河北省伏季休渔浅谈

    赵祺

    摘 要：自1995年起，我国开始正式实施伏季休渔制度。伏季休渔制度的制定与落实有利于防止海洋渔业资源的破坏，促进海洋渔业资源的可持续发展。河北省已多年有效实施伏季休渔制度，效果显著，但仍存有一些问题。本文在介绍伏季休渔制度的同时，通过分析制度落实过程中出现的问题，结合河北省实际情况，提出相关合理化建议，并从生态、经济和社会三个方面论述该制度对渤海湾海洋渔业资源的影响，为更好制定相关法律政策提供参考。

    关键词：河北省;伏季休渔;存在问题;建议;渔业资源

    1 伏季休渔的内涵

    由于近海渔业资源遭到严重破坏，渔业产量逐渐下降，基于保护和修复近海海域渔业资源，促进渔业增产增效增收，我国自1995年起，实行海洋伏季休渔制度。伏季休渔，是指经国家有关部门制定批准、由渔业行政主管部门组织实施的保护和管理渔业资源的一种制度。该制度规定，在每年一定期限内，一定水域不得从事捕捞作业，由于该期限一般定于每年的三伏季节，因此被称为伏季休渔制度[1]。

    伏季休渔是一种养护修复措施。由于伏季休渔的实施正值夏季，近海浮游生物数量众多和营养盐含量丰富，因此有利于该海域特定种群幼体的快速生长。如程家骅等人以1991-2002年东海渔业资源调查数据参考，分析了伏季休渔对小黄鱼的养护效果，结果表明伏季休渔措施对小黄鱼资源的养护作用十分明显，经3个月休渔期，海域中小黄鱼资源增重率达1.71倍，开捕时刻（9月）的相对资源密度为全年最高[2]。休渔的时间选择在夏季（伏季），也是因为大部分海洋经济鱼类在此季节产卵，此时休渔可以保证亲鱼产卵和孵化，可以保证该海域中正处于产卵期的亲鱼和稚鱼得到更好更安全的保护，避免捕捞，确保渔业资源数量。

    伏季休渔制度已日趋成熟，由于各海域情况差异，休渔时间和地点也略有不同。制度规定我国每年自6月1日零时起至8月31日24时，实施为期三个月的伏季休渔措施。有时不仅延长休渔期限，为了确保休渔效果，还有针对性地、不断地提前休渔时间，由原先的6月提前至现在的5月[3]。目前，伏季休渔制度已完全覆盖包括黄渤海、东海和南海等我国管辖海域。

    伏季休渔主要从两个方面来把控，即设定禁渔期、禁渔区和禁止相关渔具、渔法的使用。目前，我国主要的禁渔期有拖网的伏季休渔期和定置张网渔业休渔期。根据海洋渔业生物的繁殖规律和季节变化的特点，结合先进的科技手段，观察其摄食、栖息和繁殖等情况，确定索饵场和产卵场等活动海域，禁止渔船进入该海域从事任何捕捞作业。自2014年起，黄渤海、东海和南海已全面禁止包括双船单片多囊拖网在内的十三种渔具的使用。

    2 河北省海域及其伏季休渔的基本情况

    河北省海域位于渤海西部，现有3个沿海城市，北起秦皇岛，紧连唐山，中部为天津所分隔，南止于沧州。全省海岸线长487 km，所辖海域7 200多km2，约占全国的海域面积的2%。沿海属于温带湿润性大陆季风气候，地貌类型众多，有基岩、砂质和淤泥等海岸线，海岸线种类齐全，旅游资源丰富。全省海洋资源种类较多，开发程度较高，涉及海洋渔业、海洋运输、石油能源、旅游等多个领域[4]。沿海设有秦皇岛港、曹妃甸港和黄骅港等优良大港，可以充分促进海洋经济的发展。

