当前土地流转工作存在的主要问题与对策
邵基华
近十年来，土地流转作为促进农民增收、发展区域经济、推进城乡一体化的重要方式，各地迅速推进，呈现出实施时间早、项目多、规模大、流转形式多样化、流转主体多元化等特征。但这些土地流转，由于流转政策笼统，缺少管用细则，又没有成熟的经验可以借鉴，只能摸着石头过河，加上操作过程中，把关不严，急功近利，各地土地流转操作中存在一些突出问题，导致农民与业主维权难、产业发展持续难、农村土地和生态保护难等一系列不良后果的出现，甚至引起地方社会不稳定，既有现实问题，更有未来风险。各区县相关部门及乡镇需深入调查研究，强化政府及部门的监管职能，充分履行职责，创新办法措施，有效解决问题，化解防范风险。
一、土地流转工作存在的主要问题
（一）土地流转程序有待进一步规范
土地流转的基本程序是业主与被流转土地的社集体签订流转合同（或协议），同时，社集体与本组各户农民签订流转协议，然后由村民委员会向乡镇政府备案。但实际操作中，许多地方、许多项目都没有按照程序进行。有的没有严格按照土地流转管理办法，通过“一事一议”的方式进行商讨，未经过村民集体同意，村社干部就将集体林地、耕地流转，有的甚至没有签订合同，更没向村、镇、区三级备案；有的流转后擅自转租，新的承租人没有完善与原耕地林地承包农户的转接手续；甚至部分机关事业单位职工还带头当业主流转土地，搞休闲观光农业项目建设，后来有的又转租给了其他经营户，同样没有完善转租合同。
（二）土地流转合同内容不完善
各地土地流转过程中，片面追求效率和规模，缺少经验甚至教训的借鉴，对未来风险防控思考不够，对后期怎么有效管理、防患问题的产生等往往考虑不周，流转合同内容多数简单粗糙。有的权责约定不清；有的地块不实、四至界限不清、面积差距大、又没有相关图纸佐证；有的集体耕地林地流转，收益分配方案不合理；因流转时间跨度大，还造成后来同一时间类似地块流转收益千差万别等。
（三）流转土地现状被严重改变甚至破坏
土地流转后，没有按照相关规划进行使用，群众主要只管眼前租金兑现，对业主怎么使用土地，往往不去干涉；政府对自己培育的农业企业等，当然爱护有加，更不会主动监管其流转土地的使用，甚至主动帮助业主打埋伏。于是造成流转土地有闲置的，有进行田地改造整治，修建各种堡坎梯田，让田地整齐划一的；有修建道路、灌溉、钓鱼等基础设施；有的甚至乱搭建经营管理用房。这些行为，让土地的地形地貌、土地用途性质等发生重大改变，但都没有原状资料、照片档案留存，也没有完善新的界址认定。土地流转后整体上档案都不完善，基础数据存在偏差，多数承包户资料不全，更没有将合同等档案资料妥善保存。
（四）流转土地经营“两高一低”
现代农业产业，往往表现为高投入、高风险、低效益。很多业主盲目跟风，急躁冒进，规模过大，把土地几百、几千亩的流转在手上，基础设施投入巨大，容易跟风造成市场需求与实际规模不适应，农产品市场价格风险大，自然灾害不可控，业主又缺乏现代农产业经营意识、技术及管理经验，不符合农业产业实际，加上现代农业普遍受设施及服务用地局限，无法将直接的种养经营与休闲服务业有效结合。于是，总体上看，各地的土地流转效益低下，有的甚至年年亏损，租金支付都困难，更别说盈利。如北碚区金刀峡镇内，部分以家庭成员自己经营管理甚至直接参加农业种养操作的，有一定利润，但另一部分以较大规模企业存在、以公司化管理运行的多家农业企业，运行多年，投入少的数百万，多的几千万元，效益普遍较差。某集团企业在金刀峡镇流转的荒山荒坡及林地超过30000亩，只是拿去抵押融资，至今没有经营利用。
二、土地流转问题引发的主要后果
（一）程序缺失导致的项目不稳定风险
没有按程序完善流转协议引起，实质是一种程序缺失的权益纠纷。被租地农民随时可能提出质疑，而且往往以解除协议、阻碍生产等方式来维权，业主流转行为缺乏合法性保障，项目产业随时都存在不稳定甚至夭折风险。同样，若业主违约，被租地农民维权难，往往要与先后几方业主发生纠纷，同样往往会采取解除流转、阻碍生产甚至索赔等方式。其结果是农民利益和业主经营权利都难以保障，项目不可持续发展。
（二）合同内容不完善及土地现状破坏引起的维权纠纷
合同内容不完善和地块现状破坏引发的问题主要为合同纠纷。由于合同内容不完善，一旦发生土地流转矛盾纠纷，要么无据可查，要么是合同没有明确约定，利益和权责划分不清楚，农民仍然随时可以找业主提出利益诉求，但合同上是非难辨，调处困难。据调查，在现阶段，部分乡镇已经发生这类纠纷，有的是个体事件，有的甚至是集体与业主就流转合同问题发生矛盾纠纷；有的质疑土地现状、界限、用途改变，要求恢复原状；有的因为土地二调发生面积变化，引发租金总额及分配矛盾；有的根据市场行情和老板收益要求涨租金；有的甚至是村社集体要解除流转协议。土地现状被破坏、用途被改变等问题，在2028年二轮土地承包到期时，将成为最难以解决的问题之一。
