。三是在全局性的、战略性的行动纲领指引下，一些改革措施将被巩固夯实，一些改革措施将被不断创新，一些改革措施将以点带面推广。四是完善生态环境管理制度，使生态文明绩效评价考核和责任追究制度等制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局。在这种格局下，生态文明建设将以新的历史使命、新的奋斗目标、新的精神状态、新的动能催生和扎实的能力建设，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
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