    河北省牢记习总书记“绿水青山就是金山银山”的教导，深入落实伏季休渔制度。2019年，河北省海洋伏季休渔涉及秦皇岛、唐山、沧州、廊坊及雄安新区五个市（区），共有渔港及渔船停泊点57个，海洋应休渔船3 579艘，其中，省内休渔渔船3 066艘，省外异地休渔渔船513艘[5]。

    3 休渔制度实施中存在的问题

    3.1 海洋渔业资源破坏严重，休渔效果不明显

    近年来，河北省在休渔和渔业资源养护上取得了一些成果，如海洋捕捞渔船由2016年的4 584艘下降至2017年的4 133艘，捕捞产量由2016年的24.78万 t下降至2017年的23.40万 t，实现了减船减量的目标[6-7]。但当前，河北省海洋渔业资源仍面临着近海渔业资源衰退严重，捕捞作业空间缩小的问题。由于过度捕捞，加之其它因素，使得游泳动物资源明显衰退[8]。休渔期结束后，渔民蓄势待发，大量渔船涌入海中，几个月的休渔成果短时间内就消耗殆尽。此外，由于早年捕捞作业强度大，海域当中虾姑、对虾和鳀鱼等海洋渔业资源数量明显减少，难以形成大规模渔汛。而且由于污水排入，海洋环境恶化海洋渔业资源的数量也难以保证。因此，休渔效果也会有所减弱。

    3.2 缺乏有针对性的休渔政策的支持

    针对性休渔政策的缺失，也是河北省海域乃至渤海湾渔业资源锐减的重要原因之一。河北省海洋资源开发利用的总体走势为不可持续状态，生态系统环境质量严重下降[9]，虽然于2012年12月3日颁布了《河北省海洋环境保护管理规定》，但海洋环境形势依然严峻，缺乏与伏季休渔相配套的海洋环境政策要求，未能给休渔期渔业资源提供良好的栖息、繁衍的生存环境。同时，尽管河北省内已先后在秦皇岛市和唐山市近海建立诸多海洋牧场，为促进海洋环境的改善，提高种群的多样性，增加渔业资源量提供基础性建设，但缺乏相关的政策指导，未能充分发挥海洋牧场、人工鱼礁诱鱼和集鱼的效果。此外，未能根据河北省海域的渔業资源状况的特点对休渔期进行延长和机动捕捞船的马力的限制做政策性要求。

    由于河北省海域范围相对较广，渔业资源破坏严重，因此政府有关部门应该组织协调并制定针对河北海域特点的伏季休渔政策。

    3.3 监管难度大

    根据上文可知，2019年河北省海域休渔渔船数量为3 500余艘，其中省内渔船3 000余艘，省外渔船500余艘。本地渔船由于登记易于管理，但省外船舶监管难度大。省外多数渔船在无本省准入许可的情况下，躲避渔政部门巡查，使用禁止的渔具渔法进行违法违规捕捞作业。与此同时，由于海域环境等特点与渔船机动性能的提高，隐蔽性增强。此外，渔船的数量在逐年下降，但由于整体数量仍旧庞大，少数渔民抱有侥幸心理，出海作业不易被察觉，因此海洋执法相较于陆地执法难度大。而且多层刺网纳入休渔范围，而刺网作业渔船捕捞许可证没有分单层或多层刺网，使休渔对象的界定难度增大[10]。

    3.4 渔民素质较低，尚未形成休渔意识

    渔民群众是伏季休渔制度执行的主体力量，能否自觉遵守休渔管理各项规定，直接决定着休渔管理工作实效[11]。但随着海域内渔业资源的不断减少，渔民则关心自己的渔获数量。在这种情况下，就会产生竞争性的捕捞，加速资源量的减少。另外，由于宣传力度较小，渔民对休渔制度不理解，从而为伏季休渔制度的实施带来了阻碍。由于渔民科学文化知识相对欠缺，生产技能单一，除捕鱼作业外，无其他技能，收入来源少，因此对休渔制度产生抵触情绪。

