缅甸总统选举与未来政治走向

    郭继光

    缅甸全国民主联盟资深成员吴廷觉高票当选缅甸新一届总统及新内阁班子的确定表明缅甸的政治权力实现了平稳过渡，这在很大程度上是各派力量政治协商的结果。尽管民盟实现由在野向执政的转变，但当前缅甸的宪法及权力安排依然确保了军方对核心政治权力的主导和掌控。在此背景下，民盟的未来执政之路将面临重重挑战。

    2016年3月15日，缅甸总统选举落下帷幕，民盟资深成员吴廷觉高票当选总统。缅甸是中国重要的周边邻国，其政治形势的变化值得关注。吴廷觉当选总统后，民盟领袖昂山素季将在未来政治格局中扮演怎样的角色，未来将如何与总统互动；民盟执政后将采取哪些政策，缅甸未来政局将如何发展等问题备受外界关注。本文将尝试对以上问题作一粗浅分析。

    权力的平稳过渡是政治协商的结果

    在2015年11月举行的全国大选中，昂山素季及其领导的民盟获得压倒性胜利，但是在缅甸目前的政治结构之下，民盟能否顺利“接棒”执政，实现政权的和平交接，在很大程度上取决于能否得到军方的支持。因此，民盟希望通过政治协商，实现权力平稳过渡。昂山素季在大选刚刚结束不久，就主动发表公告，请求与缅甸总统吴登盛、议长吴瑞曼和国防军总司令敏昂莱大将见面会谈，提议以民族和解为基础，讨论如何平稳实现人民通过选举表达的愿望。总统府和军方均对昂山素季给予了积极回应。这表明昂山素季和民盟已经吸取了1990年大选的教训。1990年，民盟在大选中也获得了80%以上的席位。当军方代表与昂山素季及反对党就交权问题谈判时，昂山素季坚持“缅军之父”奈温及其他军方领导人的命运要“由人民来决定”，由此导致谈判破裂，选举结果被军方宣布无效。

    自大选结果揭晓以来，昂山素季就一直穿梭奔走于缅甸军方、议会、政府以及少数民族派别之间，积极进行各种政治协商，平衡和协调各方政治势力的利益。从目前来看，缅甸各方基本上都以国家利益为重，政权的和平交接正在有条不紊地进行。

    2016年2月初，民盟推选的新联邦议会人民院和民族院议长和副议长上任，掀开了民盟开始接管缅甸国家政权的序幕。除了人民院议长由民盟资深高层、缅族的吴温敏担任外，余下的人民院副议长、民族院正、副议长人选均为少数民族，且副职人选均为非民盟人士。民盟推荐的两院正副议长人选组合充分照顾了各方利益，尤其是军方和少数民族的利益。

    3月15日，缅甸联邦议会人民院和民族院举行全国会议，全体议员投票表决，民盟资深成员、现年69岁的吴廷觉以最高票数360票当选缅甸新一届总统。吴廷觉成为缅甸1962年以来首位民选非军人总统。同时选举退役陆军中将吴敏瑞为第一副总统，选举民盟的钦族党员亨利班提育为第二副总统。

    随后，组建新政府、遴选部长的序幕也逐渐拉开。3月18日，候任总统吴廷觉向议会提交了政府改组计划，将吴登盛总统时期设置的36个部委精简为21个，并且裁撤部长职位18个，以精简机构、提高办事效率、节约政府财政开支。3月24日总统吴廷觉向联邦议会正式提交了新政府成员名单和联邦部长名单。3月30日，缅甸举行总统职位交接仪式，从而完成新旧政府权力交接。4月1日，民盟正式执政，标志着缅甸将进入一个新的历史时期。

    缅甸核心政治权力主导权仍在军方

    昂山素季领导的民盟虽然实现了政权的和平交接，但仍然无法改变军方在缅甸政治中的核心角色，不得不在利益分配上与之进行博弈，并尽力与之合作。因为无论从哪个层面来看，军方仍然没有放弃对核心权力的控制，其核心利益仍然不可触动。

