政治体制改革的道路选择分析
刘杰 邵勇波
[摘要]本文以法制化、民主化、渐进和激进作为分析中国政治体制改革的标准，从而把中国政治体制改革的道路划分为渐进的民主化改革道路、渐进的法制化改革道路、激进的民主化改革道路、激进的法制化改革道路四种改革道路。进一步论述了渐进改革是当代中国治理条件下的必然选择，在中国面临一系列的治理危机的条件下，只能以效率为指向，进行渐进并且具体的改革，这样才能保持社会的稳定。在法制化和民主化的关系上，中国应该顶住激进民主化的压力，在优先发展序列上首先完善中国的法制化，为政治生活乃至社会生活确定一系列的规则，确立一支精干的、依法行政的公务员队伍，从而为进一步的政治体制改革奠定基础。
[关键词]法制化；民主化；渐进；激进；政治体制改革
[中图分类号]D62
[文献标识码]A
[文章编号]1672－2426(2011)06－0030－03
一、影响改革道路选择的因素分析
1初始政体类型
中国改革的政治起点是全能主义国家，改革的进程就是逐渐脱离全能主义的治理框架，在加强政府的治理能力的同时引入社会力量对社会进行治理。20世纪80年代中国进行了改革，一时间大量的社团机构涌现，各种出版物如雨后春笋，结果是“改革”的速度过快，造成新兴的“社会力量”与政权机构的紧张冲突。在此之后的三年时间，中国的改革步伐缩小，但始终没有停止。
中国改革的特殊情况是：中国是从一个全能主义的国家向一个社会主义民主国家转型，这个社会主义民主国家的具体特点并没有明确的规定，而且也是不可能作出明确规定的，因为中国的改革没有可供借鉴的参照物。学界有学者经常拿中国的改革和俄罗斯的转型作对比，实际上，从比较政治学的观点看，它们的可比性是很少的，因为它们的初始条件已发生了很大变化，一种是社会主义制度，一种是资本主义制度；一种是还有着缺陷的社会主义民主制，一种是同样存在缺陷的以选举为主的资本主义民主制。尽管有这些初始条件的不同，学者在谈到转型时还是乐此不疲地把它们作对比，这可能是因为他们着眼于二者确立市场经济的方式有根本的不同，并试图比较出两种改革方式(渐进与激进)孰优孰劣。这就使得他们怀着一种功利主义的心态观察现象从而忽视了分析完全不同的两种状况所用方法的科学性。
初始政体类型对改革道路的影响很大，纵观历史，激进式的改革大多发生在两种政体类型的交界点，对一种政体尤其是持续了一定历史时间的政体来说，除非发生严重的治理危机使得其对预期收益超过了对保持原状或渐进改革所付出的成本，否则它是不会采取激进式的改革道路的。“一种政治体制就是一种政治控制体系，政治控制体系要想正常地运转，必须在控制主体和被控制对象之间保持一种动态的平衡。”这种动态平衡很微妙，统治阶层既要进行一定的政治改革以满足社会发展的需要，同时又要巩固当前的政治权力结构。在这种政体类型下，统治阶层进行改革的道路选择只会是“摸着石头过河”式的渐进改革，这样能够最大限度地规避“不确定因素”。
2国内政治经济状况
中国是个“人口多、底子薄”的国家，这是中国最大的国情，是中国最大的政治状况。在改革开放的过程中，表面上看是政治经济制度的转型，实际上是13.亿多人口的“转型”。在打破传统经济体制和制度的同时，它也彻底改变了中国人的生存方式和生活方式，而“人的生存”问题从来就是最大的问题。改革是个系统工程，同时是个阶段工程，它力图在一定阶段使自己受到的冲击最小化，不能把未受保护的人群过多地暴露在改革所带来的利益损失中。政府治理能力的完善并不仅仅是应付来自自然的灾害，它也背负起应对一个传统社会在转型的过程中来自市场、新兴阶层、国际潮流等等的挑战的职责，这些职责在转型前并不如现在这样迫切。因此政府在选择改革道路和政策时，总是显得小心翼翼，“治大国如烹小鲜”。
3利益关系的复杂性
