政府与企业在新生代农民工培训中的角色定位研究
王华轲
【摘要】政府与企业在新生代农民工培训中的角色定位不准确是当前新生代农民工培训缺乏实效的主要原因。基于此，通过分析政府与企业在新生代农民工培训中角色定位现状及原因，明确政府与企业在新生代农民工培训中的角色定位，以期探寻落实政府与企业角色定位的措施。
【关键词】新生代农民工；培训；政府主导；企业主体
【中图分类号】G725【文献标识码】A【文章编号】10018794（2016）11000905
一、政府与企业在新生代农民工培训中角色定位现状（一）新生代农民工培训必须以用工企业为承担主体
依据发达国家职业教育的成功经验和人力资源管理的基本理论，企业必须成为职业培训的承担主体，用工企业必须成为当前我国新生代农民工培训的承担主体。（1）依据职业生涯发展理论，新生代农民工职业准备阶段的教育培训需求（就业培训需求）应由政府、职业院校和培训机构来满足，这是满足其生存的培训；其进入组织后职业生涯几个阶段的教育培训需求应由用人企业来满足，这是满足其成长发展的培训；入职后的企业在职培训对于新生代农民工群体而言，时间跨度更大，对于绝大多数强烈渴望融入城市、渴望从事体面劳动、实现市民化的新生代农民工也更为重要。（2）依据舒尔茨的人力资本理论，企业在职培训是和学校教育同等重要的人力资本投资方式，是企业获取竞争优势、实现企业和员工“双赢”的有力武器。由于城乡二元分治体制的长期存在等原因，新生代农民工群体受教育程度有限。因此，就业后的企业在职培训对新生代农民工人力资本形成尤为重要，是其就业后完成人力资本积累的最重要的途径。（3）企业成为培训承担主体也是新生代农民工培训取得实效的关键。企业作为新生代农民工培训主体对于新生代农民工技能的形成与提升有着至关重要的意义和无可比拟的优势。企业作为培训主体可以有针对性地克服当前我国新生代农民工培训缺乏实效的困境。
（二）政府与企业在新生代农民工培训中角色定位现状
新生代农民工培训既关系国计民生，又主要是一种企业行为，必须在政府主导下以企业为承担主体。然而，长期以来，我国各级政府既处在主导地位上通过制定相关宏观政策与立法，为新生代农民工培训提供制度供给与经费投入，又作为培训工作的承担主体，具体组织与实施培训工作。作为新生代农民工就业前培训和就业后岗位培训双重直接受益者的用工企业，仅作为培训的被动参与者，并没有承担新生代农民工培训主体的职责。在目前关于新生代农民工培训的政策与法律法规中，企业培训都被界定在附属、补充地位，关于要求企业参与新生代农民工培训的条文绝大多数都是原则性与号召性的，主要使用“充分发挥”、“鼓励”等字眼。绝大多数用工企业缺乏参与新生代农民工培训的积极性，只提供“急用急训”式的培训，以应急式的安全教育和岗前培训为主；或者以新生代农民工过高的流动比率为借口，或者钻相关政策与法律不健全的空子，搭政府培训的便车，“只用不育”。政府与企业在新生代农民工培训中角色定位的错位，使得新生代农民工培训的实际运作并未严格遵循培训与开发自身的流程、体系等基本规律，因而缺乏足够的培训实效。
二、相关原因分析
（一）城乡二元分治体制是造成新生代农民工培训困局的根源
1城乡二元分治体制是政府在新生代农民工培训中角色定位不准确的根源
一方面，由于城乡二元分治体制的长期存在，新生代农民工群体仍然是当前我国社会中没有均衡地享受到经济发展福祉的弱势群体，他们面临技能提升、住所改善、落户城市、权益维护等突出问题，使得他们强烈渴望融入城市、渴望从事体面劳动的需求长期不能实现。对于这一弱势群体的保护和扶持， 是“民生”政府的重要职责。另一方面，占农民工总体大多数的新生代农民工正逐步成为当前我国现代产业工人的主体、现代化建设的重要依靠力量和城市技能劳动者的主体。从国家统计局2011—2015年的统计数据看，我国农民工总量每年持续增长，但是农民工总量增速呈持续回落态势，反映出随着我国劳动年龄人口峰值的到来，农村剩余劳动力供给也即将面临拐点。在急速老龄化、劳动年龄人口增速快速下滑、新生代农民工总量增速持续回落的态势下，在人力资源已成为经济与社会发展第一资源的时代背景下，正处于和陆续进入劳动黄金年龄的总量过亿的新生代农民工群体对未来相当长一段时期我国的经济建设和社会发展显得弥足重要。
