《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》内容及相关问题的思考
王英玮 常建法
2016年11月4日，国家档案局、国家发展和改革委员会联合印发了《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》的通知，标志着我国建设项目文件归档与档案管理进入了一个新的历史发展阶段。以往的多数相关规范和标准，基本上都是针对纸质建设项目文件和档案管理提出的规范要求。但是，随着项目建设工作中电子文件和电子档案的数量日益增多，这些规范和标准在规范化指导意义上已经暴露出不合时宜的缺陷与不足，难以适应新的档案管理对象的管理要求。正是基于这种新形势的发展需要，国家档案局、国家发展和改革委员会为加强建设项目档案工作，规范建设项目电子文件归档和电子档案管理，使档案工作更好地为国家项目的建设、运行和管理需要服务，根据《中华人民共和国档案法》及有关规定，共同制定了《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》（档发〔2016〕11号），以下简称《办法》。
一、《办法》的内容亮点和价值
《办法》内容的主要亮点及其价值归纳起来包括以下两个方面：
第一，《办法》明确定义了建设项目电子文件和电子档案的概念。同其他规范电子文件和电子档案的文件相比，《办法》对这两个概念的界定清晰明了，内涵和外延把握准确。《办法》规定：建设项目电子文件“是指建设项目在建设过程中通过计算机等电子设备产生的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录”；建设项目电子档案“是指建设项目建设过程中产生的、具有保存价值并归档保存的一组有联系电子文件及其相关过程信息的集合”。
之所以称其为亮点，是因为目前一些电子文件和电子档案的管理规范和标准多采用“电子文件”作为“电子档案”的概念之属概念来使用。而《办法》则创造性地提出了“集合”概念来说明电子档案和电子文件的不同之处。这与国内外的档案管理科学理论思想是一致的。档案是一个集合概念、整体概念，而文件在一般情况下，则仅仅是一个个体性的概念。对电子文件和电子档案的个体与整体概念关系的认识，有助于相关单位在实际的文件归档和档案管理实践中，正确地处理好两者之间的关系。《办法》对建设项目电子档案的界定，充分揭示了其本质特征，即“一组有联系电子文件及其相关过程信息的集合”。实践表明，一味地倡导所谓“大文件”概念的做法，不仅混淆了“文件”概念和“档案”概念之间的本质区别，而且也难以为实践工作者提供明确的行动指南。
第二，《办法》首次在规范性文件中，分层次提出了“七纳入”的管理思想和要求。《办法》的第五条规定：“政府投资主管部门、行业主管部门应当将电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和竣工验收要求，协调相关部门为电子文件归档和电子档案管理的计划安排、人力组织、资金保障、质量监督提供支持。”这是第一个“纳入”要求。对于明确政府投资主管部门、行业主管部门的电子文件归档和档案管理责任，提出了明确的要求。多年的项目管理经验表明，如果在项目的建设计划和竣工验收要求中，没有切实将文件归档和档案管理责任纳入其中，就很难为国家和建设单位或业主单位积累和留存完整、系统、准确的项目档案，也会对日后的项目管理、运营、维护、改建扩建等各项工作的顺利进行造成不良影响。
《办法》的第七条规定：“档案行政管理部门负责对项目电子文件归档及电子档案的保管、利用和移交工作进行监督、指导，将电子档案管理工作纳入档案专项验收内容。”这是第二个“纳入”要求。由于传统的档案管理惯性思想作用，一些建设、施工、监理单位常常只重视纸质档案的管理，而对项目建设过程中形成的电子文件归档和电子档案的形成、积累、移交工作缺乏必要的重视，加之传统的项目档案验收对“纸质档案”的偏爱，致使项目建设的电子档案缺乏留存或残缺不全。这种传统惯性也在某种程度上造成了档案管理成本的增加，不论是按照“雙套制”的思路打印纸质文件，还是在档案管理阶段投入大量人财物资源搞“数字化”，都极大地增加了项目档案的实际管理成本，降低了项目档案的使用效率。《办法》将电子档案管理工作纳入档案专项验收内容的规定，不仅有利于改变项目建设单位、施工单位、监理单位的传统作业惯性，并在项目建设的整个生命周期内重视电子文件的形成、积累和归档管理工作，而且更重要的是可以为项目今后的管理、运营、维护等各项工作的开展，保存系统、准确、完整、可用的电子档案资源，降低档案管理的实际成本，并为项目物权人和项目使用单位留下有效的电子档案凭证体系。