在全能主义政体下，社会相对比较“同质”，行业之间、男女之间、干群之间、区域之间、城乡之间差距不明显，而人为造成的“阶级差距”则是明显的。人们受到了意识形态的影响以及计划经济体制下僵化的激励机制的作用，不同的人群之间的收入差距并不大，也没有大的利益冲突，人们较多地认同“根本利益”、“长远利益”、“集体利益”，人们在利益上(至少在表面上)是具有“一致性”的。随着改革开放的进行，原有的经济结构逐渐解体，人们的谋生方式则大幅度改变，人们不能像原先一样被单位“包养”，而是作为劳动力市场的一分子被抛入到自由求职大军中。由于个人的资质、禀赋的不同，也由于转型中政府权力的不规范，寻租现象普遍，中国的社会阶层产生了较大的分化。他们不再具有“一致性”的利益，而是相互补充并相互冲突，具有不同的利益取向。由于中国没有西方意义上的民主政党和利益集团能够聚合各社会阶层的利益，所以他们之间的利益纠葛一方面通过市场的手段进行化解，另一方面则通过政府的干预进行处理。改革并不能使所有的人同时富裕，因此社会中出现贫富差距就在所难免。政府所要做的就是充当公平的裁判员，使得改革的成果能够较公平地由社会中最大多数人共享。斯迪芬·海哥德、罗伯特·R·考夫曼在研究民主转型时说：“对于民主体制下政府的重建以及持续增长战略的制定，最终的决定性因数是政治制度能否为有效治理市场经济体系提供可能，并同时反映相互竞争的社会和经济既得利益集团的利益和期望。”中国一方面要不断培育和完善市场体系，另一方面也要注意市场对一些社会阶层的侵害，注意使改革发展的成果人民共享，解决贫富差距过大的问题。
二、四种改革道路的划分
本文以改革途径和改革力度、强度为标准，从理想类型的角度把我国政治体制改革的道路划分为四种类型，其中，改革途径包括了民主化和法制化的途径，改革的力度、强度包括渐进性和激进性两种不同的推进方法。因此，根据所确立的标准，中国政治体制改革的道路可以分为四种：渐进的民主化改革道路、渐进的法制化改革道路、激进的民主化改革道路、激进的法制化改革道路。
1渐进的民主化改革道路。这条道路以政治体制上逐渐开放，容纳越来越多的普通民众参与到政治系统中来为特点。原苏东社会主义国家都没有走这条道路，并不是由于改革派的领导人不想沿着渐进的逐渐开放政治体制的道路前进，而是由于国际国内复杂形势的变化，这条道路并没能坚持下去。通常情况下，领导人会赋予社会先前没有享有过的一系列的自由权利(言论、出版、集会、结社等)，而突然放开这些权利，会导致政治系统方面的额外的输入压力，人们会要求更进一步的在政治上的权利，这些权利又是不会开放给大众的，因此，国家政治生活就会发生紊乱。
从历史上看，只有西方发达国家才基本上是按照这条道路演进的，以英国为例，现代民主的特征直至1832年才有所显现，这一年的改革法案扩大了众议院的选民基础，选民人口占全国人口的比重达到了百分之三。而直到20世纪下半叶，现代民主才完善起来。
2渐进的法制化改革道路。这条道路以两个城市国家(地区)为典型，那就是新加坡和中国香港。这两个地方都曾经是英国的殖民地，没有自主的治理权力，新加坡在1959年实行自治，并开始了第一次选举，而香港则毫无这方面的经验。这两个国家(地区)的相同点是法制化程度高，政治制度健全且发达，民众普遍具有强烈的法制意识，具有精干的公务员队伍和独立的反贪机构，而民主化程度不高。(虽然近一段时期以来中国香港在这个方面一直对中央政权和港府施加压力)之所以说它们的法制是渐进的，是因为它们如此高的法制化水平也是长期发展的结果，以香港为例，1974年廉政公署建立，标志着香港快速迈向法制化建设。
3激进的民主化改革道路。这条道路在发展中国家表现很多。亨廷顿在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》一书中曾对这些国家进行了概括。其中大多数国家的激进民主转型都以失败告终，只有一些暂时成功了，其效果还有待进一步观察。这里以韩国作为案例。1987年，韩国实现民主选举，政权顺利交接成功，在这之前，韩国实行的是威权主义政治，政权掌握在有军方背景的人手中，在此之前，韩国社会大规模的民众运动逼迫统治阶层开启民主化进程，和欧美、日本等国家比较，这种民主化进程是非常短暂的。
对中国而言，这可能是最不适合国情的道路，激进的民主化改革很可能造成瞬时政治真空，使社会中的政治力量四分五裂，当中国重新走向正轨，重新构建起稳定的政治制度时，中国付出的代价可能是巨大的。