    根据缅甸媒体的报道，2016年3月27日，在缅甸建军71周年庆典上，国防军总司令敏昂莱大将在致辞中表示，尽管缅军与政府和人民合作举行了历史性的大选，但还不是离开政治舞台的时候，“缅军在国家政治中发挥着领导作用”。令人蹊跷的是，昂山素季和当选总统吴廷觉并没有出席该庆典。

    实际上，军队仍然在缅甸政治领域具有强大影响力，掌握着核心权力。缅甸2008年宪法明确保护军方的核心权力，总统并无权力制约军队，而且军队还享有很多其他权力。例如，在缅甸议会中，军方拥有25%的非选举席位，因此军方拥有对缅甸宪法修正及重大事务的一票否决权，拥有宪法所赋予的最终裁决权。

    在关键部门的人事任命上，军方享有独有的权力。虽然民盟可以组建新政府，但根据2008年缅甸宪法，国防部长、内政部长和边境事务部长均由军方任命，并且均为现役军人，这使得军方可以掌握全部的军队和警察力量。更重要的是，根据宪法，缅甸军方还有权在特殊情况下接管国家政权。2008年《缅甸联邦共和国宪法》规定，“国家处于紧急状态时将权力移交军方”。这一条款明确规定了军人集团在缅甸政治中的特权与核心作用。而且，根据宪法规定，缅甸最高军事决策机构为国防与安全委员会，在11名成员中，军方代表包括国防军正副总司令、军人议员提名的一名副总统、国防部长、内政部长、边境事务部长等军人成员占6席，执政党代表包括总统、副总统（1名）、人民院议长、民族院议长、外交部长等占据5席，军方与执政党的比例为6：5，因此，否决权牢牢地掌握在军方手中。这样军方就控制了国防与安全委员会的最高决策权。

    尽管缅甸军方承认大选结果，支持政权和平交接，但是政权平稳过渡之后，民盟必须与军队在利益分配博弈方面寻求契合点和平衡点，谨慎处理与军方的关系，逐步推动实现缅甸的政治民主化和民族和解。毋庸置疑，军队仍然是缅甸国家政治中的一支重要力量。目前来看，虽然表面上军人集团不再亲自执政，其势力较以前有所削弱，但是仍然在背后牢牢控制着核心权力，决定着未来缅甸政局的发展趋向。实际上，缅甸的民选政府其实质还是军人集团掌控的过渡政府，民盟新政府只有行政管理权，而缅甸的国家核心权力依然由军人集团掌控。

    民盟新政府执政能力将备受考验

    民盟新政府上台执政后面临着诸多现实困境，除了其自身人才、组织和制度建设等内部问题以及正确处理与军方的关系之外，还面临着诸多前所未有的执政挑战，能否处理好这些问题将影响民盟的未来执政前景。

    首先，昂山素季在新政府中将如何发挥作用。在民盟以绝对优势赢得大选到吴廷觉被选为总统之前的几个月时间里，昂山素季多次表达自己将居于总统之上的态度。例如，昂山素季在大选前曾经向记者表示，如果民盟在大选中获胜，将会由民盟中其他人担任总统，但是她将会“做出所有适当和重要决定”，并将“凌驾于总统权力”之上。她表示，“我将会执掌政府”，这一做法并不违反宪法，因为“宪法中没有任何关于‘地位高于总统的规定。”另外，根据媒体报道，大选结果出炉后，昂山素季在接受新加坡媒体采访时表示，不论谁当总统，她都是主政者，自己将以“凌驾总统”的方式执政。她进一步解释说，新总统“必须完全明白自己无权”，须根据她的命令和民盟党内决定办事。她重申，自己作为民盟领导人握有最终决定权。根据以上言论，人们一般认为，昂山素季可能留任民盟主席，以党主席的身份掌控政局。