（三）效益不好引发的租金兑付风险
许多乡镇政府每年都要督促经营不好的业主支付土地租金；有的镇政府自身还得为历史问题买单，支付政府和部门流转土地的租金。假设经营业主承担不了亏损风险，放弃流转甚至“跑路”，不稳定的社会风险与经济风险，都必然落在当地党委政府身上。比如金刀峡镇的某农业公司流转耕地、林地达3000多亩，但很大部分土地利用率不高，每年亏损三百万租金，靠并不景气的煤矿收益来补贴，存在极大风险。
（四）二轮土地承包到期后的矛盾与风险
可以预想到，特别是到2028年，二轮土地承包到期，矛盾将集中爆发，且将更加激烈。不管业主经营得好坏，由于农民已经意识到农村土地资源越来越稀缺，收益将越来越高，有的被租地农民很可能不愿再续约而要终止协议，要自己接手经营。业主投入巨大又不愿解约，业主与农民的矛盾将更加尖锐。
（五）违规“圈地”新动向
随着乡村休闲旅游的兴起和人们对老年农村养老生活的向往，加上当前土地流转存在的上述技术上的缺失，让许多人千方百计想进入农村生态资源好的地方，尤其是各地的风景名胜区，试图通过流转土地，假借发展现代农业产业，实为借机“圈地”。这种“圈地”，实为资源抢占，提前以廉价与农民争利，同时会增加大量的违章建房，违法占用甚至破坏耕地、林地等资源，损害未来现代农业的发展空间。
从总体趋势看，随着“三农”利好政策的持续推进和城镇化的深入，农民对自己承包土地的价值判定将更加明确和扩大，上述矛盾和问题将更加突出和尖锐，不仅影响发展，还影响社会稳定。
三、进一步规范土地流转的措施
（一）完善土地流转的操作程序，实现科学准入
对新的土地流转，首先是坚持基本程序不走样。严格按区、镇土地流转管理办法执行，土地流转必须完备与农户的协商与协议（合同）、与村民集体的协议、村民集体向政府的关于每宗土地流转的报告等，确保流转的合法稳定性。
同时，实行更加严格的准入程序。拟新进入的业主，要提出经营（含建设）项目方案报告书，内容包括产业方向和范围，流转时限，依法建设的许可和限制范围，投资进度和强度（该项目方案报告书并作为合同的附件）。
政府及村社强化过程把关。业主凭项目建议书先在村社与农民进行沟通协商，达成初步合作协议，然后报经党委政府审查同意，村社进一步完成合同签订等工作。政府及村社协同加强实施过程监管。政府不仅要审查方案报告书内容的合法性和可行性，还要审查业主本身，看其一贯经营方向、经营能力、资源优势、信誉、真实意图，确保流转有序、规模适度、协议内容完备、经营效益明显，确保企业真实发展现代农业产业。
（二）完善流转合同内容，确保可持续操作
土地流转协议内容，必须以文字和图纸注明四至界限，约定流转时限、依法经营的产业范围，依法建设的许可和限制范围，租金支付标准、方式，中途解除协议（含转租）或土地山林承包到期后的处置办法，尤其是2028年二轮土地承包到期后的项目继续实施的基本原则、框架意见，违约责任，监管机制等。
各地乡镇党委、政府对原有土地流转的各种问题，要展开全面摸底排查，查档案、看现状、问知情者，从合同有无或是否完备、程序是否合法完善、现状与合同是否统一、集体收益分配机制是否合理、业主经营效益等方面，分类清理，逐个深入分析，找准问题症结，做到底数清、情况明。采取分类处置的思路，“一例一策”，逐步解决各个问题。
对已经存在的土地流转，主要是清理完善合同及程序，特别是完善合同未尽事宜。
政府流转的土地不是用于公益事业、基础设施的，逐步清退，按程序转交给业主。界址被破坏的，要取得涉及各方的共同认可并建立台账。
（三）完善扶持政策及农业保险措施，降低产业效益风险
当前的农业产业扶持政策，着重倾向于规模种植产业的基础设施建设。对产业的后期扶持，一是需要建立加大财政金融和保险相结合的支持机制，在市场异常波动、自然灾害突发的时候，帮助业主减轻损害，稳定产业。目前相关的扶持政策，都是临时性的举措，没有形成机制，更没有与保险相结合，主要是政府在买单。二是配套服务设施用地，要有明确具体的措施予以保障，才能促进产业真正升级，形成相对稳定的、一三产业融合的供求市场，提升效益。三是要加大对流转土地农业产业项目的技术扶持指导，让农业经营者熟悉农业经营活动，会根据市场需求自我调整内部产业结构。
（四）加强法制宣传，协调解决土地流转矛盾纠纷
侧重加强农村土地承包法律法规及上述制度的宣传，让真正掌握土地流转权利的农民和基层干部懂法、守法、依照上述规范操作，不得擅自流转土地，增强维护群众长远合法利益和地方发展大局的责任意识。积极协助业主和农民签订规范的流转协议。严格规范基层组织参与土地流转的行为，妥善引导但不阻挠农民自愿合理流转土地。探索建立包括协商、调解、仲裁、救助联动机制，协调解决土地流转各类问题纠纷，依法保障土地流转及产业持续稳定。
作者：中共重庆市北碚区金刀峡镇党委书记
责任编辑：马 健