4激进的法制化改革道路。这四种改革道路的理想类型中，激进的法制化改革道路似乎是最不符合实际情况的。法制化建设是个长期进程，不可能短时间内就完成。法律制度、法律体系容易建立，而法制观念的培养并不是，一朝一夕的事情，这至少需要几十年的培育。相对于民主化，法制化较少争议。学者一般不会对要不要法制化存疑，而对具体的法制建设有自己的看法，而民主化则争议很大，人们对要不要民主化，实行何种民主都没有一致的看法。民主化和法制化实际上并不是同一层次的问题，民主化指向国家政权的归属，其变化牵动着每一个人的神经，它的变动必会使一部分人获益，一部分人受损。法制化较接近技术层面，它与人们生活相关，法制化的建设倾向于使社会整体收益，它代表的是一种新型的、公平的、有效率的人与人之间的交往模式，它不属于“零和博弈”。接下来，文章将对激进、渐进、民主化和法制化对中国的适应性分开进行评述。
三、渐进改革道路——治理能力决定下的选择
总结我国三十年来改革开放的经验，可以循着合法性和治理能力这条线索进行分析。改革开放以来，在中国，社会逐渐从全能主义国家的束缚中脱离，国家与社会有了一定的界限，自由化的程度逐渐提高。在政治体制方面，废除领导干部职务终身制，培养年轻干部，逐渐实行党政分离等等都是重大的改革，推进了中国的政治文明和政治进程。但这些改革主要都集中在国家治理能力方面，它的目的就是要建立有效率、有能力的治理体制。邓小平同志在《关于政治体制改革问题》一文中明确了改革的内容，即党政分开、权力下放、精简机构。这主要还是着眼于中国共产党的领导能力以及政府的治理能力。“领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”中国三十年来取得的经济上的伟大成就，和这一点是分不开的，尽管这种政府治理体系还存在着很多缺陷，但它的历史作用却容易被人低估。随着改革开放的进行，中国取得了举世瞩目的成绩，但也存在着贫富差距过大，改革成果共享情况不公平等很多问题，这个时候政府作为一个仲裁者，一个干预者，应该发挥其应有的作用，所以此时对政府的治理能力提出了更高的要求。
这种治理能力并不仅仅是指“能力”，而且是具有“结果”指向的，即政府治理功能的实施必须要有相应的结果出现满足社会群体，这就给政府施政带来了极大的挑战。之所以会出现这一现象，是因为在意识形态不再成为合法性的主要源泉的情势下，分配方面的状况(尤其是经济成果)就成为了政治合法性的主要基础，这一点可以从政府的治理目标中看出来，比如农村问题、下岗工人安置问题、大学生毕业就业问题、贫困人口的生活保障问题等等，与这些问题相比，西方意义上的政治上的民主进程则相对比较缓慢。这看似政治发展进程延缓了，实际上这是一种现实状况约束下的必然选择，因为民主和治理能力存在着矛盾。
让一马克·夸克在《合法性与政治》一书的中译本序言中说的较为中肯，他认为“经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉。”他还指出中国面对的合法性挑战是贫富差距、体制的政治刚性、政府机构腐败。在将来，中国“必须在信仰和实践上靠近民主的现代性。”让一马克·夸克说的较为符合中国现实，在现在的状况下，中国社会的发展还必须寄托于有效率的政府体制功能的正常发挥，合法性在一段时期内还必须寄托在其上。在这个“人口多，底子薄”、“多灾多难”的国家，动员能力强大的体制还是必须存在的，它在应对自然灾害时是必须的，在传统社会被打破向市场体系转变的过程中也是必须的，在改革中出现成果分享不公平时充当调解人也是必须的。可见，民主化的过程是一个长期的过程，这就是渐进改革的必要性，改革开放三十年来“摸着石头过河”的心态就是基于上述的基本情况。政治与经济体制的变化并不是随意的人为的结果，而是社会真正有了此种需要，而政治机构也感觉到有改革的必要才会真正发生的。这并没有一个明确的时间表、明确的计划，只是在改革的进程中具体去解决。