《办法》的第九条规定：“建设单位应将项目电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和项目领导责任制，纳入招投标要求，纳入合同、协议，纳入验收要求。”这是《办法》提出的第三至第六个“纳入”要求。我们可以简称其为建设单位“四纳入”要求。“四纳入”要求涵盖了项目建设的全过程，包括项目计划、项目招投标、签署项目合同或协议（包括设计、采购、施工、监理等）、项目验收（包括阶段性验收、预验收、终验）等关键环节和业务阶段。长期的项目档案管理经验表明，如果项目档案的管理同项目领导的责任相分离，往往会使项目档案管理的整体质量受到不同程度的影响。有的项目领导甚至会自觉或不自觉地轻视项目档案的管理，从而造成项目档案管理的人员缺乏、资源保证不足、制度建设松弛、标准执行不到位等问题的出现，最终影响项目档案的质量。为此，《办法》特别强调要将项目电子文件归档和电子档案管理工作“纳入项目领导责任制”。
《办法》的第二十一条规定：“各单位档案管理部门应当将项目电子档案纳入单位档案分类体系，按项目档案管理规则编制档号，进行分类管理。”电子档案和其他档案一样，都具有类属性，这也是档案“成长”的内在“基因”。《办法》明确要求将项目电子档案纳入单位的档案分类体系，这是按照档案的这一运动规律和特点的要求做出的科学规定。在项目档案的管理实践中，只有对所形成的归档文件及时进行归类处置，才能保持其“成长”的连续性，才能为项目的顺利建设和今后的项目管理提供连续的档案凭证保障体系和信息保障体系支撑。
二、对《办法》的内容理解和认识
《办法》共分32条，内容主要包括：
（一）明确了《办法》的制定和实施的目的及主要适用范围
《办法》的制定目的是“为规范建设项目电子文件归档和电子档案管理，维护电子文件和电子档案的真实、完整、可用和安全，提高管理效率，促进信息共享，便于长期保存”。这一目的表达含义丰富，说明了项目电子文件归档和电子档案管理的基本要求、管理目标。制定《办法》的直接目的就是为项目建设单位提供电子文件归档和电子档案管理的基本思想和行为规范，使我国的项目电子文件和电子档案管理可以得到规范化的原则和方法指导。项目电子文件和电子档案管理的基本要求之一，就是对管理对象的“四性”（真实、完整、可用和安全）的维护和管控。项目电子文件和电子档案管理的主要目标有三：即提高管理效率，促进信息共享，使项目档案得以长期保存并发挥作用。
重点突出、适用对象明确是规范性文件得到有效执行的关键所在。《办法》明确了其适用的范围是“中央和省级政府投资主管部门审批、核准和备案的建设项目”，而其他建设项目可参照执行《办法》的规定内容。
（二）明确了项目电子文件归档和电子档案管理的原则及相关主体的管理责任
《办法》规定项目电子文件归档和电子档案管理的原则是：“遵循项目建设和信息系统运行的规律，坚持统一管理、全程管理、规范标准、便于利用、安全保密。”项目管理理论和项目文件与档案的管理理论和经验都表明，实现项目电子文件归档和电子档案管理目标的基本前提是按规律办事，其中包括项目建设的规律和项目信息系统运行的規律。不同的项目建设都有一定的特点和规律可循，相关主体只有较为清楚地认识到这些特点和规律，才能有效地制定项目文件和档案管理的规划、计划、行动方案、分类方案、归档制度、归档流程及档案管理政策、制度和相关的行为准则，并使整个项目文件和档案的管理得到有效控制。项目电子文件归档和电子档案管理除了要遵循一般的项目建设规律外，还应充分考虑到在信息系统环境下，产生和形成电子文件和电子档案的信息系统的运行规律。所以，要求项目档案管理部门和人员应与有关业务信息系统的运行和维护单位密切合作，及时提出相应的功能需求，有效沟通相关问题的解决对策和方案，不能做“事后诸葛亮”。“统一管理、全程管理、规范标准、便于利用、安全保密”是国内外项目文件和档案管理的思想精华和行为准则。统一管理是保证项目电子文件和电子档案完整性、真实性、可靠性、安全性的基本前提。分散、失控的状态只能使项目档案变得支离破碎，难以形成完整、系统、可用、安全的项目档案有机体系。全程管理，是国内外电子文件和电子档案管理的成功经验，也是适应电子文件形成和运动特点的一种重要管理思想和行为准则。规范标准，是保证项目电子文件归档和电子档案管理的重要原则，也是保证电子档案的可理解性、可用性的必要前提。便于利用，是项目文件和项目档案管理的宗旨体现，也是对项目文件和档案管理提出的目标性要求。安全保密，不仅是项目电子文件归档和电子档案管理的必要条件，同时也是切实维护相关方合法权益的必要保障。