因此，新生代农民工群体不仅是国家和政府保护和扶持的对象，更是国家和政府继续推进各项建设事业持续发展的重要依靠力量。新生代农民工培训是关系国计民生的事业， 各级政府在新生代农民工培训工作中责任重大。然而，政府的这种责任很多时候被界定为“包办一切”， 既是推动新生代农民工培训的主导力量，也是承担主体。这也是作为新生代农民工培训直接受益者的用工企业搭政府培训的便车、消极参与培训的一个重要原因。
2城乡二元分治体制是企业未成为新生代农民工培训承担主体的根源
城乡二元体制下的户籍制度、教育制度、就业制度等造成了新生代农民工频繁流动于城乡之间、企业之间，流动比率远高于一般企业员工，使得培训频繁中断，流于重复化、表面化。很多企业经常以新生代农民工的高流动比率作为拒绝为其提供培训的借口，搭政府培训的便车，“只用不育”。
这些制度也导致新生代农民工群体科学文化素质较低、目光短浅、缺乏培训投资意愿、群体收入较低、无力承担培训费用。如果由用工企业作为承担主体，为新生代农民工提供充裕的、能够完全满足其入职后人力资本积累需要的全部培训的成本，这对企業来说既不公平，也不具备可行性。因此，许多用工企业只提供以应急式的安全教育和岗前培训为主的“急用急训”，无法提供有利于新生代农民工长远发展的技能发展型培训。
（二）企业缺乏成为培训承担主体的制度供给与经费保障
1缺乏专门的法律法规与政策的支持
自改革开放以来，从多个关于“三农”问题的中央一号文件，到诸多涉及职业教育、农村教育的法律法规，尤其是2003年国务院办公厅转发的《2003—2010 年全国农民工培训规划》与国办发〔2010〕11号《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，国家和政府为农民工培训提供了重要的法律和政策支持。但是，当前诸多新生代农民工培训的相关政策和制度仍然存在着缺乏细化、操作性不强和执行不力等问题。尤为不利的是法制和政策建设滞后，缺乏专门解决新生代农民工培训问题的立法和政策。迄今为止我国还没有专门的企业培训法，没有专门的把企业作为新生代农民工培训承担主体的政策或法律法规，没有在经费保障与监督管理等方面建立起引导企业主动参与的配套机制。
2缺乏统一有效的管理机构与监督机制
当前我国新生代农民工培训工作在政府职能中的比例较低，培训工作流于表面化；主管部门涉及农业部、教育部等诸多政府机构，职能交叉严重，违背了组织管理中统一指挥的基本原则，难以对居住区域分散的新生代农民工群体形成覆盖广、组织密、效率高的培训管理机制。国家和政府为加强对新生代农民工培训工作的组织领导，在理顺管理机构、实现统一归口管理方面采取了一系列的积极举措。但实践表明相关机制与政策措施并未取得应有的效果。因为这些机构并不是以新生代农民工培训为主要工作任务，同时，这些机构都被界定为议事协调机构，未被赋予行政执法地位与权力。对于企业参与新生代农民工培训的监督与管理自然也是条块分割、多头管理。既没有统一的管理机构给予协调和支持，造成企业有限培训资源的分散和浪费，只能提供“急用急训”；也没有统一的监督机构给予应有的监督与规范，造成许多企业规避应有的责任，“只用不育”。
3缺乏有效的经费保障机制
经费保障不足是困扰新生代农民工培训开展的长期问题。目前国家尚未构建起有效的新生代农民工培训经费保障机制，国家和地方政府虽高度重视，但中央专项投入及地方政府的配套资金对于解决总量过亿的新生代农民工的培训明显不足，落实到培训者个体则更是微乎其微。当前新生代农民工培训经费的主要来源还是以用工企业出资和新生代农民工自筹为主，但是，如前所述，企业无法承担过高的培训成本，新生代农民工囿于收入微薄与目光短浅，缺乏投资于培训的能力与意愿。
（三）企业自身的内部因素使企业未能成为培训承担主体
1企业自身发展类型的影响