因此，从改革所面临的实际问题出发，考虑到中国的现实条件，激进的改革道路也是不可行的。在面临前所未有的治理危机的条件下，尽管中国政府在解决实际问题的过程中疲于奔命，有时候处理的结果民众也不是很满意，但这是一种经验的积累，通过一系列的治理经验，相关的法律制度可以完善，各种机构组织得以建立，政府和民众、政府和社会及社会组织也会形成一定程度上的良性互动，这是渐进改革所能达到的最大成果。无论是法制化还是民主化，在政治体制改革的层面，中国只会寻求一条稳定的渐进的改革道路。
四、法制化先行，民主化审慎实施的改革策略
关于民主化和法制化，有学者认为两者之间存在着冲突，它们并不能够同时实现，而在实现顺序上有着先后差
异。我国当前的主要任务便是像香港那样建立一个咨询型的法治政体，潘维认为这样的政体类型有五个特征，第一，中立的文官系统；第二，自主的司法体系；第三，独立的反贪机构；第四，以全国人民代表大会和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统；第五。受法律保护的言论、出版、集会等自由。只有建立完备的法制制度，在社会上形成良好的法制习惯和传统，才能进一步追求民主化的改革道路。潘维强调民主化和法制化的不同，在改革顺序的重要性上不同有其道理，正是看到那些发展中国家仓促进行民主化的改革道路而遭受到了政体的不稳定，才使他作出民主化与法制化的区分。
亨廷顿在研究发展中国家政治衰朽的情况时，就对民主化对这些国家的危害作了深刻的分析。他认为：政治现代化有三个标准：权威合理化、结构分化、政治参与的扩大。权威合理化、结构分化和政治参与扩大之间有一定的矛盾，很多发展中国家并没有建立起合理的权威、完善的政治机构以及容纳大众参与政治的渠道。在这种情形下实行民主化，势必对政治系统带来持续的压力。导致政治系统的不稳定。因此，在发展中国家政治转型的过程中，首先必须加强的是政府能力，要树立起政府权威，提高政府处理各种问题的能力，建立各种政治参与的渠道并固定化，完善法制，而不是不顾实际情况，仓促地展开民主选举，扩大政治参与。当前中国要保持政治稳定，必须加强中国共产党的领导地位，必须建立一支具有高水平、高素质、能够依法行政的队伍。当前中国最重要的问题依然是治理问题，而不是民主问题，但民主问题在将来会变得越来越重要。
法制化是要给中国在政治、社会、经济诸领域确立规则，使人们在社会生活中能按照一定之规进行交往，在交往中出现问题时能够以共同承认的准则去解决出现的冲突。在一系列互动的过程中，人们对他人的行动都有所预期，社会生活、政治生活、经济生活能够按照程式化进行，法律成为人们决断的最后武器，而没有什么力量能够凌驾于法律之上。这不仅仅是靠制度建设，而且是靠文化上的熏陶和教育，这是一个长期的任务。民主化虽然也涉及到规则的问题，但其指向“权力分散化”的特点势必冲击现有的政治系统的均衡，引发政治系统的动荡，而社会主义民主的最终建立，实现社会的自我管理，则是一个长期的过程，“权力”要不断地化约到社会之中，而不是通过激进的方式取得的。韩国前总统卢武铉跳崖自杀就反映了作为一个刚走上民主化道路的国家，其注重民主而在一定程度上忽视法制所导致的问题。同样的情况也存在于台湾地区，陈水扁的被抓和韩国反映的都是法制某种程度的缺失。相比于亚洲四小龙的另外两个国家和地区，新加坡和香港，更是如此，新加坡和香港民主方面基本没有进行，而法制方面却做得非常好，实现了经济的持续增长和社会的稳定。
因此对于民主化而言，必须谨慎进行，按照渐进主义的原则一步一步来。改革道路的选择并不会像前面划分的那样，只发展法制化或只发展民主化，学者潘维把两者对立起来也是有问题的，关键是看谁是重点，同时把另一个目标限制在何种程度。当社会主流阶层具有宽容的心态，愿意在任何情况下都维持国家的统一、社会的团结、政治的稳定时，那时候民主化就会成为人们努力实现的目标，而且这种迫切对政治系统也不会造成严重的负面影响。在一个拥有13亿人口的中国推进政治体制改革并非是一件容易的事情，需要有稳定的、和谐的社会环境，需要在中国共产党的领导下有序地进行。
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责任编辑宋桂祝
