“领导干部报告个人有关事项的规定”的比较与借鉴

    刘勇刚

    反对贪污腐败是一个世界性、历史性的难题。改革开放以来，党和国家高度重视反腐倡廉建设，从党和国家的战略高度做出一系列重大战略部署，廉政建设工作取得重大成就。2010年公布实施的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定》）对于领导干部就职、任职期间、离职后，所须报告的包括个人财产等个人事项做出了相对具体的安排，对于加强倡廉和反腐，加强干部队伍管理、监督具有重要意义。同时，我们必须看到《规定》在内容上还存在一些不完善之处，在具体的执行过程中存在困难。

    一、与旧规定比较，《规定》的特点

    （一）报告主体不断扩大

    报告主体范围和数量的确定是财产申报的重要环节，在一定程度上决定整个规定实行效果。1995年规定对于报告主体的界定简单，2006年规定则把报告主体仅仅限定为党员干部，将非党员干部排除在报告之外，新《规定》中重新将报告主体定位为党政领导干部，并首次把已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部纳入到报告范围之内。整个规定中涉及的报告主体有党组织、政府、政协、司法部门、事业单位、国企等多个类别，总数达到一百多万人，报告主体多元且广泛。

    （二）报告范围逐渐拓宽

    《规定》的第三条与第四条中明确列举领导干部必须报告的个人事项主要包括两大类，一是本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项；二是领导干部及其配偶子女的收入、房产、投资等事项，共16项内容。领导干部报告个人财产状况的规定，弥补了2006年规定中财产方面内容不足的缺陷。与1995年规定相比，财产内容不再局限于工资、奖金、补贴、福利等一类有据可循的收入，还将领导干部配偶子女的财产状况囊括进报告范围。申报范围的适时拓宽，适应了我国经济发展状况，更加有利于加强对领导干部的监督。

    （三）报告管理与监督职责逐步落实

    管理与监督职责是任何一项制度发挥作用的保障。1995年规定仅指出了组织人事部门作为报告材料的受理机关，而没有关于管理和监督职责的规定。此后，随着规定逐步完善，才确立起组织人事部门与纪律监察部门共同负责的工作机制。但部门之间职责尚不明确，容易形成监管漏洞。

    （四）报告责任日益明确

    《规定》对于瞒报、拖延不报等违规行为明确指出将根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。报告责任比以往更加明确，也更加严厉，有利于进一步推动《规定》的执行。

    二、与外国财产申报制比较，《规定》中存在的不足之处

    （一）管理和监督机构不独立、职责不明确

    根据财产申报制度实施效果较好国家的经验，建立相对独立的管理和监督部门是充分发挥制度效果的关键。按照《规定》，组织人事部门、纪律监察部门都有对报告材料进行监督的职责。组织人事部门在干部监督和干部任用工作中、纪律监察部门在履行相关职责时，可以按照干部管理权限，经本部门负责人批准，都可以查阅报告资料。在实施过程中，很有可能会出现有功相争，有过相诿的局面。平时对于报告材料的核查无从落实，一旦发生贪污腐败案件又无从追责。纪律监察部门对于同级党委的监督在实践中也有很大的困难，尤其是对党委一把手的监督几乎难以实现。地方纪委在查处本地区的重大案件时，一般都要先通告党委主要领导，在获得主要领导的同意后，才能开展调查。在目前报告资料完全不公开的背景下，如果管理和监督部门不独立且职责不明确，官方监督责任无法落实，没有建立常态化的监督工作机制，《规定》就完全成了摆设。

    （二）报告材料完全不进行公开

    官员财产是否公开一直是一个争议不断的话题，各国做法不一。有的国家仅要求少部分高官公开，如美国。有的国家规定大部分官员必须公开，如俄罗斯。也有国家完全不公开，如新加坡。但就总体而言，公开是主流。

    出于各方面原因，《规定》并没有要求领导干部的申报材料必须向公众公开，公众也没有向申报材料的管理机构申请查阅的权利。如果申报材料完全不公开，《规定》的作用也难以完全发挥。大量的申报资料仅仅依靠组织人事部门或纪律检查部门很难一一核实监督。只有充分发挥普通公民对政府的监督权才能真正实现把权力关进制度的笼子里。一旦将申报资料公开，官员违法的风险将大大增加，也就不会再心存侥幸。

    （三）权威性不足

    统观各实行财产申报制度的国家，大多数都已经通过立法机关制定财产申报法律法规。我国的《规定》在严格意义上只是一个政策性文件而不是法律文件，既不属于国务院制定的行政法规，也不是全国人大及其常委会制定的法律。这使得《规定》在实施过程中权威性不足，作用的发挥受到掣肘。