自改革开放至今，我国大多数企业都属于依靠政策和资源发展的“经营驱动型”企业，仍处于管理缺位的状态，与凭借管理（计划、组织、领导、控制、创新）的力量将员工个人的努力凝结为组织整体能力的“管理驱动型”企业还有较大差距。假冒伪劣产品充斥的社会现实表明，很多企业即使是通过计划工作确立合理合法的经营目标这一点都做不到，遑论在组织环节能够按照组织管理的规律和相关法律法规的要求来开展有效的员工培训工作了。完全靠经营驱动和以利润为根本导向的企业，往往需要工人加班工作，即使企业提供在职培训，员工也缺乏参与培训的时间和精力。因此，我国大多数企业提供的在职培训十分有限，专门针对新生代农民工的培训投资则是少之又少。
2企业之间差异性的影响
不同企业为新生代农民工提供培训的水平差异很大。拥有完备培训机构和雄厚经济实力的大型企业可提供更多的员工培训，相对于劳动密集型企业而言，资本技术密集型的企业可提供更多的员工培训。从所有制性质看，国有企业为新生代农民工提供的人均培训费用最多。然而，由于城乡二元分治体制长期存在等原因，新生代农民工群体较少能够获得进入国有企业和资本技术密集度较高的大型企业的就业机会。当前新生代农民工的雇用企业主要是中小型的个体工商戶和私营企业，这些中小型企业主要依靠廉价的劳动成本从事劳动密集型的生产或服务，它们恰恰是培训水平较低的企业，普遍因为留不住人才而不愿意投资于“为他人作嫁衣裳”的培训，对新生代农民工只能提供“急用急训”式的培训。
三、政府与企业在新生代农民工培训中角色定位的界定与落实（一）政府与企业在新生代农民工培训中角色定位的界定
结合当前我国新生代农民工培训关系国计民生的实际情况，借鉴发达国家培训转移农村剩余劳动力的成功经验，新生代农民工培训必须要在政府主导下强调企业的作用，必须明确政府与企业在新生代农民工培训中的定位：政府应该处于主导地位，发挥主导作用，主要通过制度供给和经费保障来推动、支持与规范企业等机构开展新生代农民工培训，以确保培训实效；企业应该处于主体地位，主要是在政府制定的相关政策、法律法规与制度的推动、支持与规范下作为新生代农民工培训的实施主体。
虽然用工企业是新生代农民工就业前培训和就业后岗位培训的双重直接受益者，但新生代农民工培训问题产生的根源是我国长期存在的城乡二元分治体制，彻底解决新生代农民工培训问题需要政府、企业、职业院校等教育培训机构和新生代农民工个体的多方配合。政府在其中主要承担主导责任，发挥主导作用，政府不能包办新生代农民工培训，主要在于政府不能提供有针对性和实用性的培训。强调用工企业成为新生代农民工培训工作的实施主体，是基于发达国家农村剩余劳动力转移培训的成功经验及人力资源管理理论皆已证明，只有以企业为主体才能确保新生代农民工培训工作取得实效。企业作为培训主体，一是要履行自身作为双重受益者应尽的那部分责任，二是为了确保新生代农民工培训的实效性。企业并非包办新生代农民工培训，它们只能在政府主导下作为培训的实施主体。对于小型微型企业甚至部分中型企业而言，他们的主体地位主要体现为具有主体责任感，基于企业岗位需求和新生代农民工个体需求来明确培训需求，实施环节要外包给专门的培训机构或职业院校。
（二）落实政府与企业角色定位的建议
1实现政府与企业在新生代农民工培训中角色定位的正规化、法制化
政府应该考虑制定国家层面的“终身教育法”，从战略发展的高度指导实施新生代农民工终身教育，鼓励新生代农民工接受终身教育。因为新生代农民工培训关系国计民生，同时，由于农民工群体的特殊身份导致雇佣关系不稳定等因素，越来越多的新生代农民工不仅希望获得职业技能培训，更希望获得高层次的学历教育。因此，应制定国家层面的“终身教育法”：其一，可以明确政府和以企业为主的各种社会组织在新生代农民工培训工作中的角色定位，将推进新生代农民工培训的过程转变为行政执法的过程，提高贯彻执行力度；其二，可以设计学分银行等制度，实现企业、职业院校及其他培训机构之间学习成果的互认与积累，有助于新生代农民工将其在频繁流动过程中获得的知识与技能有效转化与衔接；其三，可以通过国家的重视以及政策、制度、资金等方面的投入，通过国家政策、社会舆论和风气的引导，切实提高新生代农民工的终身学习意识和培训意识，使他们真正认识到只有接受培训并完善个人技能和综合素质，才能赢得城市认同感，真正融入所在城市，从而产生源自内心的强烈的培训需求，这也是新生代农民工培训取得实效的关键要素之一。