《办法》用了8个条款，来阐明项目建设的各个相关主体的责任。从历史经验来看，如果在开展某项工作的过程中，各个参与方的责任分工不明、责权不清，常常会影响该项工作的质量和效率，并且会出现相互推卸责任、扯皮等严重问题和矛盾。为此，《办法》对政府投资主管部门、行业主管部门、电子文件管理部门、档案行政管理部门、项目主管部门、建设单位等主体在项目电子文件归档和电子档案管理工作中应当承担的责任和义务，作出了较为明确的规定，并提出了履行责任的原则性要求。具体规定内容包括：
1.政府投资主管部门、行业主管部门的职责与行动要求是“将电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和竣工验收要求，协调相关部门为电子文件归档和电子档案管理的计划安排、人力组织、资金保障、质量监督提供支持”。
2.电子文件管理部门的职责与行动要求是“统筹领导项目电子文件管理工作，建立统筹协调机制，推进项目电子管理工作有效开展”。
3.档案行政管理部门的职责与行动要求是“对项目电子文件归档及电子档案的保管、利用和移交工作进行监督、指导，将电子档案管理工作纳入档案专项验收内容”。
4.项目主管部门的职责与行动要求是“对项目电子文件归档和电子档案管理进行业务指导”。
5.建设单位的职责与行动要求是“应将项目电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和项目领导责任制，纳入招投标要求，纳入合同、协议、纳入验收要求”；“明确机构，具体负责本单位项目电子文件归档和电子档案的保管、利用、移交等工作，并对各参建单位的项目电子文件归档和电子档案管理工作进行检查、指导”；“根据项目建设管理实际，制定项目电子文件归档和电子档案管理各项制度、规范、程序，并组织协调工程管理相关部门和参建单位实施”；“在编制招标文件，并与参建单位签订合同或协议时应设专门条款，明确项目电子文件归档和电子档案管理责任，包括质量要求、归档范围、整理标准、归档时间、储存介质、文件格式、相关费用及违约责任等内容。监理合同还应明确监理单位对所监理项目的电子文件和电子档案的审核责任”。
（三）明确了项目管理信息系统应具备的电子文件及其元数据管理功能要求
《办法》的第十三条规定：“项目管理信息系统应当具备电子文件管理及归档功能，并能够对项目电子文件形成与流转实施有效控制，保障其真实、完整和安全；能够在形成、流转过程中及时跟踪、检查和补充与项目设计、设备、材料、施工等变更相关的项目电子文件及其元数据。”其中对项目管理信息系统应具备“能够在形成、流转过程中及时跟踪、检查和补充与项目设计、设备、材料、施工等变更相关的项目电子文件及其元数据”的功能要求，不仅对有效保证项目建设活动的顺利进行具有非常重要的意义，而且也是从根本上保证项目电子档案真实性、完整性的必要措施。
（四）明确了项目电子文件的质量和管理要求
《办法》的第十四条至第二十条，对项目电子文件的格式、电子签名，重要变更依据文件、过程文档的保存，归档范围的确定和保管期限的划分依据，收集、整理、检测、归档等工作的责任主体，电子文件的分类整理和元数据管理，鉴定和检测，归档标志的赋予等，均提出了明确的质量保证和管理要求。
1.对项目电子文件的格式要求：应当采用符合国家标准或能够转换成国家标准的文件格式。《办法》认为，采用这样的格式“利于信息共享和长期保存”，并进一步强调了项目电子文件的归档保存格式应“符合国家规定的电子档案长期保存的要求”。各单位可以根据国家档案局、住建部及相关主管部门制定的档案推荐标准的要求，结合本单位的实际情况，明确项目电子文件归档保存格式，切实落实《办法》的这一原则性规定。
2.电子签名是保证项目电子文件真实性、可靠性的必要技术手段。《办法》对电子签名等技术手段的采用，也提出了原则性的要求，即“各参建单位采用电子签名等技术手段时，应当符合国家项目法律、法规和标准要求，并得到建设单位的认可”。