    然而，3月24日总统吴廷觉向联邦议会正式提交的新政府成员名单和联邦部长名单中，昂山素季赫然在列，这表明昂山素季将参与具体政府事务。3月30日缅甸新政府名单正式公布，昂山素季同时兼任外交部长、教育部长、电力能源部长和总统办公室主任四个部长级职务，相当于“超级部长”。昂山素季一身兼四职，一方面可能表明民盟确实无法找到合适的人选担任这些职务，另一方面也可能表明这些领域的事务需要昂山素季亲自处理。教育和电力能源领域确实存在诸多问题迫切需要解决，总统府部长则能更好地协调与总统的互动关系。如果担任外交部长，昂山素季将能更好地推进缅甸的外交工作。更为重要的是，担任外交部长可以进入缅甸最重要的权力机构——缅甸国防与安全委员会。

    在与总统的互动上，应该不会存在什么问题。毕竟当选的总统吴廷觉作为昂山素季多年的“密友”和助手，深得其信任，双方互相了解，知根知底，而且都熟悉民盟内部事务。因此，在重大的政策主张和决策上，双方应该比较默契，不会存在原则性冲突，当然也不会存在谁高于谁的问题。

    然而，根据缅甸宪法规定，如果昂山素季出任政府部长，那么将会被解除议员职务，同时不得参与党务工作。这意味着昂山素季将不得不辞去民盟主席职务，对昂山素季来说，这无疑是一个挑战。那么，未来昂山素季将如何领导民盟，如何通过民盟来领导缅甸国会，都是值得关注的问题。另外，除了外交部长，昂山素季在整个任期内是一直担任这些职务，还是在将来委托给其他合适的人选？这些问题都有待得到明确。

    其次，民盟如何解决修宪问题。赢得2015年大选和担任缅甸总统是昂山素季一直以来的政治目标。昂山素季曾经表示，如果民盟赢得选举，缅甸将开启修宪的进程，希望通过此举让自己获得成为总统的资格，剥夺军队的政治权力。因此，民盟已经多次表示，获得大选胜利之后的首要任务之一是修宪。大选胜利之后，昂山素季和民盟经过重重努力，但是始终没有达成修改宪法的目的。那么，4月1日新政府正式执政之后，会不会在该届任期内继续推动修宪以及如何推动？这是民盟必须面对的问题。

    根据2008年《缅甸联邦宪法》规定，修宪程序只有在超过75%的议员同意时才能提请修宪，而军方拥有25%的非选举席位，因此军方拥有对缅甸宪法修正及重大事务的一票否决权，拥有宪法所赋予的最终裁决权。显然，民盟如果希望修改宪法，尤其修改总统任职资格条款，必须与军方合作，必须取得军方的同意。但是只要军方和其支持的巩发党在未来五年内牢牢守住宪法，即便民盟上台执政，也无法修改宪法，进而无法取得对政权的绝对控制。若民盟执意不惜代价推进修宪，将可能触及军方的核心利益，极有可能引发冲突，威胁缅甸政局稳定。

    最后，如何推动全国民族和解问题。实现民族和解也是民盟获得大选胜利以后的头等任务。昂山素季在不同场合多次讲过，一旦民盟获得大选胜利执掌政权之后，首先要解决的是全国民族和解问题，将按照历史上“彬龙协议”[1]精神进行政治谈判，最终达成全国和平协议。

    在过去五年中，吴登盛政府在加速推进政治和经济改革步伐的同时，积极推动民族和解。2015年10月15日，缅甸政府与八个民族武装签署了全国停火协议，但是仍有十余支少数民族武装没有与政府达成停火协议。即使在缅甸全国大选期间，缅甸军队与少数民族武装之间仍然存在着零星的冲突。部分停火协议的达成只是全国民族和解的一小步，离全国和平协议的达成还有相当大的距离。民盟新政府是在原来停火协议的基础上继续推动还是另起炉灶重新设计谈判，目前不得而知。而且全国和平协议这一任务的达成，同样需要缅甸军方的合作和配合。没有缅甸军方的配合，民盟新政府很难与少数民族地方武装达成真正的和解。

    （责任编辑：张凯）