    （四）其他瑕疵

    《规定》第四条对于领导干部需要报告的个人及其配偶子女的财产仅仅列举了收入、房产、投资三类共六项，对于财产的界定过于狭隘。以列举的方式本身就难以做到万无一失，而在第四条中也缺乏一个补充性的囊括条款。在操作性方面，《规定》仅指出了哪些财产需要申报，却没有进一步指明财产价值如何估算。

    三、进一步完善《规定》的措施

    （一）制度化建设

    反腐倡廉不能简单的依靠运动式反腐风暴，应该建立起制度化的长效机制，通过立法的形式正式确立起我国的财产申报制度。借鉴国外经验，可以制定一部专门的财产申报法，或者在反腐败法中专设财产申报的章节。制度化建设，除了在法律文本上确立起中国的财产申报制度，更为重要的是认真贯彻执行。对在财产申报和公示过程中发现的领导干部贪污受贿行为，要坚持发现一起，查处一起，一查到底，决不姑息。无论领导干部职位高低，曾经贡献大小，一旦触犯党纪国法，都要认真严肃处理，做到对腐败分子零容忍。对于贪官污吏，要从严从快处理，加大违法犯罪成本，维护法律尊严。

    （二）明确管理和监督职责

    为了达到《规定》的预期效果，应当探索逐步建立起相对独立的监督机制，实现监督机构与被监督机构的相互制衡。监督机构在人事任命和财政上不能受制于被监督机构，否则监督机关就会陷入不能监督、不敢监督、不愿监督的境地。同时，监督机构权力的行使也不能随心所欲。打铁还须自身硬，如果监督机构自身都无法做到以身作则，监督权的行使就是一个可笑的悖论。

    在尚未建立独立监察机构的情况下，首先必须明确组织人事部门和纪律监察部门责任。由组织人事部门负责报告材料的受理，纪律监察部门负责对材料的核实监督，建立常态化的监督机制。这不仅与两个部门原来的职责相近，还有利于明确职责分工，提高监督工作效率。但是，这并不意味着组织部门仅仅负责受理，而对监督完全没有责任。组织部门在受理报告的，发现官员财产情况异常时，应该及时通知纪律监察部门，由监察部门开展调查核实。纪律监察部门在核实材料的过程中，如果发现官员存在贪污贿赂嫌疑，也要及时告知组织人事部门。只有实现组织人事部门和纪律监察部门之间有效的分工合作，才能在现有机制下发挥《规定》的作用。

    （三）逐步走向公开

    逐步实现报告材料的公开是完善《规定》的关键，也是阻力最大的一步。要做好这项工作，可以从以下三个方面着手：首先，由高层领导率先垂范，带头公开财产。在高层的示范下，逐级向下铺开。这需要高层领导极大的政治智慧和勇气。其次，实行新任领导干部报告材料公开。划定时间界限，在时间节点以后新任用的领导干部在任职前必须报告并公开所报告的个人事项。最后，在公开范围上，实行同级公开或同部门公开。无论是同级还是同部门的公职人员，相互之间彼此熟悉，既能满足公众对于财产公开的要求，也能减少领导干部对于公开的心理压力。

    （四）相关配套措施的完善

    《规定》作用的有效发挥，还有赖于相关配套措施的完善，形成制度的合力。根据澳大利亚的成功经验，实行金融交易电子化、实名制以及在整个社会建立起诚信体系都具有很大的帮助。这些措施不仅有助于打击腐败，而且能够有效的预防腐败。健全的社会诚信体系也对公职人员产生了很大的约束作用。在包括澳大利亚在内的发达国家里，诚信记录对每个人都非常重要，如果一个人有诚信污点，这种污点很难从记录中去除，将对其公众生活产生严重的不利影响。绝大部分民众，在一般情况下，都会小心行事，在经济规则、法律、政治道德面前不敢越雷池一步。虽然2000年中国正式实行储蓄实名制，但是离全面的金融实名制还有一段距离。在配套制度建设方面我国同样任重道远。

    参考文献：

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    [2]王高贺.郭文亮.比较与借鉴：完善我国领导干部财产报告制度的思考与对策[J].理论与改革.2011.1.

    [3]薛梅.财产申报制度在我国的进展及前景[J].政府改革和创新.2011.1.

    [4]黎光宇.论我国公务员财产申报制度及其完善[J].南昌高专学报.2008.4.

    [5]刘志勇.中国官员财产申报制度研究[M].北京：中国社会科学出版社.2013.11-1.

    责任编辑：张波