3.有效管控项目电子文件的形成和流转并留下真实记录，对维护项目归档电子文件的完整性至关重要。为此，《办法》明确规定建设单位和各参建单位应对“项目电子文件形成、流转过程中形成的重要变更依据性文件材料、过程稿进行保存，对有关处理操作进行登记，并对其留存”。
4.选择科学可行的规范标准，并结合项目实际来确定项目电子文件的归档范围和项目电子档案的分类体系及保管期限表，是實现项目电子文件归档和电子档案管理的“规范标准”等管理原则思想，也是切实保证项目归档电子文件质量和电子档案长期保存目标实现的行动要求。为此，《办法》对建设单位应遵循的主要标准，如DA/ T 28、GB/T 18894等，提出了明确要求。同时，也提出了“确定项目电子文件归档范围、项目电子档案分类体系和保管期限表”时，还应结合“项目实际情况”来进行的灵活性的要求。将原则性和灵活性要求结合起来提出，也是《办法》的制定者坚持实事求是原则的一种体现。
5.明确了在电子文件的管理活动中，项目电子文件形成部门和档案部门之间的责任分工。《办法》明确规定“电子文件的收集、整理、检测、归档等工作”由项目电子文件形成部门负责；对“项目电子文件归档的监督、指导和电子档案的接收、保管、利用等工作”由档案部门负责。实践经验表明，在项目电子文件（包括传统载体形态的文件）的归档工作中，坚持“谁形成、谁管理”“谁形成、谁归档”的做法，是保证归档文件质量的行之有效的方法。当然，档案部门应对项目电子文件的归档工作等，从专业角度进行监督、指导、服务和检查。
6.明确了项目电子文件的归档时间和收集、分类及其元数据的管理要求。鉴于电子文件存在易修改且不留痕迹的风险，《办法》提出了“应当按照归档要求实时收集完整”的要求。《办法》对归档的项目电子文件整理所提出的“按照项目电子档案分类体系，组成文件信息包”的要求，是一种非常科学的规定。对有效维护归档电子文件之间的业务有机联系（包括类属和微观联系等）来说，该规定具有重要的业务实践价值。元数据是保证归档电子文件和电子档案的真实性、可理解性、相互关联性，实现有效检索、维护电子档案资产安全的必要条件。《办法》对项目电子文件元数据的归档范围提出了明确的要求，包括“项目电子文件及过程信息、版本信息、背景信息等元数据”均应归档。
7.明确了文件信息包的鉴定和检测主体及后处理工作的内容和基本要求。《办法》规定“项目电子文件完成整理后，由形成部门负责对文件信息包进行鉴定和检测；鉴定和检测后，由相关责任人确认归档，赋予归档标志”。《办法》对“归档标志”的内容构成，也提出了明确要求，即“归档标志中应当含有归档责任人、归档时间、文件信息包名称等信息”。
《办法》要求“项目电子文件同时存在纸质文件稿本时，归档时应保证两者内容信息一致，并建立对应关系”。这一要求包含的思想内容应有两个层面。一是项目电子文件不存在纸质文件的情况，二是项目电子文件存在纸质文件的情况。参照国家档案局14号令第七条“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”的精神，项目电子文件如果不存在纸质文件，又符合国家、行业对电子文件的管理要求时，亦可“仅以电子形式归档”。
（五）明确了项目电子档案的质量和管理要求
《办法》的第二十一条至三十条，对项目电子档案的分类管理、移交和接收、流向与归属，项目电子档案管理系统的功能，项目电子档案备份管理、保管和保护、数据迁移、有效利用、安全管理、鉴定销毁等，均作出了较为明确的规定，提出了原则性的要求。具体来说，包括了如下几个方面的规定内容：
1.明确了项目电子档案的分类要求。《办法》规定各单位档案管理部门应“将项目电子档案纳入单位档案分类体系，按项目档案管理规则编制档号，进行分类管理”。
2.明确了项目电子档案的移交时间。《办法》要求除合同或协议中另有约定外，各参建单位应“在项目通过交工验收后3个月内，将项目电子档案向建设单位移交”；建设单位应“在项目竣工验收后3个月内，向使用单位移交项目电子档案，同时向项目档案接收单位移交列入接收范围的项目电子档案”。
3.明确了特殊情况下项目电子档案的流向与归属。《办法》对停建、缓建的项目及建设单位撤销的特殊情况下，如何做好项目电子档案的管理工作，提出了明确要求，规定“停建、缓建的项目，建设单位应及时收集各参建单位形成的项目电子档案”“项目电子档案由建设单位暂时保管，建设单位撤销的，项目电子档案应移交项目主管部门或有关档案馆”。
4.明确了项目电子档案的移交与接收的主要依据。《办法》规定项目电子档案的移交与接收应符合《电子档案移交与接收办法》的要求。