政府通过相关法律法规助推企业成为新生代农民工培训的实施主体。政府要通过企业与公司法、甚至专门的企业培训法的逐步制定与完善，促进我国当前为数众多的“经营驱动型”企业向“管理驱动型”企业转型，推进企业管理尤其是企业人力资源管理工作的规范化、制度化，使员工在职培训成为企业的常规工作，助推用工企业成为新生代农民工培训的实施主体。企业利用好自身优势，可以确保培训实效。企业员工培训的基本流程是：培训需求分析→制定培训计划→选择恰当的形式与方法组织实施培训→培训成果的评估与转化应用。企业可以通过培训需求分析系统，从“符合企业整体利益”、“能够胜任岗位”、“适应员工个性、现有知识、能力现状”三个层面把新生代农民工的每个阶段的具体培训需求明确下来，针对具体培训需求，制定针对性的培训计划，从源头上保障新生代农民工培训能够取得实效。就企业中各岗位（尤其是大多数新生代农民工所承担的一线实操岗位）所需要职业技能的培训而言，可以采用基于企业工作现场体验与“做中学”的行动学习、现代学徒制（导师制）等常用方法，较好地解决多数新生代农民工因为培训内容缺乏针对性和实用性而产生的培训参与率较低的困境。企业也较容易通过将培训与业务捆绑、与个人利益挂钩、将个人绩效与企业整体绩效的提升作为检验培训效果的主要标准等方式，激发新生代农民工参与培训和在工作实践中应用培训成果的强烈内在动机，继续推动行动学习，较好地实现培训成果转化，取得培训实效。
2民生情怀是解决新生代农民工培训问题的前提和基础
从战略管理的视角看，组织高层管理者发自内心的重视及参与是做好组织培训工作的关键。“民为邦本，本固邦宁”，只有定位在这一认知高度，我们才能拥有做好新生代农民工培训工作、解决新生代农民工难题的源动力。被尊为“世界平民教育之父”的晏阳初先生，倾其一生致力于平民教育运动，取得了举世公认的成就，正是源于其民本思想与民生情怀。2010年6月14日，温家宝总理在北京地铁施工工地会议室召开新一代农民工代表座谈会，强调“要关心农民工、爱护农民工、尊重农民工，尤其是年轻一代的农民工”。[1]2015年3月8日全国两会现场，李克强总理曾向代表们讲述他与农民工的一段对话。[2]连续两任总理对农民工尤其是新生代农民工的关注所体现出的也是民本思想和民生情怀。
联合国教科文组织第六届国际成人教育大会的最重要成果《成人学习和教育全球报告》认为，从事成人教育的工作人员的质量是保证成人教育质量的关键。[3]我们认为，对新生代农民工培训工作人员而言，其质量的首要指标就是民本思想与民生情怀，只有具有民本思想与民生情怀，才能真正热爱这一工作，才能想方设法为新生代农民工提供有针对性的、能够满足其需求和愿望的培训内容，才能使新生代农民工培训工作有质量，有实效。
综上所述，民本思想和民生情怀是做好新生代农民工培训的前提和基础。国家和政府要基于这种民本思想与民生情怀来制定新生代农民工培训的法律法规、政策和制度，企业与相关培训机构作为培训的具体实施者也應该带着这种民本思想与民生情怀开展培训工作。只有具备了这一前提和基础，我们才能从认知上、制度上、行动上来切实解决新生代农民工培训问题。
3继续推进和深化城乡二元分治体制改革
政府必须改革现有的以户籍制度为核心的城乡二元体制，从根本上阻断“新生代农民工”的下一代继续沦为需要集全国之力才能解决其困境的又一代“新生代农民工”，避免“新生代农民工”问题一代一代存续下去，陷入恶性循环。同时，改革也可以为彻底解决当前这一代“新生代农民工”的培训困局助力：（1）继续改革现有户籍制度。2015年10月21日国务院常务会议通过的《居住证暂行条例》是户籍制度改革的重大突破。政府要做好后续执行的政策与法规保障，把使新生代农民工享有平等的在城市居住的权利落到实处。（2）改革现有教育制度，平衡城乡教育资源，加大对农村教育的投入力度，使农民、农民工享有公平的接受教育的权利；尝试构建关于新生代农民工的终身教育体系，从根源上解决新生代农民工整体素质低于城市青年群体的现状。（3）改革现有劳动就业制度。政府要打破现存的以户籍身份为基础建立起来的二元劳动力市场，统一城乡就业政策，消除新生代农民工进入城市的体制和政策障碍，使新生代农民工享有与城镇劳动者同等的待遇。（4）改革与户籍制度密切挂钩的社会保障制度，将进城新生代农民工纳入社会保障的范围。2015年11月3日国家发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要实施全民参保计划，适当降低社保费率。政府要制定相关政策与法律法规，使新生代农民工在务工城市逐步享有与市民平等的社会保障权利。