    4 建议措施

    4.1 适当延长休渔期，控制捕捞量

    为有效遏制河北省海域渔业资源状况衰退的情况，相关部门应当延长河北海域休渔期，同时控制捕捞作业量。

    延长休渔期对缓解海洋渔业资源的衰退，促进渔业资源发展具有重要作用。根据该海域渔业资源如虾姑、中国对虾等的繁殖和生长习性，延长休渔期，可由以往的4个月延长至1年左右。延长休渔期，可以促进海域内渔业资源在数量上和质量上有所恢复。休渔期的延长地域主要包括农业农村部所规定的相关休渔海域、海洋渔业资源产卵场和种质资源保护中心等，同时可根据河北省实际需要，增加休渔面积。

    在延长休渔期的同时，控制捕捞量也是关键。正确利用海洋渔业资源，必须控制捕捞量，理论上应把渔业资源数量保持在环境负荷量的1/2。控制捕捞量，限额捕捞，要严格控制捕捞船的数量与其功率，减少对渔业资源的破坏。实行渔船捕捞准入制度，登记相关捕捞船信息，检查捕捞船上设备机器，实行“三控”，即控制捕捞渔船数量、控制捕捞渔船功率和控制渔船人员数量等来控制捕捞量和渔获量。

    4.2 制定相适应的休渔政策，增加补贴投入，促进渔民转产

    河北省相关政府部门要加强协调，科学统筹，制定符合本省海域实际情况的休渔政策。

    相关部门要在《河北省海洋环境保护管理规定》的基础上，制定相关的伏季休渔环境保护政策，确保休渔期水质环境的稳定，为海洋渔业资源提供良好的栖息、繁衍的生存环境。同时，要根据河北及渤海海域渔业资源生物的洄游、摄食繁殖及栖息的特点，科学合理规划禁渔区，并且适当增加、延长禁渔期。在特殊时期和特殊情况下，为了能够有效保护相关海域渔业资源，建议借鉴海洋保护区管理理念，通过资料整合、现场调查和渔业生态系统模型模拟相结合的技术手段，在该海域内实施终年渔业禁捕政策，并进行周期性渔业资源保护效果评估，根据渔业资源恢复评估结果及稳定性的结论，确定继续实施终年禁捕、适度开放或完全开放等管理措施[12]。由于不同海洋资源的生物特性，其繁殖、生长规律有所差异，因此针对不同渔业资源，政府应制定相应的临时禁渔期，提高休渔制度的科学性、合理性，促进资源的恢复。要加强政策立法，为人工鱼礁的投放集鱼，提供政策引导。制定休渔期后的捕捞准入要求，规定捕捞船只的大小及马力，确保渔业资源的可持续发展。

    政府在加大政策制定的同时，也要提高财政补贴的投入。渔民靠海为生，禁渔期的延长，禁渔区的扩大，与渔民生活息息相关。这意味着切断了渔民的经济来源，生活难以维持。加强财政补助既可以减轻渔民经济压力，又可以更好地执行伏季休渔制度。政府要确定补贴对象和补贴要求，建立健全财政补偿机制，休渔期间，政府可以以各种补贴的方式，加大对渔民在休渔期间的补助。在休渔期间以补助的方式促进渔民的转产。政府还可以应用经济手段雇佣渔民，帮助渔政管理部门在禁渔期期间进行监管，促使渔民成为伏季休渔的支持者、守护者和管理者，更好地保证禁渔期间渔业资源的恢复和补充。

    制定控制渔船和渔民准入政策时，运用财政手段，补贴渔民，引导、鼓励渔民进行转产，从而疏解渔业资源衰退的困难。建立健全转产转业渔民服务体系，加强对转产转业渔民的专业技能培训，为其提供相关的技术和信息服务[13]。当地政府要加大渔民技能培训投入，开办技能培训班，提供外出参观学习机会，提高渔民自身技术水平，更好地融入社会各行业。此外，加快渔业产业转型升级，以企业为龙头，政府托底，引导渔民发展生态渔业、休闲渔业。渔民之间可以成立集体合作组织，与相关企业合作，走出一条以养殖、旅游、餐饮和销售为道路的新的发展模式，不仅提高渔民收入，而且还有效地减少了对渔业资源的破坏。