5.明确了项目电子档案管理系统具体的功能和应满足的质量要求。《办法》规定：（1）建设单位要建立项目电子档案管理系统，管理项目全部电子档案，系统应具备接收登记、分类组织、鉴定处置、权限控制、检索利用、安全备份、统计打印、移交输出、系统管理等9项基本功能；（2）项目电子档案管理系统应按照国家信息安全等级保护标准和涉密信息系统分级保护管理规定，建立管理系统和电子档案内容的安全保密防护体系。
6.明确了项目电子档案管理的备份管理、存储载体管理和存放要求。《办法》规定：项目电子档案保存实行备份制度，重要电子档案应当异地异质备份。项目电子档案载体应按国家和相关行业有关磁性载体、光载体等保管和保护的要求进行管理和存放。
7.明确了项目电子档案的迁移管理要求。《办法》规定：各单位要在计算机软、硬件系统更新前或数据格式被淘汰前，将项目电子档案迁移到新的系统中或进行格式转换，保证其真实、完整和在新环境中完全兼容。
8.明确了项目电子档案的利用和安全管理要求。《办法》规定：各单位应建立电子档案利用制度、采用有效手段，保证项目电子档案方便快捷利用，同时确保项目电子档案在利用中的安全。
9.明确了项目电子档案的鉴定销毁及涉密载体的处置要求。《办法》规定：项目电子文件和电子档案失去保存价值后，应履行销毁审批手续，并采取一定技术措施进行信息清除。涉密的电子文件和电子档案的信息清除和介质销毁应按保密相关要求进行。
三、对《办法》的维护建议
由于我国电子文件归档和电子档案管理理论和实践的快速发展，目前《办法》中的个别条款的规定，尚需要修订和完善。例如，《办法》的第十七条所列举的两个档案行业推荐标准，即《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》《电子文件归档与管理规范》，已经做了较大的修改，标准的名称也已经发生了变化，分別是《建设项目档案管理规范》（DA/T 28—2018）和《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）。建议修订《办法》时，为了避免由于相关标准的升版或更新给《办法》的实施造成不稳定的影响，可以效法相关规范性文件的行文方式，如仅列出需要执行和参照执行的标准的编号，而对其版本所属年度和标准题名作模糊处理、不予标示。
在行文中个别的术语应用要注意表述严谨。如已经作为项目电子档案管理的文件，最好不用“归档文件”来表达，而应采用“档案文件”来表达为好。
对于项目电子档案管理系统的功能要求，《办法》目前的规定还停留在原则层面，可操作性仍需提高。如果能够在今后修订时补充可参照执行的相关标准，具体列举出标准的编号，则更有助于《办法》的落实和执行。如电子档案的“四性”检测标准、电子档案管理系统的功能需求标准、电子档案的长期保存标准、电子文件和电子档案的元数据标准等。另外，在表达条款内容时，可少用“有关”或“相关”等模糊表达方式，而应通过举例等方式将需要执行的法律、法规、标准和制度等标示出来为好。
总之，《办法》的制定和实施，对有效规范我国项目电子文件归档和电子档案管理，切实维护项目有保存价值的电子文件和电子档案的真实、完整、可用和安全，提高项目建设和管理工作效率，促进项目电子档案资源信息的共享，为党和国家及立档单位积累和保存档案资产和财富，促进项目电子档案的长期保存，维护项目电子档案凭证体系和信息体系的完整与安全等，都具有非常重要的现实意义和长远的历史价值。
参考文献：
[1]王英玮，陈智为，刘越男.档案管理学[M].4版.北京：中国人民大学出版社，2015.
[2]档案行业标准.《档案工作基本术语》（DA/T 1—2000），北京：国家档案局，2000.
[3]国家档案局，国家发展和改革委员会.《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》（档发〔2016〕11号）.北京：国家档案局，2016.
[4]档案行业标准.《建设项目档案管理规范》（DA/T 28—2018），北京：国家档案局，2018.
[5]国家档案局，国家发展和改革委员会.《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》，北京：国家档案局、国家发展和改革委员会，2008.
作者单位：1中国人民大学信息资源管理学院2北京市规划和国土资源管理委员会海淀分局