4实现新生代农民工培训的统一归口管理
政府必须真正理顺新生代农民工培训的管理机构，实现统一归口管理，为新生代农民工培训工作的贯彻执行奠定坚实的组织基础。我们的建议是：遵循组织管理中专业化分工、统一指挥的基本原则，借鉴现代组织设计理论中吸收了矩阵结构优点的项目结构形式，把新生代农民工培训作为一个专项任务来完成。自中央（国务院）至省市县各级地方行政区域都设立一个单列的、不隶属于各级政府的、专门的、拥有绝对权威的新生代农民工培训管理执行机构（各级政府作为监督机构），来专门研究解决新生代农民工培训工作中的重大问题，编制培训计划，落实扶持政策，统筹规划新生代农民工培训工作，统一指挥、调动、使用人力资源社会保障、发展改革、教育、科技、财政、住房城乡建设、农业、扶贫等有关部门和工会、共青团、妇联等组织的一切相关资源。可以在现有的各级农民工工作领导小组基础上，依据上述思路进行探索。
5构建多元化经费投入机制，保障企业做好培训实施主体
通过建立健全相关政策与法律法规，构建并落实“政府不断加大投入，企业负担职责内的投入，新生代农民工个体适度承担部分投入”的多元化经费投入机制。2015年8月，人社部、财政部共同推出了以“招工即招生、入企即入校、企校双师联合培养”为主要内容的企业新型学徒制，并拿出专项资金，每年为每名学徒补贴4 000—6 000元。目前，国内有13个省份已启动新型学徒制试点，确定了70余家企业作为试点单位，试点人数达7 000余人。[4]如果该制度成熟固定下来，企业尤其是无力独立开展新生代农民工培训的中小企业可以通过相关部门的协调，将企业的新生代农民工培训逐步纳入该体系。
6企业实施新生代农民工培训过程中的规范与监督
政府必须通过制定相关政策与法律法规对企业在新生代农民工培训中应尽的责任加以明确界定：明确各级政府、工会、行业协会等组织对企业开展新生代农民工培训的指导监督职责；明确不同行业协会、工会等组织制定针对性的、动态化的培训标准、培训内容、培训手段、培训师资队伍建设等方面的职责。
【参考文献】
[1]李国，王胜.新生代农民工底层生活记录：从乡村到城市路有多远[N].工人日报，20100918.
[2]郑春平，鹿伟，刘伟伟.总理讲述民工故事：问他们过得怎样他们当面就哭了[N].现代快报，20150308.
[3]联合国教科文组织终身学习研究所.成人学习和教育全球报告[M].中国成人教育协会，译.北京：教育科学出版社，2012.
[4]李长安.企业新型学徒制有助于破解“技工荒”难题[N].深圳特区报，20150811.
【Abstract】The role of government and enterprises in the new generation migrant workers training is not accurate. Therefore， the current training is not efficient. This paper analyzes the status and reasons of the role of the government and enterprises in the training of the new generation migrant workers， then it defines the role of government and enterprises in the training of the new generation migrant workers， and the measures to implement the role of the government and enterprises are also discussed.
【Key words】new generation migrant workers； training； government； enterprise
（編辑/乔瑞雪）