    4.3 继续加强增殖放流工作

    经过多年努力，河北省增殖放流成效明显，社会、经济和生态效益显著提升。以2016年河北省海域中国对虾增殖放流效果来看，2016年中国对虾产量为2 517 t，其中放流中国对虾产量2 391 t，产值4.598亿元，对虾增殖放流效果初步显现，捕捞渔民收入增加，促进了渔区社会稳定，经济效益、社会效益和生态效益显著[14]。增殖放流旨在增加渔业资源数量，修复生态环境。河北省海域常见的渔业资源有中国对虾、海蜇、虾姑、舌鳎、牙鲆和梭子蟹等。因此在放流前，要注意选择与该海域相适应的水产动物，而且这些水产动物具有生长周期短，耐成活和经济效益高等特点。选择水产动物同时，还要选择合适的放流地点。放流地点最好选择在水质环境较好，饵料生物充足，敌害生物少的地方，特别是产卵场附近，这样有利于提高放流对象成活率。相关部门要加强引导，让普通民众、团体等积極参与科学的增殖放流活动，增强普通民众对增殖放流的认识，共同保护海洋渔业资源，维护海洋生态环境。

    4.4 健全监管机制，完善监管系统

    相关主管部门要建立健全监管机制，在休渔期，要加大监管力度。监管执法部门要强化责任意识，做到认真、负责。同时要运用现代科技手段，对渔船及相关海域进行监管，遇到违法捕鱼作业的行为要予以坚决打击。

    对于本省所属的渔船，要制定船舶登记监管制度和准入制度。在禁渔期期间严格做好渔船的监察管控工作。定期巡视码头巡视所有渔船停泊状态。禁渔期结束后，要按照严格要求检查船舶的船号、渔具渔法和马力，将违反制度规定的渔民及船舶列入“黑名单”，停止其出海捕鱼的作业资格。对于过度捕捞的船舶，主管部门也要采取相应的处理措施，对其要处以重罚，且终止其以后出海捕鱼作业资格。加大监管打击力度，提高违法捕鱼成本，确保海洋渔业资源的恢复和发展。

    由于渤海湾镶嵌在“三省一市”，所以途径河北海域的渔船众多。对于进入河北省海域的外省渔船，监管部门要落实登记工作，并派专人负责监管，并要积极与渔船所在省份相关主管部门进行沟通，告知该船有关信息。外省籍渔船要严格遵守河北省海域规定。

    4.5 加强宣传普及，提高渔民休渔意识

    通过常规媒介结合融媒体等手段，广泛宣传休渔制度。以及通过相关科技人员和科研院校为渔民进行休渔制度的知识讲座，让渔民对休渔制度更加深入地理解，促使渔民自觉遵守伏季休渔制度并且成为坚持和拥护伏季休渔制度的践行者。

    5 伏季休渔的展望

    伏季休渔对渔业资源的保护和可持续利用起到了一定的积极作用。我们要继续深入坚持和贯彻伏季休渔制度。

    第一，根據河北省所属海域的现实条件，依照该海域海洋渔业资源的生物特性，因地制宜，因物制宜，确定休渔方位和休渔时间，做好增殖放流工作，更好地保证渔业资源的数量和质量。

    第二，加强监管，秦皇岛、唐山和沧州三市要建立联动合作机制，积极开展打击违法捕鱼活动，提高违法成本。

    第三，建立健全休渔保障机制，完善休渔补助，增加渔民收入，减少对渔业资源的过度利用。

    6 总结

    大力推进伏季休渔制度的落实，提高河北省所属海域对渔业资源的养护水平，增强渔业资源的恢复再生能力，为海洋捕捞业的发展提供制度的保障。我们要坚持和完善伏季休渔制度，促进河北省乃至我国海洋渔业资源的可持续发展。

    参考文献：

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    （收稿日期：2019-11-13）